Гражданский кодекс часть 1

от администрации Уссурийского городского округа - Лиховид Ю. С. по доверенности от 29.12.2021, сроком действия до 31.12.2022, служебное удостоверение, копия диплома (регистрационный номер 17673),

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю - Черных А.В. по доверенности от 20.07.2022, сроком действия до 31.12.2022, служебное удостоверение, копия диплома (регистрационный номер 1110); Самсонова В.М. по доверенности от 10.01.2022, сроком действия до 31.12.2022, служебное удостоверение, копия диплома (регистрационный номер 2317),

от общества с ограниченной ответственностью «Специализированный застройщик «Илиада» - Шайтанова Н.А. по доверенности от 10.01.2022, сроком действия на 3 года, паспорт, диплом (регистрационный номер 27387),

УСТАНОВИЛ:

Администрация Уссурийского городского округа (далее– заявитель, Администрация) обратилась в арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании незаконным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее– Управление, УФАС по Приморскому краю, антимонопольный орган) от 25.04.2022 №3146/08.

Определением суда от 22.06.2022 в соответствии со статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью «Специализированный застройщик «Илиада».

Решением суда от 25.07.2022 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Администрация обратилась в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой.

Обжалуя в порядке апелляционного производства решение суда от 25.07.2022, Администрация просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование доводов апелляционной жалобы заявитель указывает на неверное толкование судом первой инстанции полномочий антимонопольного органа, настаивая на том, что установка дорожного знака не привела и не могла привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

По мнению Администрации, дорожный знак 3.4 «Движение грузовых автомобилей запрещено» установлен исключительно с целью организации безопасности дорожного движения всех участников дорожного движения и в соответствии с основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения, установленными в Федеральном законе от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», а также в соответствии с полномочиями органа местного самоуправления.

Антимонопольный орган по мотивам, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу, ссылаясь на законность и обоснованность судебного акта, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

ООО Специализированный застройщик «Илиада» возражало против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменном отзыве, поступившим через канцелярию суда и в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации приобщенным к материалам дела, считает решение суда законным и обоснованным.

В судебном заседании представители сторон поддержали свои требования и возражения по доводам, изложенным в апелляционной жалобе и отзывах на нее.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Из материалов дела судом апелляционной инстанции установлено следующее.

25.01.2022 в УФАС по Приморскому краю поступило обращение ООО «Специализированный застройщик «Илиада» (вх. № 475), в котором указано на создание Администрацией препятствования в осуществлении деятельности в сфере строительства многоквартирных жилых домов, а именно деятельности по реализации масштабного инвестиционного проекта по завершению строительства пятиэтажного дома в г. Уссурийске в районе ул. А.Кушнира, 49 ввиду установления ограничения проезда к строительной площадке, расположенной на земельном участке с кадастровым номером 25:34:017401:8274.

Рассмотрев данное обращение, антимонопольный орган установил, что застройщик на основании соглашения от 20.07.2020 № 53, заключенного с Правительством Приморского края, на земельном участке реализует масштабный инвестиционный проект по завершению строительства пятиэтажного дома в г. Уссурийске в районе ул. А.Кушнира, 49. Документацией по планировке территории (проект планировки и проект межевания) в г. Уссурийске в границах улиц Александра Францева, Сергея Ушакова, дамба обвалования, утвержденной постановлением администрации от 01.02.2017 № 299, предусматривалась организация дорожной сети с учетом подъезда к планируемой застройке со стороны ул. Александра Францева.

На основании указанной документации по планированию территории заявителю был выдан градостроительный план земельного участка № RU2531100000009140, на основании которого в соответствии с частью 1 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации была разработана проектная документация объекта строительства. Проектной документацией объекта строительства предусмотрен въезд на стройплощадку со стороны ул. Александра Францева.

