Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Федерального государственного бюджетного учреждения «Центральное жилищно-коммунальное управление» Министерство обороны Российской Федерации,

апелляционное производство № 05АП-5436/2018

на решение от 25.06.2018

судьи В.В. Краснова

по делу № А51-9394/2018 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения «Центральное жилищно-коммунальное управление» Министерства обороны Российской Федерации (ИНН 7729314745, ОГРН 1027700430889)

к 950 отделу государственного технического надзора (территориального) Министерства обороны Российской Федерации
о признании незаконным и отмене постановления 950 отдела государственного технического надзора (территориального) Министерства обороны Российской Федерации № 950-18/04 от 19.03.2018 о назначении административного наказания по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ

при участии:

от 950 отдела государственного технического надзора (территориального) МО РФ: Макеенко А.Г., доверенность от 21.02.2018 сроком на 1 год, паспорт.

от ФГБУ «Центральное жилищно-коммунальное управление» МО РФ представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное бюджетное учреждение «Центральное жилищно-коммунальное управление» Министерства обороны Российской Федерации (далее - заявитель, учреждение, ФГБУ «ЦЖКУ» МО РФ) обратилось в арбитражный суд с заявлением к 950-му отделу государственного технического надзора (территориальный) Главного управления контрольной и надзорной деятельности Министерства обороны Российской Федерации (далее - Отдел, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления 950 отдела государственного технического надзора (территориального) Министерства обороны Российской Федерации №950-18/04 от 19.03.2018 о назначении административного наказания по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

Решением суда от 25.06.2018 восстановлен срок на подачу жалобы, в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд пришел к выводу о том, что у административного органа имелись правовые основания для привлечения заявителя к административной ответственности.

ФГБУ «ЦЖКУ» МО РФ, не согласившись с принятым решением, подало апелляционную жалобу и просит судебный акт отменить. В доводах жалобы указывает на то, что вывод об отсутствии разработанных планов и мероприятий по локализации или ликвидации последствий аварии на объекте не обоснован, поскольку, обязанность по подготовке указанных планов и мероприятий возникает после осуществления регистрации производственного объекта как опасного. В настоящее время спорные объекты являются объектами, «содержащими признаки опасности».

Довод об отсутствии промышленной экспертизы заявитель жалобы считает необоснованным, поскольку котельные переданы от Министерства обороны РФ, при этом проектная документация не передавалась. Денежные средства на проведение такой экспертизы за счет средств государственного бюджета на 2017 предусмотрены не были.

Вывод об отсутствии аттестации членов аттестационной комиссии заявитель считает необоснованным, указывая на то, что такая аттестация была проведена. Считает, что при возбуждении дела об административном правонарушении и при вынесении постановления не были приняты во внимание положения статьи 2.7 КоАП РФ.

В частности, не было учтено, что учреждение не может до разрешения спорной ситуации (оформление и получение всех необходимых документов) приостановить осуществление деятельности по эксплуатации котельной во избежание сбоев в работе объектов стратегического назначения Минобороны РФ.

Эксплуатация котельной без соблюдения всех требований промышленной безопасности и условий лицензии являлась в указанный период вынужденной мерой, т.е. учреждение действовало в состоянии крайней необходимости. Считает, что действия учреждения соответствуют принципам малозначительности, поскольку, несмотря на то, что они формально и содержат признаки состава административного правонарушения, однако с учетом характера совершенного правонарушения и роли учреждения в его наступлении, с учетом принимаемых мер для устранения правонарушения, свидетельствующих о добросовестности юридического лица, тяжести правонарушения, которое не повлекло наступление неблагоприятных последствий, действия учреждения не представляли существенного нарушения охраняемым общественным отношениям, не причинили имущественного вреда гражданам, в связи с чем, имеются основания для применения статьи 2.9 КоАП РФ.

Указывая на то, что учреждение действовало в состоянии крайней необходимости, просит применить пункт 3 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ и прекратить производство по делу об административном правонарушении.

