Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании 16-23.10.2017 в помещении суда апелляционную жалобу 134 отдела государственного архитектурно-строительного надзора Министерства обороны Российской Федерации на решение Арбитражного суда Самарской области от 31.07.2017 по делу №А55-11278/2017 (судья Степанова И.К.), принятое по заявлению федерального казенного предприятия «Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации» (ИНН <***>, ОГРН <***>, г.Москва), г.Екатеринбург, к 134 отделу государственного архитектурно-строительного надзора Министерства обороны Российской Федерации, г.Самара,

об оспаривании постановления о назначении административного наказания,

в судебном заседании приняли участие:

представитель федерального казенного предприятия «Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации» ФИО1 (доверенность от 16.02.2017),

представители 134 отдела государственного архитектурно-строительного надзора Министерства обороны Российской Федерации ФИО2 (доверенность от 07.09.2017), ФИО3 (после перерыва, доверенность от 27.09.2017),

УСТАНОВИЛ:

федеральное казенное предприятие «Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации» (далее - ФКП «УЗКС», предприятие) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления 134 отдела государственного архитектурно-строительного надзора Министерства обороны Российской Федерации (далее - административный орган) от 25.04.2017 №134/16-17 о назначении административного наказания.

Решением от 31.07.2017 по делу №А55-11278/2017 Арбитражный суд Самарской области заявление предприятия удовлетворил.

Административный орган в апелляционной жалобе просил отменить решение суда первой инстанции.

ФКП «УЗКС» апелляционную жалобу отклонило по мотивам, изложенным в отзыве на нее.

В судебном заседании 16.10.2017 объявлялся перерыв до 23.10.2017. Информация о перерыве размещена на официальном сайте Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет. После перерыва судебное заседание было продолжено.

Представители административного органа в судебном заседании апелляционную жалобу поддержали, просили отменить решение суда первой инстанции как незаконное и необоснованное.

Представитель ФКП «УЗКС» апелляционную жалобу отклонил, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения.

Рассмотрев материалы дела в порядке апелляционного производства, проверив доводы, приведенные в апелляционной жалобе (с учетом письменных дополнений и уточнений) и отзыве, в выступлении представителей сторон в судебном заседании, суд апелляционной инстанции установил следующее.

Как видно из материалов дела, административный орган установил, что ФКП «УЗКС» в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 11.03.2008, п.10 Устава, ст.53 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), государственным контрактом от 27.08.2015 №1518187388512090942000000/ДС-120/155-3 об исполнении функций технического заказчика при строительстве объекта шифр 120/155-3, являясь техническим заказчиком, осуществляет строительство объекта капитального строительства «Комплекс зданий и сооружений объекта 120/155-3» (1 очередь) шифр 120/155-3, расположенного по адресу: Республика Марий Эл, г.Йошкар-Ола (далее - объект).

Согласно акту проверки от 14.03.2017 №50 в ходе проведения 13.03.2017 проверки на объекте 120/155-6Т был установлен факт строительства объекта шифр 120/155-3 «Комплекс зданий и сооружений объекта 120/155-3» (1 очередь). На момент проверки на объекте шифр 120/155-3 выполнялись работы по корчеванию пней. Ранее, в 2016 году, на объекте шифр 120/155-3 были выполнены строительно-монтажные работы 1 очереди строительства, а именно: производились подготовительные работы по вырубке леса, корчеванию пней, расчистке территории от мелколесья и кустарников, устройству временных дорог, в том числе - подъездных, устройству строительного городка с обустройством временных зданий и сооружений, созданию и обустройству производственной базы строителей, обеспечению строительной площадки, строительного городка и производственной базы строителей электроснабжением, устройству наружного ограждения вокруг строительного городка и производственной базы строителей, планировке территории, благоустройству строительного и производственной базы строителей; по сооружениям забиты пробные сваи, выполнены испытания свай нагрузкой; работы по устройству свайного поля на сооружениях 501/1, 501/4, 501/5, 501/6 выполнены на 100%.