15.10.2021 администрация выдала обществу разрешение № 25-311000-45-2021 на строительство объекта. Администрация в ноябре 2021 года произвела асфальтирование участка дороги по ул. А. Францева, после чего установила дорожный знак 3.4 «Движение грузовых автомобилей запрещено». Действие указанного знака распространялось до первого перекрестка, который находится в 50-60 м от места его установки.

Указанным действием (установкой дорожного знака) администрация прекратила движение всех грузовых автомобилей от места установки знака и далее - до места назначения, что сделало невозможным движение строительного транспорта к строительной площадке, создало препятствование ООО «Специализированный застройщик «Илиада» в осуществлении строительства объекта.

Посчитав, что в действиях администрации имеются признаки нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в ограничении (прекращении) движения грузового транспорта по участку автомобильной дороги общего пользования местного значения по ул. А. Францева в г. Уссурийске путем установления дорожного знака 3.4 «Движение грузовых автомобилей запрещено» без законных на то оснований и без организации дорожного движения посредством устройства объезда в соответствии со статьей 30 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Порядком осуществления временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального, местного значения в Приморском крае, утвержденным постановлением Правительства Приморского края от 11.04.2012 № 8/-па, сделавшим невозможным проезд к строительной площадке, расположенной на земельном участке с кадастровым номером 25:34:017401:8274, тем самым создавшим необоснованное препятствование в осуществлении хозяйствующим субъектом ООО «Специализированный застройщик «Илиада» деятельности в сфере строительства многоквартирных жилых домов, а именно: деятельности по реализации масштабного инвестиционного проекта по завершению строительства пятиэтажного дома в г. Уссурийске в районе ул. А. Кушнира, 49, антимонопольный орган вынес администрации предупреждение от 25.04.2022 № 3146/08.

Согласно данному предупреждению заявителю в срок до 12.05.2022 необходимо было прекратить действия, содержащие признаки нарушения антимонопольного законодательства, путём принятия мер по организации дорожного движения по ул. А. Францева в г. Уссурийске от места установки дорожного знака 3.4 «Движение грузовых автомобилей запрещено» посредством устройства объезда для грузового транспорта (возможен выбор другого способа организации движения на данной автодороге (участке автодороги), в том числе, путем снятия ограничения для движения грузового транспорта).

Не согласившись с выданным предупреждением Администрация, посчитав его нарушающим права и законные интересы, обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований, суд указал на наличие у антимонопольного органа правовых оснований для вынесения предупреждения, посчитал, что оно отвечает требованиям статьи 39.1 Федерального закона Российской Федерации от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе Администрации, суд апелляционной инстанции считает решение арбитражного суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральным законом Российской Федерации от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона).

В соответствии с пунктами 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции, в том числе, по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства.

Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

УФАС России по Приморскому краю является территориальным органом Федеральной антимонопольной службы.

В соответствии со статьей 22 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями; выявляет нарушения антимонопольного законодательства.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия) в частности запрещается, в том числе введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров.

Признаками ограничения конкуренции, определенными в части 17 статьи 4 Закона № 135-ФЗ, являются - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (статья 39.1 Закона о защите конкуренции).

Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 названной статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 названного Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 названного Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Процедура выдачи предупреждений детально прописана в Порядке выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденном Приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 № 57/16, согласно пункту 1.3 которого основанием для выдачи предупреждения является установление антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства, указанных в пункте 1.2 указанного Порядка, в соответствии с Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденным приказом ФАС России от 25.05.2012 N 339, с изменениями внесенными приказами ФАС России от 21.03.2013 № 176/13, от 12.03.2013 № 142/13.