Представитель 950 отдела государственного технического надзора (территориального) МО РФ на доводы жалобы возразил по основаниям, изложенным в письменном отзыве. Просит в жалобе отказать, решение суда оставить без изменения.

ФГБУ «Центральное жилищно-коммунальное управление» МО РФ, извещенное о времени и месте судебного разбирательства явку своего представителя не обеспечило, согласно ходатайству просит рассмотреть дело в его отсутствие.

В соответствии с частью 5 статьи 156, статьей 266 АПК РФ апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителя ФГБУ «Центральное жилищно-коммунальное управление» МО РФ.

Исследовав материалы дела, заслушав доводы лиц, участвующих в деле, проверив в порядке статей 266, 268, 270 АПК РФ, правильность применения норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены либо изменения решения в связи со следующим.

Согласно материалам дела, 32 военной прокуратурой гарнизона, совместно со специалистами 950-го отдела государственного технического надзора (территориального) 07.12.2017 проведена проверка исполнения ФГБУ «ЦЖКУ» МО РФ требований действующего законодательства в сфере ЖКХ и промышленной безопасности, а также технического состояния площадок для хранения мазута топлива котельной №283, расположенной на территории военного городка №1 с. Монастырище-2, Черниговского района Приморского края, о чем составлен акт №ИК/384 (дата составления акта - 12.12.2017).

Согласно акту №ИК/384 в ходе проверки установлены следующие нарушения:
- в нарушение пункта 2 статьи 10 Федерального закона от 21.07.1997 №116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее - Закон о промышленной безопасности), пункта 3 Положения о разработке планов мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на опасных производственных объектов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 № 730, план по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте не разработан; - в нарушение пункта 2 статьи 7 Закон о промышленной безопасности, подпункта «б» пунктом 410 приказа Ростехнадзора от 25.03.2014 №116 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, на которых используется оборудование, работающее под избыточным давлением» (далее - ФНП-116) не проведена экспертиза промышленной безопасности по поводу отсутствия проектной документации на строительство площадки для хранения мазутного топлива котельной не проведена;

- пунктом 5 Правил регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов (далее - реестр ОПО), утвержденных Постановлением Правительства РФ от 24.11.1998 №1371, установлено, что для регистрации объектов в государственном реестре организации, эксплуатирующие эти объекты, обязаны не позднее 10 рабочих дней со дня начала их эксплуатации представлять в установленном порядке на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, сведения, характеризующие каждый объект;

- в нарушение пункта 217 ФНП - 116 площадка для хранения мазутного топлива котельной №283 не зарегистрирована в государственном реестре как опасный производственный объект;

- в нарушение подпункта «б» пункта 275 ФНП - 116 все манометры на котлах, водяных насосах паровых и водяных трубопроводах должны быть поверены не реже одного раза в 12 месяцев, последняя поверка манометров в помещении, где установлены насосы для перекачки мазутного топлива проводилась в 2015 году;

- в нарушение пункта 11 «Положения об организации работы по подготовке и аттестации специалистов организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного приказом Ростехнадзора от 29.01.2007 № 37, члены аттестационной комиссии ЖЭ(К)0 №2 (филиала ФГБУ «ЦЖКУ» МО РФ) не аттестованы в аттестационной комиссии ФГБУ «ЦЖКУ» МО РФ.

По результатам проверки военная прокуратура гарнизона пришла к выводу о том, что ФГБУ «ЦЖКУ» МО РФ осуществляло деятельность по эксплуатации котельной с нарушением требований промышленной безопасности.

02.02.2018 32 военной прокуратурой гарнизона в отношении ФГБУ «ЦЖКУ» МО РФ вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

Постановлением Отдела от 19.03.2018 № 950-18/04 ФГБУ «ЦЖКУ» МО РФ признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, и привлечено к административной ответственности с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 200 000,00 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, ФГБУ «ЦЖКУ» МО РФ обратилось в арбитражный суд с заявлением.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно части 1 статьи 9.1 КоАП РФ нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Объектом рассматриваемого правоотношения выступают правоотношения в сфере обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий.