П.7.1.5 раздела 7 контракта предусмотрено, что заказчик до начала с производства строительно-монтажных работ передает генподрядчику в установленном порядке на период строительства объекта строительную площадку по акту передачи строительной площадки, один экземпляр которого направляет государственному заказчику в течение 3 (трех) дней со дня подписания, а также всю необходимую для строительства объекта документацию (в частности, проектную документацию, прошедшую государственную экспертизу, рабочую документацию, разрешение на строительство объекта).

Административный орган пришел к выводу о том, что в нарушение указанного условия контракта предприятие не передало генеральному подрядчику имеющую положительное заключение государственной экспертизы, допущенную «К производству работ» проектную документацию и рабочую документацию - отступление от требований п.4 ст.52 ГрК РФ, п.5.4 СП 48.13330.2011 «Организация строительства. Актуализированная редакция СНиП 12-01-2004».

Кроме того, на основании записей в общих журналах работ и актов освидетельствования скрытых работ административным органом был установлен факт производства строительно-монтажных работ на основных объектах строительства сооружения 501/1, 501/4, 501/5, 501/6 с августа 2016 года по январь 2017 года без разрешения на строительство.

По данному факту административный орган составил протокол от 23.03.2017 №7 об административном правонарушении и вынес постановление от 25.04.2017 №134/16-17, которым привлек ФКП «УЗКС» к административной ответственности по ч.1 ст.9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в сумме 500 000 руб.

Не согласившись с постановлением административного органа, ФКП «УЗКС» обратилось в арбитражный суд. По мнению предприятия, оно не является субъектом административного правонарушения, так как договор подряда на выполнение работ для государственных нужд не заключало; государственным заказчиком (министерством) заключен государственный контракт с ФГУП «ГУССТ №5 при Спецстрое России» (генподрядчик), которое и выполняет строительно-монтажные работы на указанном объекте; административным органом допущена ошибка в определении заказчика (технического заказчика), предприятие является представителем заказчика (министерства) и действует на основании договора об оказании услуг и является лишь исполнителем.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявление предприятия, не учел следующее.

В соответствии с ч.1, 2 и 4 ст.51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным кодексом. Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей. Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных ч.5-6 данной статьи и другими федеральными законами.

В силу положений ст.51 ГрК РФ обязанность по получению разрешения на строительство лежит на застройщике.

Материалами дела подтверждается, что с августа 2016 года по январь 2017 года строительно-монтажные работы на объекте проводились в отсутствие разрешения на строительство.

Согласно ч.1 ст.9.5 КоАП РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, влекут наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Довод ФКП «УЗКС» о том, что оно не является субъектом административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.9.5 КоАП РФ, суд апелляционной инстанции отклоняет.

Как следует из материалов дела, ФКП «УЗКС» является застройщиком (заказчиком) объекта.

Так, согласно п.1.1.1 государственного контракта от 22.08.2016 №ДС-ФКП-30/2016 на оказание услуг для нужд Министерства обороны Российской Федерации, заключенного между Министерством обороны Российской Федерации (государственный заказчик) и ФКП «УЗКС» (исполнитель), под услугами, оказываемыми исполнителем, понимаются услуги заказчика (застройщика) по организации проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта и технического перевооружения строек и объектов Министерства обороны Российской Федерации.

В соответствии с п.2.1 государственного контракта от 22.08.2016 №ДС-ФКП-30/2016 предприятие обязалось по заданию государственного заказчика в сроки, определяемые в государственных контрактах, оказать услуги в отношении объектов, указанных в приложении №1 к контракту, в объеме, соответствующем качеству и иным требованиям, установленным контрактом. При этом, исходя из п.1.1.3 данного контракта, под государственными контрактами понимаются государственные контракты, заключаемые с исполнителями (в том числе генподрядчиками) в целях выполнения работ на объектах.

Согласно п.5.4 раздела 5 «Перечень услуг» государственного контракта от 22.08.2016 №ДС-ФКП-30/2016 именно предприятие в рамках контроля и организации исполнения заданий государственного заказчика получает разрешение на строительство (пп.5.4.1); осуществляет контроль и технический надзор за строительством объектов, указанных в приложении №1 к контракту (пп.5.4.2); осуществляет передачу строительных площадок исполнителям (в частности, генподрядчикам) (пп.5.4.4).