По смыслу изложенного, предупреждение - это инструмент антимонопольного воздействия, направленный на прекращение действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, на устранение последствий правонарушения, а также причин и условий, способствовавших возникновению правонарушения, без возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Как указал Верховный Суд Российской Федерации в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения. Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий. Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Аналогичные выводы содержатся в пункте 46 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства", согласно которому статья 39.1 Закона № 135-ФЗ устанавливает полномочия антимонопольных органов по выдаче предупреждений о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. При рассмотрении споров, связанных с оспариванием законности предупреждений, судам необходимо учитывать, что по смыслу взаимосвязанных положений частей 1 и 4 статьи 39.1, пункта 7 части 9 статьи 44 Закона N 135-ФЗ предупреждение должно содержать предварительную оценку действий (бездействия) лица на предмет наличия в них нарушения антимонопольного законодательства и представлять возможность лицу самостоятельно устранить допущенные нарушения, если таковые имели место в действительности.

В оспариваемом в рамках настоящего дела предупреждении от 25.04.2022 антимонопольный орган указал на наличие в действиях Администрации Уссурийского городского округа признаков нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в ограничении (прекращении) движения грузового транспорта по участку автомобильной дороги общего пользования местного значения по ул. А. Францева в г. Уссурийске путем установления дорожного знака 3.4 «Движение грузовых автомобилей запрещено».

Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в пункте 35 постановления Пленума от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства", антимонопольным законодательством органам публичной власти запрещается создание дискриминационных условий: условий доступа на товарный рынок, условий производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4, пункт 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции).

При проверке того, являются ли созданные для хозяйствующих субъектов и подлежащие применению (применяемые) к ним условия деятельности дискриминационными (нарушающими принцип равенства), судам необходимо давать оценку объективности критериев, по которым проводится дифференциация прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, наличию законной цели в действиях органов публичной власти при установлении различий в условиях деятельности хозяйствующих субъектов и реализации их прав.

Согласно пунктам 2, 8 части 1 статьи 15 Закон № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, а также создание дискриминационных условий.

В ходе проверки антимонопольным органом установлено в действиях Администрации наличие признаков совершения антимонопольного правонарушения, выразившегося в необоснованном препятствование движению всех грузовых автомобилей от места установки знака 3.4 «Движение грузовых автомобилей запрещено» и далее - до места назначения, что сделало невозможным движение строительного транспорта к строительной площадке, создало препятствование ООО «Специализированный застройщик «Илиада» в осуществлении строительства объекта

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, регулируются Федеральным законом от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 257-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 5 Закона № 257-ФЗ автомобильные дороги в РФ в зависимости от их значения подразделяются на автомобильные дороги федерального значения, автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения, автомобильные дороги местного значения. Автомобильные дороги в зависимости от вида разрешенного использования подразделяются на автомобильные дороги общего пользования и автомобильные дороги необщего пользования (часть 2 статьи 5 Закона № 257-ФЗ).

К автомобильным дорогам общего пользования относятся автомобильные дороги, предназначенные для движения транспортных средств неограниченного круга лиц (часть 3 статьи 5 Закона № 257-ФЗ).

Автомобильными дорогами общего пользования местного значения городского округа являются автомобильные дороги общего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа может утверждаться органом местного самоуправления городского округа (часть 11 статьи 5 Закона № 257-ФЗ).

Автомобильные дороги общего пользования в зависимости от условий проезда по ним и доступа на них транспортных средств подразделяются на автомагистрали, скоростные автомобильные дороги и обычные автомобильные дороги (часть 13 статьи 5 Закона № 257-ФЗ).

Классификация автомобильных дорог и их отнесение к категориям автомобильных дорог (первой, второй, третьей, четвертой, пятой категориям) осуществляются в зависимости от транспортно-эксплуатационных характеристик и потребительских свойств автомобильных дорог в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 18 статьи 5 Закона № 257-ФЗ).

Согласно постановлению Правительства РФ от 28.09.2009 № 767 «О классификации автомобильных дорог в Российской Федерации» (вместе с «Правилами классификации автомобильных дорог в Российской Федерации и их отнесения к категориям автомобильных дорог») II категория устанавливается для автомобильной дороги класса «обычная автомобильная дорога (нескоростная автомобильная дорога)».