Объективная сторона правонарушения состоит в несоблюдении установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, а также утвержденными в соответствии с ними нормативными техническими документами условий, запретов, ограничений и других обязательных требований, обеспечивающих промышленную безопасность.

Субъектом правонарушения могут выступать как граждане и должностные лица, так и юридические лица независимо от их организационно-правовых форм, чья деятельность функционально связана с опасными производственными объектами.

С субъективной стороны правонарушения, предусмотренные данной статьей, могут быть совершены как умышленно, так и по неосторожности.

Правовое регулирование отношений, возникающих в процессе деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, осуществляется Федеральным законом от 21.07.1997 №116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее - Закон №116-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 2 Закона №116-ФЗ опасным производственным объектом являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в приложении 1 к данному Закону.

В соответствии с частью 1 статьи 9 Закона о промышленной безопасности организация (юридическое лицо), эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности.

Судом установлено, что учреждением, как организацией, эксплуатирующей опасные производственные объекты, в нарушение вышеназванных требований законодательства не соблюдались нормы промышленной безопасности.

В соответствии с пунктом 12 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05 2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее - Федеральный закон №99-ФЗ) эксплуатация взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов (далее - ОПО) I, II и III классов опасности подлежит обязательному лицензированию.

Согласно части 2 статьи 2 Закона о промышленной безопасности опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

При этом подпунктом «т» пункта 5 Положения о лицензировании и эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 10.07.2013 № 492 (далее - Положение о лицензировании), установлено, что соблюдение требований к регистрации эксплуатируемых объектов в государственном реестре, в соответствии с указанной статьёй 2 Закона о промышленной безопасности, является лицензионным требованием к лицензиату при осуществлении данного лицензируемого вида деятельности.

В статье 9 Закона о промышленной безопасности установлены обязанности по соблюдению организацией требований промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта.

Частью 2 статьи 10 Закона №116-ФЗ предусмотрено, что планирование мероприятий по локализации и ликвидации последствий опасных производственных объектах I, II и III классов опасности, предусмотренных пунктами 1, 4, 5 и 6 приложения 1 к настоящему Федеральному закону, осуществляется посредством разработки и утверждения планов мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на таких опасных производственных объектах. Порядок разработки планов мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на опасных производственных объектах и требования к содержанию этих планов устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 №730 утверждено Положение о разработке планов мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на опасных производственных объектах (далее - Положение от 26.08.2013 №730), устанавливающее порядок разработки планов мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на опасных производственных объектах и требования к их содержанию.

В соответствии с пунктами 2 и 3 Положения от 26.08.2013 №730 планы мероприятий разрабатываются в целях обеспечения готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к действиям по локализации и ликвидации последствий аварий на таких объектах.

Планы мероприятий разрабатываются для опасных производственных объектов, указанных в пункте 2 статьи 10 Закона о промышленной безопасности.

Согласно пункту 5 Правил регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов, утверждены Постановлением Правительства РФ от 24.11.1998 №1371 (далее - Правила №1371) для регистрации объектов в государственном реестре организации, эксплуатирующие эти объекты, представляют в установленном порядке сведения, характеризующие каждый объект. Организациям, эксплуатирующим соответствующие объекты, выдаются свидетельства установленного образца о регистрации этих объектов в государственном реестре. В силу пункта 6 указанных Правил, объекты, вводимые в установленном порядке в эксплуатацию, подлежат регистрации в государственном реестре не позднее 30 дней с даты начала их эксплуатации.

В пункте 217 ФНП-116 установлено, что ОПО, на которых используется оборудование под давлением, подлежат регистрации в государственном реестре. Регистрации в государственном реестре ОПО подлежат объекты, на которых используется: оборудование под давлением, подлежащее учету в территориальных органах Ростехнадзора согласно пункту 214 ФНП-116 (пункт «а»); оборудование под давлением, не подлежащее учету в территориальных органах Ростехнадзора, при наличии иных признаков отнесения объектов к категории ОПО, установленных законодательством Российской Федерации в области промышленной безопасности (пункт «б»).