П.2.5 государственного контракта от 27.08.2015 №1518187388512090942000000/ДС-120/155-3 на выполнение строительно-монтажных работ по объекту «Комплекс зданий и сооружений объекта 120/155-3» (1 очередь), заключенного Министерством обороны Российской Федерации (государственный заказчик) и ФГУП «ГУССТ №5 при Спецстрое России» (генподрядчик), содержит указание на то, что государственный заказчик в целях обеспечения выполнения работ, осуществления контроля и надзора за производством строительных работ передал исполнение части своих функций, определенных в разделе 7 данного контракта, ФКП «УЗКС» (заказчик).

В соответствии с п.7.1.5 раздела 7 «Функции заказчика» контракта от 27.08.2015 №1518187388512090942000000/ДС-120/155-3 заказчик (ФКП «УЗКС») до начала производства строительно-монтажных работ передает генподрядчику в установленном порядке на период строительства объекта строительную площадку, а также всю необходимую для строительства документацию (в частности, Проектную документацию, прошедшую государственную экспертизу, Рабочую документацию, журнал производства работ, разрешение на строительство).

Исходя из функций заказчика, предусмотренных указанным контрактом, суд апелляционной инстанции считает верным вывод административного органа о том, что ФКП «УЗКС» в данном случае соответствует определению «технический заказчик», содержащемуся в ст.1 ГрК РФ.

Кроме того, в разрешении от 23.11.2016 №12-000-822-2016-153 на строительство объекта «Строительство и реконструкция зданий и сооружений площадки 6Т» шифр 120/155-6Т и в разрешении №153-456-2017 на работы подготовительного периода на объекте капитального строительства «Комплекс зданий и сооружений объекта 120/155-3 (1 очередь)» шифр 120/155-3 в графе «наименование застройщика» указано ФКП «УЗКС»; в акте разбивки осей капитального строительства (120/155-3) на местности от 27.08.2016 и в акте освидетельствования скрытых работ (комплекс зданий и сооружений объекта 120/155, сооружение 501/5) от 09.12.2016 в качестве застройщика (заказчика) указано ФКП «УЗКС» в лице филиала в Центральном военном округе и его ИНН и ОГРН; в положительных заключениях государственной экспертизы №66-1-4-0011-17 и №25-1-4-0008-16 объектов капитального строительства «Комплекс зданий и сооружений объекта 120/155-3» и «Разработка проектной и рабочей документации на строительство и реконструкцию зданий и сооружений площадки 6Т; шифр 120/155-6Т» в графе «технический заказчик» указано ФКП «УЗКС» - региональное управление заказчика капитального строительства Центрального военного округа.

Приказом директора Департамента имущественных отношений Министерства обороны Российской Федерации от 21.08.2015 №1915 ФКП «УЗКС» в безвозмездное срочное пользование предоставлен земельный участок, расположенный по адресу: Республика Марий Эл, Советский район, пос.Солнечный, примерно в 1000 м по направлению на север от дома №8, который ФКП «УЗКС» (заказчик) передало ФГУП «ГУССТ №5 при Спецстрое России» (генеральный подрядчик) во исполнение государственного контракта от 27.08.2015 №1518187388512090942000000/ДС-120/155-3 для строительства объекта и выполнения строительно-монтажных работ (акт приема-передачи строительной площадки от 26.01.2016).

Распоряжением Правительства РФ от 03.03.2010 №272-р ФКП «УЗКС» определено единственным исполнителем, оказывающим услуги заказчика (застройщика) в части проектирования, строительства, капитального ремонта и технического перевооружения строек и объектов Минобороны России.

Распоряжением Правительства РФ от 11.03.2008 №290-р утвержден Устав ФКП «УЗКС», в п.1 которого указано, что предприятие создано в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.03.2008 №290-р в целях выполнения работ и оказания услуг в сфере проектирования, строительства и организации строительства объектов для нужд обороны и безопасности государства.

В соответствии с п.10 Устава целью деятельности предприятия является выполнение работ и оказание услуг в сфере предпроектной подготовки, проектирования, организации строительства объектов для нужд обороны и безопасности государства.