Судом установлено и не опровергнуто заявителем, что спорная автомобильная дорога по ул. А. Францева в г. Уссурийске относится к автомобильной дороге общего пользования местного значения городского округа II категории, то есть к нескоростной, предназначенной для движения транспортных средств неограниченного круга лиц.

Частью 1 статьи 29 Закона № 275-ФЗ предусмотрен запрет пользователям автомобильными дорогами:

1) осуществлять движение по автомобильным дорогам на транспортных средствах, имеющих элементы конструкций, которые могут нанести повреждение автомобильным дорогам;

2) осуществлять движение по автомобильным дорогам на тяжеловесных транспортных средствах, масса которых с грузом или без груза и (или) нагрузка на ось которых более чем на десять процентов превышают допустимую массу транспортного средства и (или) допустимую нагрузку на ось, и (или) на крупногабаритных транспортных средствах и на транспортных средствах, осуществляющих перевозки опасных грузов без специальных разрешений, выдаваемых в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, а также осуществлять движение транспортных средств, имеющих разрешенную массу свыше 12 тонн, по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения без внесения платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения такими транспортными средствами;

3) осуществлять движение по автомобильным дорогам на тяжеловесных транспортных средствах, осуществляющих перевозки грузов, не являющихся неделимыми, за исключением тяжеловесных транспортных средств, масса которых с грузом или без груза и (или) нагрузка на ось которых не более чем на десять процентов превышают допустимую массу транспортного средства и (или) допустимую нагрузку на ось;

4) осуществлять движение по автомобильным дорогам на крупногабаритных транспортных средствах, осуществляющих перевозки грузов, не являющихся неделимыми, за исключением осуществляющих движение на основании специальных разрешений крупногабаритных транспортных средств, габариты которых превышают допустимые габариты не более чем на два процента;

5) осуществлять движение по платным автомобильным дорогам или платным участкам автомобильных дорог на транспортных средствах без внесения платы за проезд, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом.

Изложенная норм права свидетельствует о том, что законодателем установлен запрет на передвижение по автомобильным дорогам только определенного вида транспорта.

В соответствии с частью 1 статьи 30 Закона № 257-ФЗ временные ограничение или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам могут устанавливаться:

1) при реконструкции, капитальном ремонте и ремонте автомобильных дорог;

2) в период возникновения неблагоприятных природно-климатических условий, в случае снижения несущей способности конструктивных элементов автомобильной дороги, ее участков и в иных случаях в целях обеспечения безопасности дорожного движения;

2.1) в период повышенной интенсивности движения транспортных средств накануне нерабочих праздничных и выходных дней, в нерабочие праздничные и выходные дни, а также в часы максимальной загрузки автомобильных дорог;

2.2) в целях обеспечения эффективности организации дорожного движения в соответствии с Федеральным законом "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

3) в иных случаях, предусмотренных федеральными законами, а в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального, местного значения в границах населенных пунктов, в том числе в целях повышения их пропускной способности, законами субъектов Российской Федерации

Согласно статье 14 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» временные ограничение или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам федерального, регионального или межмуниципального, местного значения осуществляются соответственно федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Временные ограничение или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального, местного значения осуществляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 2.1 статьи 30 Закона № 257-ФЗ).

В случае принятия решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств по автомобильным дорогам федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления обязаны принимать меры по организации дорожного движения, в том числе посредством устройства объездов (часть 3 статьи 30 Закона № 257-ФЗ).

Порядок осуществления временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального, местного значения в Приморском крае определен постановлением Правительства Приморского края от 11.04.2012 № 87-па (далее – Порядок № 87-па).

