Гражданский кодекс часть 1

21 октября 2019 года	Дело №	А52-5317/2018
Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Мунтян Л.Б., Соколовой С.В., при участии от общества с ограниченной ответственностью «Строительная компания «Стройинвест» ФИО1 (доверенность от 28.12.2018), ФИО2 (доверенность от 18.12.2018 № 9), рассмотрев 16.10.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Строительная компания «Стройинвест» на решение Арбитражного суда Псковской области от 17.04.2019 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2019 по делу А52-5317/2018, установил: Общество с ограниченной ответственностью «Строительная компания «Стройинвест», адрес: 182115, <...>, ОГРН <*>, ИНН <> (далее – Общество, ООО «СК «Стройинвест»), обратилось в Арбитражный суд Псковской области с заявлением: - о признании незаконными заключений Комитета по охране объектов культурного наследия Псковской области, адрес: 180007, <...>, ОГРН <>, ИНН <> (далее – Комитет), о несоответствии раздела «Архитектурные решения» проектной документации «Группа многоквартирных жилых домов по ул. Р. Люксембург в г. Великие Луки» по объектам капитального строительства, расположенным на земельных участках с кадастровыми номерами 60:25:0020902:10, 60:25:0020902:11 и 60:25:0020715:11, предмету охраны исторического поселения по композиции, силуэту и масштабу сложившейся окружающей застройки квартала, оформленных письмами от 26.09.2018 № КН/11-1509 и КН/11-1508; - о признании незаконными отказов администрации города Великие Луки, адрес: 182113, <...>, ОГРН <>, ИНН <*> (далее – Администрация), в выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома на земельных участках с кадастровыми номерами 60:25:0020902:10, 60:25:0020902:11 и 60:25:0020715:11, оформленных письмами от 28.09.2018 № 1930 и № 1929; - о возложении на Администрацию обязанности выдать Обществу разрешение на строительство спорных объектов. Решением Арбитражного суда Псковской области от 17.04.2019, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2019, в удовлетворении заявления Обществу отказано. В кассационной жалобе ООО «СК «Стройинвест», ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, а также на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, просит отменить принятые судебные акты и удовлетворить заявленные требования. Податель жалобы настаивает на незаконности оспариваемых решений Комитета и Администрации ввиду того, что на момент их принятия обязательные требования в отношении исторического поселения регионального значения «Город Великие Луки» не были утверждены и опубликованы. В судебном заседании представители Общества поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе. Комитет и Администрация надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания, однако своих представителей для участия в нем не направили, поэтому кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ). Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке. Как следует из материалов дела и установлено судами, Комитетом по управлению муниципальным имуществом города Великие Луки (далее – КУМИ) и ООО «СК «Стройинвест» заключен договор от 11.01.2016 № 1 аренды земельного участка площадью 1235 кв. м с кадастровым номером 60:25:0020902:10, расположенного по адресу: <...>; назначение - среднеэтажная жилая застройка; категория - земли населенных пунктов; срок действия договора - 10 лет. Кроме того, КУМИ и ООО «СК Стройинвест» заключен договор от 19.12.2016 № 2727 аренды земельного участка, площадью 1248 кв. м, с кадастровым номером 60:25:0020902:11, расположенным по адресу: <...>; назначение - среднеэтажная жилая застройка; категория - земли населенных пунктов. Также между КУМИ и ООО «СК Стройинвест» заключен договор от 12.01.2016 № 2 аренды земельного участка, площадью 1187 кв. м, с кадастровым номером 60:25:0020715:11, расположенным по адресу: <...>; назначение - среднеэтажная жилая застройка; категория - земли населенных пунктов. Общество 16.05.2018 и 11.09.2018 обратилось в Администрацию с заявлениями о получении разрешения на строительство многоквартирных жилых домов на пересечении улиц Сибирцева, д. 17 и Розы Люксембург, д. 11/19 и 16/12 на земельных участках с кадастровыми номерами 60:25:0020902:10, 60:25:0020902:11 и 60:25:0020715:11 приложив необходимый пакет документов, включая проектную документацию по объекту капитального строительства «Группа многоквартирных домов по ул. Р.Люксембург в г. Великие Луки» (далее – Объект). Администрация 12.09.2018 и 17.09.2018 направила в адрес Комитета запросы № 1871 и 1887 о выдаче заключения о соответствии или несоответствии раздела «Архитектурные решения» проектной документации строительства Объекта. Согласно заключениям Комитета от 26.09.2018 № КН/11-1508 и КН/11-1509 представленный на рассмотрение раздел «Архитектурные решения» указанной проектной документации не соответствует предмету охраны исторического поселения по композиции, силуэту и масштабу сложившейся окружающей застройки квартала. В связи с этим Администрация письмами от 28.09.2018 № 1929 и 1930 отказала Обществу в выдаче испрашиваемых разрешений на строительство Объекта, сославшись на заключения Комитета. Не согласившись с указанными ненормативными правовыми актами Комитета и Администрации, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением. Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и отказали Обществу в удовлетворении заявленных требований. Кассационная инстанция, изучив материалы дела, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает кассационную жалобу ООО «СК «Стройинвест» не подлежащей удовлетворению в силу следующего. В соответствии с частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Согласно положениям части 7 статьи 51 ГрК РФ в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления. К заявлению о выдаче разрешения на строительство прилагаются, в частности, правоустанавливающие документы на земельный участок, градостроительный план земельного участка, материалы проектной документации. В силу части 10.1 статьи 51 ГрК РФ в случае, если строительство или реконструкция объекта капитального строительства планируется в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения, к заявлению о выдаче разрешения на строительство может быть приложено заключение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия, о соответствии раздела проектной документации объекта капитального строительства, содержащего архитектурные решения, предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения. В соответствии с частью 11 статьи 51 ГрК РФ уполномоченный орган местного самоуправления проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство. В случае, если подано заявление о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства, строительство или реконструкция которого планируется в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения, и к заявлению о выдаче разрешения на строительство не приложено заключение, указанное в части 10.1 названной статьи, либо в заявлении о выдаче разрешения на строительство не содержится указание на типовое архитектурное решение, в соответствии с которым планируется строительство или реконструкция объекта капитального строительства, уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы исполнительной власти в течение трех дней со дня получения указанного заявления проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство, и направляют приложенный к нему раздел проектной документации объекта капитального строительства, содержащий архитектурные решения, в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия, или отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство (пункт 1 части 11.1 статьи 51 ГрК РФ). В соответствии с частью 13 статьи 51 ГрК РФ в случае, предусмотренном частью 11.1 названной статьи, основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство является также поступившее от органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия, заключение о несоответствии раздела проектной документации объекта капитального строительства предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения. В данном случае, отказывая Обществу в выдаче разрешения на строительство, Администрация исходила из результатов полученных от Комитета заключений от 26.09.2018 № КН/11-1508 КН/11-1509, согласно которым раздел «Архитектурные решения» проектной документации не соответствует предмету охраны исторического поселения по композиции, силуэту и масштабу сложившейся окружающей застройки квартала. Данные действия Администрации соответствуют требованиям части 13 статьи 51 ГрК РФ. Довод Общества о том, что до утверждения и опубликования в установленном порядке конкретных границ исторического поселения и до утверждения предмета охраны в таких границах у Администрации отсутствовали правовые основания направлять запрос в орган по охране объектов культурного наследия, а у Комитета – основания для выдачи заключений о несоответствии проектной документации предмету охраны исторического поселения, рассмотрен судами и обоснованно отклонен на основании следующего. Согласно части 1 статьи 59 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон № 73-ФЗ) историческим поселением в целях названного Федерального закона являются включенные в перечень исторических поселений федерального значения или в перечень исторических поселений регионального значения населенный пункт или его часть, в границах которых расположены объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия и объекты, составляющие предмет охраны исторического поселения. Предмет охраны исторического поселения утверждается уполномоченным органом государственной власти применительно к каждому историческому поселению. Перечень исторических поселений регионального значения, предмет охраны исторического поселения регионального значения, границы территории исторического поселения регионального значения, требования к градостроительным регламентам в указанных границах утверждаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации (части 3 и 7 статьи 59 Закона № 73-ФЗ). Данные положения приведены также в статье 9.8 Закона Псковской области от 10.05.1999 № 37-ОЗ «О государственной охране и использовании объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) на территории Псковской области». При этом непосредственно сам город Великие Луки на основании постановления администрации Псковской области от 02.06.2014 № 239 включен в Перечень исторических поселений регионального значения, имеющих особое значение для истории и культуры Псковской области. В силу части 1 статьи 59 Закона № 73-ФЗ историческим поселением является включенный в соответствующий перечень населенный пункт или его часть, в границах которых расположены объекты культурного наследия. Согласно абзацу первому части 8 статьи 59 Закона № 73-ФЗ территорией исторического поселения является территория