Гражданский кодекс часть 1

17 июня 2019 года	Дело №	А52-170/2018
Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Толкунова В.М., судей Кудина А.Г., Савицкой И.Г., при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области ФИО1 (доверенность от 04.07.2018), рассмотрев 10.06.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Псковской области на решение Арбитражного суда Псковской области от 15.05.2018 (судья Буянова Л.П.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2019 (судьи Алимова Е.А., Докшина А.Ю., Мурахина Н.В.) по делу № А52-170/2018, у с т а н о в и л: Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Псковской области, место нахождения: 180017, <...>, ОГРН <*>, ИНН <> (далее – Управление Росреестра), обратилось в Арбитражный суд Псковской области с заявлением о признании недействительным акта Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области, место нахождения: 180017, <...>, ОГРН <>, ИНН <*> (далее - Управление, УФАС), от 20.10.2017 № 89/44. Решением суда первой инстанции от 15.05.2018, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 02.08.2018, отказано в удовлетворении заявления. Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27.11.2018 постановление апелляционной инстанции от 02.08.2018 отменено; дело направлено на новое рассмотрение в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в связи с неподписанием председательствующим судьей протокола судебного заседания от 31.07.2018, что в силу пункта 6 части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) является безусловным основанием для отмены судебного акта. При новом рассмотрении дела постановлением апелляционной инстанции от 31.01.2019 решение суда первой инстанции от 15.05.2018 оставлено без изменения. В кассационной жалобе Управление Росреестра просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, правил доказывания и оценки доказательств. Податель жалобы настаивает на том, что объединение в один лот различных работ по техническому обслуживанию зданий и описание в техническом задании характеристик объекта закупки (автомасел и автохимии) не является в рассматриваемом случае нарушением требований Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ, Закон о контрактной системе); другого способа описания характеристик объекта закупки, в котором имеется потребность, у заказчика не было; указанные заказчиком требования не повлекли за собой ограничение количества участников закупки; антимонопольным органом не производились привлечение специалистов, осмотр документов, систем, оборудования здания. Определением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27.05.2019 судебное разбирательство в порядке, предусмотренном абзацем вторым части 5 статьи 158 АПК РФ, отложено на 10.06.2019. В судебном заседании представитель УФАС отклонил доводы апелляционной жалобы. Представитель Управления Росреестра, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в суд не явился, жалоба рассмотрена в его отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ). Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке. Как видно из материалов дела и установлено судами, УФАС на основании приказа от 23.05.2017 № 61 «Об утверждении плана проведения проверок на второе полугодие 2017 года» в период с 09.10.2017 по 20.10.2017 в отношении Управления Росреестра проведена плановая выездная сплошная проверка соблюдения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В ходе проверки установлено, что 15.12.2016 Управлением Росреестра в Единой информационной системе в сети Интернет www.zakupki.gov.ru размещено извещение № 0157100006816000122 о проведении электронного аукциона на оказание комплекса услуг по техническому обслуживанию двух зданий, расположенных по адресам: <...> включающего: - техническое обслуживание и текущий ремонт кабельных линий, силовых и осветительных электропроводок, расположенных в эксплуатируемых помещениях зданий, согласно Правилам технической эксплуатации электроустановок потребителей; - техническое обслуживание и текущий ремонт теплотехнического оборудования и тепловых сетей согласно Правилам эксплуатации теплопотребляющих установок и тепловых сетей потребителей специалистами, прошедшими проверку знаний Правил технической эксплуатации тепловых установок (ПТЭТЭ), Правил техники безопасности (ПТБ) с назначением приказом ответственного за эксплуатацию тепловых энергоустановок и тепловых сетей; - техническое обслуживание и текущий ремонт сантехнического и вентиляционного оборудования согласно Правилам эксплуатации теплопотребляющих установок и тепловых сетей потребителей, Правилам пользования системами коммунального водоснабжения и водоотведения; - обеспечение исправности сетей наружного и внутреннего противопожарного водопровода и проведение проверок их работоспособности не реже 2 раз в год (весной и осенью) с составлением протоколов испытания внутреннего противопожарного водопровода на водоотдачу; - замена флагов («Российская Федерация г. Псков Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии») в количестве 6 шт. в течение года на здании по адресу: <...