Согласно пункту 1.2. Порядка № 87-па временные ограничения или прекращение движения устанавливаются: при реконструкции, капитальном ремонте и ремонте автомобильных дорог; в период возникновения неблагоприятных природно-климатических условий, в случае снижения несущей способности конструктивных элементов автомобильной дороги, ее участков и в иных случаях в целях обеспечения безопасности дорожного движения; в период повышенной интенсивности движения транспортных средств накануне нерабочих праздничных и выходных дней, в нерабочие праздничные и выходные дни, а также в часы максимальной загрузки автомобильных дорог; в иных случаях, предусмотренных федеральными законами, законами Приморского края.

Пунктом 2.1 Порядка № 87-па установлено, что в случае введения временных ограничений или прекращения движения министерство транспорта и дорожного хозяйства Приморского края, органы местного самоуправления муниципальных образований Приморского края (далее - уполномоченные органы) обязаны принимать меры по организации дорожного движения, в том числе посредством устройства объездов. Согласно пункту 5.1 Порядка № 87-па временные ограничения или прекращение движения, вводимые в иных случаях в целях обеспечения безопасности дорожного движения (далее - временные ограничения или прекращение движения в целях обеспечения безопасности дорожного движения), вводятся:

- при предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

-при аварийных ситуациях на автомобильных дорогах;

-при выполнении работ по содержанию автомобильных дорог, когда иными мерами невозможно обеспечить безопасность дорожного движения;

-в случае выявления дефектов и повреждений автомобильных дорог и искусственных дорожных сооружений, не допустимых по условиям обеспечения безопасности дорожного движения;

- при проведении публичных, массовых мероприятий и официальных спортивных соревнований.

В соответствии с пунктом 5.2 Порядка № 87-па временные ограничения или прекращение движения в целях обеспечения безопасности дорожного движения вводятся без принятия акта о введении ограничения или прекращении движения путем установки соответствующих дорожных знаков или иных технических средств организации дорожного движения, а также распорядительно-регулировочными действиями.

В силу пункта 5.4 Порядка № 87-па временные ограничения или прекращение движения в целях обеспечения безопасности дорожного движения осуществляются посредством:

- прекращения движения на участке автомобильной дороги и обеспечения объезда по автомобильным дорогам общего пользования;

- ограничения движения по отдельным полосам автомобильной дороги; устройства временной объездной дороги;

- организации реверсивного или одностороннего движения;

- прекращения движения в течение времени, необходимого для устранения (ликвидации) причины, вызвавшей наступление случаев, указанных в пункте 5.1 настоящего Порядка, если иное невозможно;

- ограничения движения для транспортных средств (с грузом или без груза), общая масса и (или) нагрузка на ось, а также габаритные параметры которых превышают временно установленные значения весовых и габаритных параметров на период устранения (ликвидации) причины, вызвавшей наступление случаев, указанных в пункте 5.1 настоящего Порядка.

Перечень случаев, при которых допускается временное ограничение или прекращение движения по автомобильной дороге (следовательно, по отдельному ее участку) в целях обеспечения безопасности дорожного движения является исчерпывающим, не подлежащим расширительному толкованию. При этом срок ограничения или прекращения движения по автомобильной дороге, установленные при наличии на то законных оснований, ограничен по времени (пункты 5.5, 5.7 Порядка № 87-па).

При установлении таких ограничения или прекращения движения по автомобильной дороге уполномоченный орган (орган местного самоуправления) должен принять меры по организации дорожного движения, в том числе посредством устройства объездов (должен обеспечить объезд, устроить временную объездную дорогу).

Антимонопольным органом в ходе проверки поступивших сведений ООО «Специализированный застройщик «Илиада» установлено, что Администрацией в районе жилых домов 24 и 26 по ул. А. Францева в г. Уссурийске установлен дорожный знак 3.4 «Движение грузовых автомобилей запрещено».

Указанным знаком Администрация установила запрет движения грузовых транспортных средств, в том числе строительной техники, что привело к невозможности проезда грузовых транспортных средств к строительной площадке, расположенной на земельном участке с кадастровым номером 25:34:017401:8274, на которой ведет строительную деятельность ООО «Специализированный застройщик «Илиада».