в границах соответствующего населенного пункта. Границы территории исторического поселения могут не совпадать с границами населенного пункта. Требования к определению границ территории исторического поселения устанавливаются Правительством Российской Федерации. Аналогичная норма содержится и в постановлении Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1095 «Об утверждении требований к определению границ территории исторического поселения». В абзаце втором части 8 статьи 59 Закона № 73-ФЗ определено, что уполномоченные органы власти вправе утвердить границы территории соответственно исторического поселения федерального значения либо исторического поселения регионального значения, не совпадающие с границами населенного пункта. Исходя из системного анализа приведенных выше нормативных положений, суды обоснованно заключили, что до момента реализации уполномоченным органом своего права на разработку и утверждение иных границ исторического поселения, территорией исторического поселения будет являться территория в границах самого населенного пункта, включенного в перечень исторических поселений. В рассматриваемом случае в Перечень исторических поселений регионального значения Псковской области, утвержденный постановлением администрации Псковской области от 02.06.2014 № 239, город Великие Луки как историческое поселение был включен полностью без указания на какую-либо его часть. Следовательно, территорией данного исторического поселения до вступления в силу приказа Комитета от 11.02.2019 № 51 «Об утверждении предмета охраны, границы и требований к градостроительным регламентам в границе территории исторического поселения регионального значения город Великие Луки» являлась территория в границах самого населенного пункта «город Великие Луки». Согласно части 1 статьи 60 Закона № 73-ФЗ градостроительная, хозяйственная и иная деятельность в историческом поселении должна осуществляться при условии обеспечения сохранности объектов культурного наследия в соответствии с названным Федеральным законом. В части 2 статьи 60 указанного Закона определено, что в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия, предмета охраны исторического поселения градостроительная деятельность в таком поселении подлежит особому регулированию. В силу части 3 статьи 60 Закона № 73-ФЗ особое регулирование градостроительной деятельности в историческом поселении осуществляется органами местного самоуправления и включает в себя: 1) проведение анализа состояния территории исторического поселения, проблем и направлений ее устойчивого развития с учетом обеспечения сохранности объектов культурного наследия (пункт 1 части 3); разработку градостроительных регламентов, предусматривающих предельные параметры разрешенного строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, с учетом требований к сохранению планировочной структуры исторического поселения, размерам и пропорциям зданий и сооружений, использованию отдельных строительных материалов, цветовому решению (пункт 3 части 3); обеспечение согласования в соответствии с настоящим законом проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений федерального значения и территориям исторических поселений регионального значения (пункт 4 части 3). Статьей 3 Федерального закона от 30.12.2015 № 459-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 459-ФЗ) внесены изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации, статья 51 ГрК РФ дополнена в том числе частями 10.1, 11., 11.2, а также внесены дополнения в часть 13 статьи 51 ГрК РФ. Из части 10.1 статьи 51 ГрК РФ следует, что в случае, если строительство или реконструкция объекта капитального строительства планируется в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения, к заявлению о выдаче разрешения на строительство может быть приложено заключение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия, о соответствии предусмотренного пунктом 3 части 12 статьи 48 названного Кодекса раздела проектной документации объекта капитального строительства (то есть раздела архитектурные решения), предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения. Согласно части 11.1 статьи 51 ГрК РФ в случае, если подано заявление о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства, строительство или реконструкция которого планируется в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения, и к заявлению о выдаче разрешения на строительство не приложено заключение, указанное в части 10.1 названной статьи, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган: в течение трех дней со дня получения указанного заявления проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство, и направляет приложенный к нему раздел проектной документации объекта капитального строительства, предусмотренный пунктом 3 части 12 статьи 48 указанного Кодекса, в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия, или отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; в течение тридцати дней со дня получения указанного заявления выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа. В силу части 11.2 статьи 51 ГрК РФ орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия, в течение двадцати пяти дней со дня поступления от органа, уполномоченного на выдачу разрешений на строительство, предусмотренного пунктом 3 части 12 статьи 48 названного Кодекса, раздела проектной документации объекта капитального строительства рассматривает