>; покраска постаментов флагштоков белой краской 1 раз в год. Начальная (максимальная) цена контракта - 2 250 000 руб. Проанализировав документацию об аукционе и иные материалы, УФАС пришло к выводу о том, что Управление Росреестра в нарушение пункта 1 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ, части 3 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) включило в состав одного лота работы и услуги, технологически и функционально не связанные между собой. УФАС также изучило объявленные заказчиком запросы котировок на поставку автохимии и автомасел № 0157100006817000061 и № 0157100006816000113 и установило, что в описание объекта закупки (наряду с указанием конкретных характеристик товаров) заказчик неправомерно включил указание на товарные знаки (моторное масло «ZIC», масло моторное «Mobil», жидкий ключ «WD-40»), что также свидетельствует о нарушении им пункта 1 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ. По результатам проверки Управление составило акт от 20.10.2017 № 89/44, в котором отразило, что заказчиком нарушены требования пункта 1 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ (пункт 1 акта); в связи с тем, что закупки, в которых установлены нарушения, размещены и по их результатам контракты заключены, предписание об устранении нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок не выдается (пункт 2 акта); материалы проверки подлежат передаче уполномоченному сотруднику для проведения административного расследования в отношении виновных должностных лиц (пункт 3 акта). Не согласившись с указанным актом УФАС, Управление Росреестра обратилось в арбитражный суд. Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на наличие достаточных правовых и фактических оснований для принятия УФАС оспариваемого акта. Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения. При рассмотрении спора суды правомерно исходили из следующего. Согласно статье 8 Закона № 44-ФЗ деятельность участников контрактной системы в сфере закупок должна быть направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо должно иметь возможность стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок. Статья 11 Закона № 44-ФЗ закрепляет принцип единства в сфере закупок, основывается на единых принципах и подходах, предусмотренных настоящим Законом и позволяющих обеспечивать государственные и муниципальные нужды посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок. В части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ предусмотрены правила, которыми заказчик должен руководствоваться при описании объекта закупки в документации о закупке. В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться правилами о том, что описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки. Документация о закупке может содержать указание на товарные знаки в случае, если при выполнении работ, оказании услуг предполагается использовать товары, поставки которых не являются предметом контракта. При этом обязательным условием является включение в описание объекта закупки слов «или эквивалент», за исключением случаев несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, а также случаев закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемых заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование. Заказчик должен осуществлять использование при составлении описания объекта закупки показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии (пункт 2 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ). Из содержания вышеприведенных норм следует, что заказчики при описании объекта закупки должны таким образом определить требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с теми характеристиками, которые им необходимы и соответствуют их потребностям, с другой стороны, не допустить необоснованного ограничения количества участников закупки. Из буквального толкования пункта 1 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ (в редакции, действовавшей в рассматриваемом периоде) следует, что в описание объекта закупки не должны включаться указания на товарные знаки за исключением случаев, если не имеется другого способа описания характеристик объекта закупки. Документация о закупке может содержать указание на товарные знаки в случае выполнения работ, оказания услуг, если при их выполнении (оказании) предполагается использовать товары, поставки которых не являются предметом контракта. Как установили суды, исключений, предусмотренных пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ (в редакции, действовавшей в рассматриваемом