Пунктом 268 ФНП-116 установлено, что при эксплуатации котлов должны быть включены все работающие тягодутьевые машины. Длительная работа при отключении части тягодутьевых машин (в случае если это установлено в руководстве (инструкции) по эксплуатации и режимной карте) допускается при условии обеспечения равномерного газовоздушного и теплового режима по сторонам котла. При этом должна быть обеспечена равномерность распределения воздуха между горелками и исключен переток воздуха (газа) через остановленный вентилятор (дымосос).

Пунктом 275 ФНП-116 предусмотрено, что поверку исправности манометра производят с помощью трехходового крана или заменяющих его запорных вентилей путем установки стрелки манометра на нуль. Не реже одного раза в 12 месяцев (если иные сроки не установлены документацией на конкретный тип манометра) манометры должны быть поверены в установленном порядке. Манометры не допускаются к применению, в том числе при истечении срока поверки манометра (пункт «б»).

В соответствии с пунктом 292 ФНП-116 для обеспечения работы котла и питательного тракта без повреждений их элементов вследствие отложений накипи и шлама, повышения относительной щелочности котловой воды до опасных пределов или в результате коррозии металла эксплуатирующая организация должна вести водно-химический режим работы котлов, включающий в себя докотловую и внутрикотловую обработку воды, регулирование качества котловой воды, а также обеспечить химический контроль за соблюдением водно-химического режима. Паровые котлы с естественной и многократной принудительной циркуляцией паропроизводительностью 0,7 т/ч и более, прямоточные паровые котлы независимо от паропроизводительности, а также водогрейные котлы должны быть оборудованы установками для докотловой обработки воды. Допускается также применение других эффективных способов обработки воды, гарантирующих обеспечение работы котла и питательного тракта без указанных выше повреждений. Для обеспечения безопасности котлов паропроизводительностью менее 0,7 т/ч должен быть установлен такой период между чистками, чтобы толщина отложений на наиболее теплонапряженных участках поверхности нагрева котла к моменту его остановки на чистку не превышала 0,5 мм. Технология и способы докотловой и внутрикотловой обработки воды определяются проектной документацией на основании рекомендаций разработчика проекта и изготовителя котла, установленных руководством (инструкцией) по эксплуатации котла, а также с учетом особенностей технологического процесса, для обеспечения которого применяется котел.

В соответствии с пунктом 410 ФНП-116 здания и сооружения на ОПО, предназначенные для осуществления технологических процессов с использованием оборудования под давлением, подлежат экспертизе промышленной безопасности, в том числе при отсутствии проектной документации либо отсутствии в проектной документации данных о сроке эксплуатации здания или сооружения (пункт «б»).

Положением «О порядке подготовки и аттестации работников организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору», утвержденным Приказом Ростехнадзора от 29.01.2007 №37 (далее - Положение № 37), установлен Порядок организации работы по подготовке и аттестации специалистов (должностных лиц) организаций, осуществляющих в отношении опасного производственного объекта, объекта энергетики, объекта, на котором эксплуатируются тепловые -, электроустановки и сети, гидротехнического сооружения (далее - объекты) их проектирование, строительство, эксплуатацию, реконструкцию, капитальный ремонт, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию, а также изготовление, монтаж, наладку, обслуживание и ремонт применяемых на них технических устройств, технических средств, машин и оборудования, а также подготовке и переподготовке руководителей и специалистов по вопросам безопасности.

В соответствии с пунктом 11 Положения № 37 аттестация специалистов проводится в комиссиях организаций, в которых работают аттестуемые. Аттестация членов аттестационных комиссий филиалов/структурных подразделений организации (без права юридического лица) проводится в аттестационной комиссии организации.