указанный раздел и направляет заключение о соответствии или несоответствии данного раздела проектной документации предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом. Статьей 1 Закона № 459-ФЗ внесены изменения и в Закон № 73-ФЗ, статья 60 Закона № 73-ФЗ дополнена пунктом 9, из которой также следует, что региональный орган охраны объектов культурного наследия в течение двадцати пяти дней со дня поступления от застройщика либо органа, уполномоченного на выдачу разрешений на строительство, соответствующего раздела проектной документации объекта капитального строительства рассматривает указанный раздел и направляет заключение о соответствии или несоответствии указанного раздела проектной документации объекта капитального строительства предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения. Из буквального содержания части 10.1, равно как и частей 11.1 и 11.2 статьи 51 ГрК РФ следует, что уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации выдает заключение как о соответствии раздела «архитектурные решения» проектной документации предмету охраны исторического поселения, так и требованиям к архитектурным решениям объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом. В соответствии с пунктом 2 статьи 5 Закона № 459-ФЗ изменения, касающиеся части 9 статьи 60 Закона № 73-ФЗ, частей 10.1, 11.1, 11.2 статьи 51 ГрК РФ, вступили в силу с 01.01.2017. Кроме того, в пункте 4 статьи 4 Закона № 459-ФЗ закреплено, что до дня утверждения градостроительного регламента, установленного применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения регионального значения, и содержащего требования к архитектурным решениям объектов капитального строительства, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, рассматривает, в том числе, в соответствии с пунктом 9 статьи 60 Закона № 73-ФЗ и частью 11.2 статьи 51 ГрК РФ раздел проектной документации объекта капитального строительства «архитектурные решения» и выдает заключение о его соответствии или несоответствии предмету охраны исторического поселения регионального значения. Исходя из изложенного, суды пришли к правильному выводу, что с учетом особой значимости регулируемых правоотношений, в целях сохранения облика исторических поселений, принимая во внимание длительность периода разработки, согласования и утверждения необходимой документации по объектам культурного наследия, включенным в соответствующие перечни, законодатель именно на стадии получения разрешения на строительство предусмотрел и закрепил в пункте 4 статьи 4 Закона № 459-ФЗ необходимость согласования проектной документации с органом по охране объектов культурного наследия. При этом до утверждения градостроительного регламента такое согласование должно происходить в том же порядке, который определен в частях 10.1, 11.1, 11.2 ГрК РФ и части 9 статьи 60 Закона № 73-ФЗ, однако выдается заключение на соответствие (несоответствие) проектной документации только предмету охраны исторического поселения регионального значения. Таким образом, Администрация, рассматривая возможность осуществления строительства объекта капитального строительства на территории исторического поселения города Великие Луки, в рамках своих задач и функций, определенных в частях 11, 11.1, 13 статьи 51 ГрК РФ, в статье 9.3, части 3 статьи 60 Закона № 73-ФЗ, в пункте 18 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», обязана была направить запрос в Комитет о предоставлении заключения о соответствии (несоответствии) раздела проектной документации «архитектурные решения» предмету охраны исторического поселения, а Комитет, в свою очередь, в силу части 9 статьи 60 Закона № 73-ФЗ и части 11.2 статьи 51 ГрК РФ обязан был изучить проектную документацию и выдать запрашиваемое заключение. Проанализировав в соответствии со статьей 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, суды пришли к обоснованному выводу о законности оспариваемых заключений Комитета о несоответствии раздела «архитектурные решения» проектной документации предмету охраны исторического поселения города Великие Луки по композиции и силуэту, а именно в части вертикальных доминант и акцентов, так как высота основного объема зданий по проекту от отметки 0.000 до парапета кровли составляет 30.120 м при максимально допустимой отметке - до 20.0 м, а также законности оспариваемых отказов Администрации в выдаче разрешения на строительство. Доводы Общества, изложенные в жалобе, были рассмотрены судами первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка. Несогласие подателя жалобы с выводами судов, а также иное толкование им положений действующего законодательства не свидетельствует о неправильном применении судами первой и апелляционной инстанций норм права. Материалы дела исследованы судами полно, всесторонне и объективно, представленным сторонами доказательствам дана надлежащая правовая оценка, изложенные в обжалуемых судебных актах выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам права, основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ). Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа п о с т а н о в и л: решение Арбитражного суда Псковской области от 17.04.2019 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2019 по делу А52-5317/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Строительная компания «Стройинвест» – без удовлетворения.
Председательствующий			И.Г. Савицкая
Судьи			Л.Б. Мунтян С.В. Соколова