периоде) для указания товарного знака товара, в данном случае не имелось. Суды, проанализировав документацию по запросам котировок от 17.11.2016 № 0157100006816000113 и от 29.09.2017 № 0157100006817000061 на поставку автохимии и автомасел, удостоверились в том, что Управлением Росреестра осуществлялась закупка товаров, а не работ и услуг. Следовательно, у него отсутствовали законные основания для указания конкретных товарных знаков закупаемых товаров. То обстоятельство, что наименования «ZIC», «Mobil» и «WD-40» являются именно товарными знаками, подтверждается документами, представленными УФАС в материалы дела. Управление Росреестра не представило суду доказательств того, что при эксплуатации транспортных средств, находящихся на его балансе, необходимо использовать именно и только моторные масла «ZIC» или «Mobil», а также жидкий ключ «WD-40». Довод заявителя об обоснованном включении в документацию спорных товарных знаков со ссылкой на использование слова «или эквивалент» и одновременное указание иных характеристик товаров судами правомерно не принят, поскольку действовавшая в тот период времени редакция пункта 1 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ содержала запрет на указание товарных знаков закупаемых товаров в целом. Суды верно сочли, что включение заказчиком в документацию о закупке требований к товарам, которые указывают на конкретных производителей, в отсутствие специфики использования таких товаров является нарушением положений статей 8, 33 Закона № 44-ФЗ, свидетельствует о необоснованном ограничении участия хозяйствующих субъектов в закупках и препятствует развитию добросовестной конкуренции между производителями и поставщиками автохимии и автомасел. Утверждение Управления Росреестра, что специфика описания объекта закупки не привела к ограничению участников (применительно к оценке заявок по спорному критерию), свидетельствует лишь об отсутствии в деятельности комиссии нарушений порядка рассмотрения заявок. С учетом изложенного суды сделали правильный вывод о наличии нарушений при описании объекта закупки по названным выше запросам котировок на поставку автохимии и автомасел. Законом № 44-ФЗ не регулируются вопросы, связанные с формированием лотов при осуществлении закупок конкурентными способами. Однако, как указано в части 1 статьи 2 Закона № 44-ФЗ, законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Закона. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать настоящему Закону. В соответствии со статьей 1 Закона № 135-ФЗ его целью являются обеспечение единства экономического пространства в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков. Согласно части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары (запрос котировок), запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. В силу части 3 статьи 17 указанного Закона, наряду с установленными частями 1 и 2 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений. Из указанной нормы следует принцип недопустимости включения в состав лотов аукциона работ и услуг, не связанных между собой по совокупности производственных процессов. Положения статьи 17 Закона № 135-ФЗ в полной мере согласуются с требованиями статьи 8 Закона № 44-ФЗ. Таким образом, при осуществлении закупок заказчик наделен правом самостоятельного формирования (объединения) лотов, однако подобное объединение не должно входить в противоречие с общими принципами Закона № 44-ФЗ в части обеспечения потенциальным претендентам гарантий по реализации их права на участие в торгах, эффективности использования бюджетных средств и развития добросовестной конкуренции, а также соблюдения требования статьи 17 Закона № 135-ФЗ, запрещающей совершение любых действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов, в том числе путем включения в состав лотов технологически и функционально не связанных между собой товаров, работ, услуг. Как следует из извещения № 0157100006816000122 о проведении электронного аукциона, Управлением Росреестра осуществлялась закупка комплекса услуг по техническому обслуживанию двух зданий. При этом в описание объекта закупки были включены работы по обслуживанию и ремонту кабельных линий, силовых и осветительных электропроводок; обслуживанию и ремонту теплотехнического оборудования и тепловых сетей; обслуживанию и ремонту сантехнического и вентиляционного оборудования; обеспечению исправности противопожарного водопровода (с проверкой его работоспособности), а также работы по замене флагов и покраске постаментов флагштоков. УФАС, изучив предмет закупки, установило, что на территории Псковской области имеются самостоятельные товарные рынки, на которых хозяйствующие субъекты осуществляют свою деятельность по обслуживанию и ремонту электросетей, электрооборудования, оказывают услуги: по обслуживанию и ремонту теплотехнического оборудования