Согласно п.11 Устава для достижения цели, указанной в п.10 Устава, предприятие в установленном законодательством Российской Федерации порядке осуществляет следующие виды деятельности:

а) разработка проектов конкурсной (аукционной) документации для размещения государственных заказов на выполнение работ по капитальному строительству и капитальному ремонту;

б) контроль за исполнением размещенных государственных заказов на приобретение квартир и долевое участие в строительстве жилья для нужд военнослужащих;

в) обеспечение проектно-сметной и разрешительной документацией в отношении строительства и капитального ремонта объектов, в том числе объектов государственного оборонного заказа, выполнение работ по предпроектной подготовке, проектированию и организации строительства объектов, организация проектных, изыскательских, исследовательских, природоохранных, строительных, ремонтных, монтажных и иных работ, определение порядка и условий строительства;

г) обеспечение ввода объектов строительства в эксплуатацию;

д) контроль за исполнением государственных контрактов на выполнение работ по капитальному строительству и капитальному ремонту;

В пп.«д» п.12 Устава указано, что предприятие вправе в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, выступать застройщиком, заказчиком, исполнителем работ и услуг в сфере предпроектной подготовки, проектирования и организации строительства.

Таким образом, ФКП «УЗКС» является заказчиком (застройщиком) на указанном объекте строительства.

ВАС РФ в п.6 Постановления Пленума от 17.02.2011 №11 «О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» разъяснил, что при рассмотрении дел, связанных с привлечением лиц к административной ответственности за осуществление работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства без разрешения на строительство в тех случаях, когда получение соответствующего разрешения является обязательным, следует исходить из того, что субъектами ответственности за административное правонарушение, предусмотренное ч.1 ст.9.5 КоАП РФ, могут являться застройщик (заказчик по договору строительного подряда), поскольку в силу ст.51 ГрК РФ на нем лежит обязанность по получению разрешения на строительство, а также иные лица, осуществляющие соответствующие работы, например, подрядчик или субподрядчик, так как они обязаны удостовериться в том, что застройщик, привлекая их к осуществлению работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, обладает соответствующим разрешением на строительство.

С учетом изложенного ФКП «УЗКС» в данном случае является надлежащим субъектом правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч.1 ст.9.5 КоАП РФ.

В соответствии с ч.2 ст.2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Доказательств того, что ФКП «УЗКС» были предприняты все зависящие от него меры, направленные на соблюдение норм действующего законодательства, за нарушение которых ч.1 ст.9.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, предприятие не представило.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о доказанности события административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч.1 ст.9.5 КоАП РФ, и наличии вины предприятия в его совершении.

Доказательств исключительности применительно к обстоятельствам совершенного предприятием деяния, наличия объективных причин, препятствовавших соблюдению требований законодательства, суду не представлено.

Материалами дела подтверждается, что постановление принято уполномоченным органом, порядок привлечения к административной ответственности соблюден, основания для привлечения к ответственности имеются, срок давности привлечения к ответственности не истек, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и основания для признания правонарушения малозначительным отсутствуют, штраф назначен в минимальном размере санкции вменяемой статьи, в связи с чем отсутствуют основания для признания назначенного наказания несправедливым и несоразмерным характеру совершенного правонарушения.

Наложение штрафа в сумме 500 000 руб. соответствует всем обстоятельствам дела, имеющим существенное значение для индивидуализации ответственности и наказания за совершенное административное правонарушение, соотносится со степенью общественной опасности совершенного административного правонарушения, обладает разумным сдерживающим эффектом, необходимым для соблюдения находящихся под защитой административно-деликтного законодательства запретов.

На основании изложенного, руководствуясь положениями п.2 ст.269 АПК РФ, суд апелляционной инстанции отменяет решение в связи с неправильным применением судом первой инстанции норм материального права (п.4 ч.1 ст.270 АПК РФ) и принимает новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления предприятия.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 31 июля 2017 года по делу №А55-11278/2017 отменить.

Принять новый судебный акт.

Отказать в удовлетворении заявления федерального казенного предприятия «Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации» о признании незаконным и отмене постановления 134 отдела государственного архитектурно-строительного надзора Министерства обороны Российской Федерации от 25 апреля 2017 года №134/16-17 о назначении административного наказания по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в сумме 500 000 руб.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий

В.С. Семушкин

Судьи

Е.Г. Попова

И.С. Драгоценнова