Вопреки доводам апелляционной жалобы Администрацией не представлено правовых оснований для установления дорожного знака в целях прекращения проезда по данной автомобильной дороге грузового транспорта, в том числе в целях обеспечения безопасности дорожного движения.

Установление дорожного знака, прекратившего движение по участку дороги по причине обращений граждан, указывающих на необходимость обеспечения безопасного дорожного движения и сохранения отремонтированного дорожного плотна спорного участка дороги не является мероприятием по обеспечению безопасности дорожного движения и не относятся к мероприятиям, указанным в Приложении Б Методических рекомендаций по проведению мероприятий по улучшению условий дорожного движения и повышению безопасности дорожного движения в целях ликвидации мест концентрации дорожнотранспортных происшествий, включающие типовые решения, утвержденных протоколом заседания проектного комитета по национальному проекту «Безопасные и качественные автомобильные дороги» от 31.07.2019 № 5.

Установленный Администрацией дорожный знак 3.4 «Движение грузовых автомобилей запрещено» прекращал движение на спорном участке дороги и не позволял доехать до строительной площадки, расположенной на земельном участке с кадастровым номером 25:34:017401:8274, что создавало препятствование ООО «Специализированный застройщик «Илиада» в осуществлении строительства объекта. Следовательно, Администрация, вопреки доводам об обратном, в силу части 3 статьи 30 Закона № 257-ФЗ обязана была обеспечить объезды участка ограничения движения

Однако, как следует из письма Управления градостроительства администрации от 18.03.2022 № 1601/22/3676, в соответствии с документацией по планировке территории, утвержденной постановлением администрации Уссурийского городского округа от 27.04.2021 № 895 «Об утверждении документации (проект планировки и проект межевания) территории в г. Уссурийске в границах улицы Андрея Кушнира, Александра Францева, Сергея Ушакова», для подъезда к земельному участку с кадастровым номером 25:34:017401:8274 предусмотрены проезды по улице Андрея Кушнира и улице Александра Францева. Однако, в настоящее время предусмотренная данной проектной документацией улично-дорожная сеть по улице Андрея Кушнира (подъездные пути под порядковым номером 2 и 4 на схеме подъездных маршрутов) отсутствует. Таким образом, обязанность, установленная частью 3 статьи 30 Закона № 257-ФЗ, Администрацией не исполнена при установлении спорного дорожного знака.

Кроме того, из приложенной к письму от 18.03.2022 № 1601/22/3676 схемы подъездных маршрутов следует, что подъездной путь под порядковым номером «1» (со стороны ул. С.Ушакова) фактически отсутствует. Для устройства данного подъездного пути необходимо осуществить мероприятия по разработке проектной документации, инженерных изысканий, составления сметы, приобретение необходимого материала (в том числе скального грунта, щебня, песка). проходит вдоль жилых домов 24, 26 по ул.Андрея Кушнира, а также общеобразовательной школы №32. Данный проезд также фактически отсутствует. Для устройства подъездного пути под порядковым номером «2», который как указано выше, отсутствует, также необходимо осуществить мероприятия по разработке проектной документации, инженерных изысканий, составления сметы, приобретение необходимого материала (в том числе скального грунта, щебня, песка). При этом невозможным к использованию данный проезд делает нахождение его вблизи многоквартирных жилых домов, а также общеобразовательного учреждения.