Судом установлено, что на момент проверки и вынесения оспариваемого постановления ФГБУ «ЦЖКУ» Минобороны России в нарушение указанных требований законодательства осуществляло эксплуатацию опасного производственного объекта в отсутствие: плана по локализации и ликвидации последствий аварий, экспертизы промышленной безопасности по вопросу отсутствия проектной документации на строительство площадки для хранения мазутного топлива, сведений, характеризующих каждый объект, регистрации площадки для хранения мазута как опасного производственного объекта, поверки манометров в помещении, где установлены насосы для перекачки мазутного топлива, аттестации членов аттестационной комиссии.

Материалами дела подтверждается факт нарушения ФГБУ «ЦЖКУ» указанных выше требований промышленной безопасности при эксплуатации опасного производственного объекта на территории военного городка №1 с. Монастырище-2, Черниговского района Приморского края.

С учетом изложенного судебная коллегия приходит к выводу о том, что факт совершения заявителем вменяемого административного правонарушения - нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, материалами административного дела подтвержден.

В силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Обстоятельств, объективно препятствующих заявителю соблюсти установленные законодательством требования, судом апелляционной инстанции не установлено, доказательства того, что учреждением были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению, не представлено, в связи с чем суд апелляционной инстанции считает выводы суда первой инстанции о наличии вины в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ правильными.

Обстоятельств, исключающих производство по административному делу либо свидетельствующих о необходимости прекращения производства по делу об административном правонарушении, в ходе рассмотрения апелляционной жалобы не выявлено.

Нарушения процедуры привлечения общества к административной ответственности судом апелляционной инстанции не установлено, поскольку заявитель жалобы присутствовал при вынесении постановления о назначении административного наказания, был надлежащим образом извещен о времени и месте вынесения постановления.

Оспариваемое постановление о назначении административного наказания вынесено в пределах срока, предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ.

Проверка наложенного на учреждение административного штрафа свидетельствует о том, что он был назначен учреждению в минимальном размере санкции части 1 статьи 9.1 КоАП РФ, что соответствует критериям справедливости и соразмерности наказания.

Срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный статей 4.5 КоАП РФ, на момент рассмотрения дела об административном правонарушении и назначения административного наказания не истек.

Возможность применения положений статьи 2.9 КоАП РФ была исследована судом первой инстанции.

Коллегия, поддерживая вывод суда первой инстанции об отсутствии оснований для признания совершенного административного правонарушения малозначительным и освобождения от административной ответственности, исходит из того, что квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 №10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (по тексту - Постановление №10) применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния с учетом отсутствия существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

В рассматриваемом случае учреждение как профессиональный субъект деятельности по обслуживанию и содержанию казарменно-жилищного фонда должно было не только знать, но и было обязано обеспечить выполнение норм действующего законодательства, т.е. соблюсти ту степень заботливости и осмотрительности, которая необходима для строгого соблюдения требований закона при эксплуатации опасного производственного объекта.

В этой связи, к рассматриваемому правонарушению не подлежит применения статья 2.9 КоАП РФ.

В удовлетворении требования заявителя о прекращении производства по делу об административном правонарушении на основании пункта 3 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ, суд первой инстанции отказал правомерно, поскольку в силу статей 207 и 211, статьи 29.9 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении может быть прекращено соответствующим административным органом, в компетенцию арбитражного суда, рассматривающего дело об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, разрешение данного вопроса не входит.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, сводящиеся к иной, чем у арбитражного суда, неверной трактовке законодательства, не могут служить основаниями для отмены судебного акта, так как не свидетельствуют о нарушении арбитражным судом первой инстанции норм права. Данные доводы не опровергают выводы суда первой инстанции, а лишь выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта. Оснований для переоценки выводов суда первой инстанции, по мнению судебной коллегии, не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии со статьей 270 АПК РФ основанием для отмены обжалуемого судебного акта, не установлено, апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 25.06.2018 по делу №А51-9394/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Т.А. Солохина

Судьи

А.В. Пяткова

Е.Л. Сидорович