и тепловых сетей; по техническому обслуживанию и ремонту вентиляционного оборудования; по поставке, обслуживанию и ремонту сантехнического оборудования; по обеспечению исправности сетей наружного и внутреннего противопожарного водопровода и проведению проверок их работоспособности с составлением протоколов испытания внутреннего противопожарного водопровода на водоотдачу; по флаговому оформлению (поставке и установке). По мнению УФАС, перечисленные работы и услуги функционально и технологически не связаны между собой; в данных сферах услуг и работ существуют самостоятельные конкурентные рынки. Следовательно, включив все перечисленные услуги (работы) в один лот, заказчик нарушил требования пункта 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе, поскольку указанное объединение может привести к ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов ввиду отказа хозяйствующих субъектов от участия в торгах, в том числе по причине недостаточности трудовых или финансовых ресурсов. Суды поддержали выводы УФАС, приняв во внимание, что здания являются отдельными объектами, зависимость систем одного здания от систем другого не просматривается. Относительно работ по замене флагов (приобретение, установка флагов, покраска постаментов), работ по обслуживанию и текущему ремонту сантехнического оборудования (ремонт и замена санитарно-технических изделий, устранение протечек в стояках, устранение засоров в системе внутренней канализации, продувка, промывка стояков и т.д.) суды указали, что названные работы технологически и функционально не связаны ни между собой, ни с другими работами. Оснований не согласиться с данными выводами судов не имеется. Как следствие, включение в описание одного объекта закупки (одного лота) работ (услуг), функционально и технологически не связанных между собой, независимо от необходимости их выполнения в одном либо в разных зданиях, противоречит принципам защиты конкуренции, нарушает как требования части 3 статьи 17 Закона № 135-ФЗ, так и требования статей 8, 33 Закона № 44-ФЗ. Результатом действий заказчика по объединению лота является необоснованное ограничение количества участников аукциона ввиду того, что работы представлены на разных товарных рынках, где имеется круг потенциальных участников торгов, готовых выполнить эти работы. Привлечения экспертов (специалистов), осмотра систем, оборудования здания для указанного вывода УФАС не требовалось. Довод заявителя о том, что судебные акты содержат выводы об отсутствии функциональной взаимосвязи работ (услуг) между зданиями, которые не сделаны в акте УФАС, не учитывает, что суд приводит оценку доводов и пояснений сторон. На участие в аукционе подано три заявки, две из которых при рассмотрении первых частей заявок отклонены комиссией по причине несоответствия предложенного участниками аукциона товара, указанного в техническом задании заказчика (протокол от 23.12.2016 № 76-ЭА). Согласно протоколу от 26.12.2016 № 79-ЭА аукцион признан несостоявшимся, государственный контракт заключен 12.01.2017 с единственным поставщиком (обществом с ограниченной ответственностью «Комсервис») на сумму 2 250 000 руб., то есть на начальную (максимальную) цену контракта. Данные обстоятельства свидетельствуют о том, что объединение работ в рамках одного лота привело к ограничению конкуренции. Соответственно, в пункте 1 акта проверки УФАС обоснованно признало в действиях заявителя нарушение части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ. Ссылка жалобы на нерассмотрение судами всех замечаний заявителя к акту УФАС (о требованиях к уровню квалификации специалистов, о закупке антифризов G11, G12+) сама по себе не свидетельствует о том, что судом первой инстанции данные основания в ходе судебного разбирательства фактически не рассматривались, неотражение результатов их оценки в судебном решении не свидетельствует о незаконности и ошибочности последнего, в том числе с учетом изложения резолютивной части оспоренного акта УФАС. Поскольку закупки, в которых выявлены нарушения, размещены, по результатам их проведения заключены контракты, предписание об устранении нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок не выдавалось. Выводы судов являются обоснованными, соответствующими материалам дела, нарушений норм материального и процессуального права, повлиявших на исход дела и являющихся основанием для отмены судебных актов, не имеется. Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ). Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа п о с т а н о в и л: решение Арбитражного суда Псковской области от 15.05.2018 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2019 по делу № А52-170/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Псковской области - без удовлетворения.
Председательствующий			В.М. Толкунов
Судьи			А.Г. Кудин И.Г. Савицкая