Подъездной путь под порядковым номером 4 также невозможно использовать, так как согласно представленной схеме, движение по данному пути осуществляется также через ул. Александра Францева, где администрацией УГО установлен знак 3.4. «Движение грузовых автомобилей запрещено». Иного способа производить движения по данному подъездному пути не имеется. Для устройства данного подъездного пути необходимо осуществить мероприятия по разработке проектной документации, инженерных изысканий, составления сметы, приобретение необходимого материала (в том числе скального грунта, щебня, песка). Кроме того, подъездные пути под порядковыми номерами 1 и 4 также имеют ограничения в виде линии ЛЭП (на выезде между индивидуальными жилыми домами расположен столб ЛЭП), что также требует получения разрешения на перенос линии ЛЭП. Более того, предложенные администрацией УГО подъездные пути к земельному участку для движения строительной техники не предусмотрены в Постановлении администрации УГО от 01.02.2017 №299 «Об утверждении документации по планировке (проект планировки и проект межевания) территории в г.Уссурийске в границах ул.Александра Францева, ул.Сергея Ушакова, дамба обвалования».

Таким образом, варианты, которые предлагались администрацией с целью обеспечения подъезда к строительной площадке в связи с прекращением проезда установлением дорожного знака 3.4, предусматривали такую организацию проезда, при которой застройщику необходимо было фактически построить подъездную дорогу к строительной площадке за свой счет, что недопустимо, поскольку обязанность по организации проезда возложена законом в рассматриваемом случае на администрацию как на орган местного самоуправления.

Поскольку основанием для вынесения оспариваемого предупреждения послужили выводы о незаконности установления спорного дорожного знака, прекратившего движения грузовых автомобилей по автомобильной дороге по ул. А.Францева, в этой связи, судебная коллегия приходит к выводу о том, что оспариваемое предупреждение выдано УФАС по Приморскому краю правомерно в связи с наличием признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

огласно пункту 4 статьи 39.1 Закона №135-ФЗ предупреждение должно содержать:

1) выводы о наличии оснований для его выдачи;

2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение;

3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Анализ оспариваемого предупреждения от 25.04.2022 № 3146/08 свидетельствует о наличии в нем всех указанных в пункте 4 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ элементов.

Так, в данном предупреждении указано на наличие в действиях Администрации признаков нарушения, приведено нормативное обоснование, а также антимонопольным органом предложено совершить действия, направленные на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, а именно: принятие мер по организации дорожного движения по ул. А. Францева в г. Уссурийске от места установки дорожного знака 3.4 «Движение грузовых автомобилей запрещено» посредством устройства объезда для грузового транспорта (возможен выбор другого способа организации движения на данной автодороге (участке автодороги), в том числе, путем снятия ограничения для движения грузового транспорта).

С учетом изложенного, судебная коллегия приходит к выводу о том, что оспариваемое предупреждение соответствует требованиям законодательства, вынесено уполномоченным органом в пределах его компетенции.

Выдавая оспариваемое предупреждение, антимонопольный орган не устанавливал факт совершения Администрацией правонарушения, факт нарушения антимонопольного законодательства и вина в его совершении устанавливаются в порядке, предусмотренном главой 9 Закона № 135-ФЗ, после возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства. Предупреждение содержит лишь предварительную оценку действий (бездействия) лица на предмет наличия в них нарушения антимонопольного законодательства.

Коллегия также отмечает, что предупреждение это акт, предшествующий вынесению решения соответствующего уполномоченного органа и неисполнение предупреждения не влечет для заявителя негативных последствий в виде наступления какого-либо вида ответственности (административной, уголовной, гражданской). Единственным последствием неисполнения заявителем оспариваемого предупреждения является возбуждение дела о нарушении антимонопольного законодательства (части 7 и 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции).

Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов и их должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Доводы апелляционной жалобы не содержат фактов, которые не были бы проверены и оценены судом первой инстанции при рассмотрении дела, имели бы юридическое значение и влияли на законность и обоснованность судебного решения. Арбитражным судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства и исследованы доказательства, представленные сторонами по делу, правильно применены подлежащие применению нормы материального и процессуального права, вынесено законное и обоснованное решение.

С учетом изложенного выше, решение Арбитражного суда Приморского края следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 25.07.2022 по делу №А51-7199/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Л.А. Бессчасная

Судьи

А.В. Пяткова

Е.Л. Сидорович