Гражданский кодекс часть 1

Министерство сельского хозяйства и продовольствия Самарской области обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании недействительными решения от 21.09.2015 №9508-10 и предписания от 21.09.2015 №9509/10 вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Самарской области.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 25 марта 2016 года в удовлетворении заявленных требований было отказано.

В апелляционной жалобе Министерство сельского хозяйства и продовольствия Самарской области просило суд апелляционной инстанции решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении своих требований.

В материалы дела поступил отзыв Управления антимонопольной службы на апелляционную жалобу, в котором оно просит апелляционный суд оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании представитель подателя жалобы доводы, в ней изложенные поддержал, просил суд апелляционной инстанции решение суда первой инстанции отменить.

Представитель ответчика возражал против удовлетворения жалобы.

Проверив законность и обоснованность принятого по делу судебного акта в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав доводы апелляционной жалобы и материалы дела, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, Самарским УФАС России на основании материалов, поступивших из Прокуратуры Самарской области возбуждено дело № 09-5144-15/10. Представленные Прокуратурой Самарской области материалы, указывали на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях Министерства при предоставлении гранта на создание и развитие крестьянских (фермерских) хозяйств и единовременной помощи на бытовое обустройство начинающих фермеров.

На основании пункта 1 части 1 статьи 23 и пункта 2 части 2 статьи 39 Закона «О защите конкуренции» приказом руководителя Самарского УФАС России № 39 от 06.02.2015 г. «О возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению дела № 09-5144-15/10 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции».

Решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области от 21.09.2015г. № 9508-10:

признано нарушение пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального Закона «О защите конкуренции» в принятии министерством сельского хозяйства и продовольствия Самарской области актов (в части), которые создают дискриминационные условия, что приводит и (или) может привести к ограничению, недопущению, устранению конкуренции на рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;

признано нарушающим пункт 8 части 1 статьи 15 Федерального Закона «О защите конкуренции» бездействие министерства, которое создаёт дискриминационные условия, что приводит и (или) может привести к ограничению, недопущению, устранению конкуренции на рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.

Кроме того, Управлением выдано предписание от 21.09.2015г. № 9509/10 согласно которому министерству в течении трёх месяцев со дня получения предписания прекратить предписано прекратить нарушение пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального Закона «О защите конкуренции» в принятии министерством актов (в части), которые создают дискриминационные условия, что приводит и (или) может привести к ограничению, недопущению, устранению конкуренции на рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а именно: внести в акт, регулирующий порядок и критерии отбора КФХ для признания их участниками мероприятий в рамках поддержки начинающих фермеров, в части установления порядка оценки претендентов, изменения с целью исключения дискриминационных условий для деятельности хозяйствующих субъектов, согласно выводам, содержащимся в решении комиссии по настоящему делу или иным способом устранить допущенное нарушение антимонопольного законодательства.

Приказом Министерства сельского хозяйства и продовольствия Самарской области № 114-п от 09.04.2014г. утверждены: «Порядок отбора крестьянских (фермерских) хозяйств для признания их участниками мероприятия "Развитие малых форм хозяйствования" государственной программы Самарской области "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Самарской области" на 2014 - 2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Самарской области от 14.11.2013 N 624» (далее - Порядок отбора); «Критерии отбора крестьянских (фермерских) хозяйств для признания их участниками мероприятия "Развитие малых форм хозяйствования" государственной программы Самарской области "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Самарской области" на 2014 -2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Самарской области от 14.11.2013г. N 624» (далее - Критерии отбора).

Рассмотрев Порядок отбора и Критерии отбора, утвержденные Приказом Министерства № 114-п от 09.04.2014 г. Самарским УФ АС России, установлено не соответствие данного акта требованиям части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции».

В ходе рассмотрения дела № 09-5144-15/10 Приказ № 114-п от 09.04.2014 утратил силу в связи с изданием Приказа министерства сельского хозяйства и продовольствия Самарской области от 03.04.2015 N 107-п «Об отборе крестьянских (фермерских) хозяйств для признания их участниками мероприятий по развитию малых форм хозяйствования государственной программы Самарской области «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Самарской области» на 2014 - 2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Самарской области от 14.11.2013 N 624» (далее - Приказ № 107-п от 03.04.2015г.).

Приказом № 107-п от 03.04.2015г. установлены критерии и порядок отбора КФХ, аналогичные критериям и порядку, содержащимся в Приказе № 114-п от 09.04.2014г.

Рассмотрев Порядок и Критерии отбора КФХ, утвержденные Приказом № 114-п от 09.04.2014 и Приказом № 107-п от 03.04.2015 г. Самарским УФАС России установлено следующее.

В соответствии с пунктом 12 Порядка отбора КФХ, комиссия в срок, установленный извещением о проведении отбора, осуществляет рассмотрение и оценку заявок, предусмотренных пунктом 7 Порядка отбора, по балльной системе в соответствии с Критериями отбора и принимает одно из следующих решений:

- признать КФХ участником мероприятия в рамках поддержки начинающих фермеров и определить размер гранта за счет средств областного бюджета, в том числе формируемых за счет средств федерального бюджета, на создание и развитие крестьянских (фермерских) хозяйств и единовременной помощи на бытовое обустройство начинающих фермеров;

- отказать в признании КФХ участником мероприятия в рамках поддержки начинающих фермеров.

Основанием для отказа в признании КФХ участником мероприятия в рамках поддержки начинающих фермеров, в соответствии с пунктом 13 Порядка отбора, является:

- значение итогового оценочного балла менее 46, определенного в соответствии с Критериями отбора;

- несоответствие главы КФХ требованиям, установленным пунктом 4 Порядка отбора;

- несоответствие КФХ требованиям, установленным пунктом 5 Порядка отбора.

В соответствии с Порядком отбора, для признания КФХ участником мероприятия в рамках поддержки начинающих фермеров, КФХ необходимо набрать, в соответствии с Критериями отбора, значение итогового оценочного балла не менее 46.

Максимальное количество баллов, получаемых КФХ, при отборе по Критериям с 1 по 5 составляет 45 баллов.

Оценка комиссии, выставляемая по результатам очного собеседования, в том числе и по представленному плану (далее - Критерий № 7 Приказа № 114-п от 09.04.2014 и Критерий № 6 Приказа № 107-п от 03.04.2015 г.) составляет 0 или 30 баллов.

Из анализа вышеизложенного следует что, для того чтобы глава КФХ стал участником мероприятия в рамках поддержки начинающих фермеров необходимо получить положительную оценку комиссии в 2014 году по Критерию № 7 Приказа № 114-п от 09.04.2014 и в 2015 году по Критерию № 6 Приказа № 107-п от 03.04.2015 г.

Вместе с тем, порядок оценки КФХ, при выставлении баллов (0 или 30) по Критерию № 7 Приказа № 114-п от 09.04.2014 и Критерию № 6 Приказа № 107-п от 03.04.2015 г., а также значимость показателей, подлежащих учету (оценке), которыми должна руководствоваться комиссия по отбору КФХ для объективной оценки каждого участника Министерством не определены.

Отсутствие порядка выставления оценки в 2014 году по Критерию №7 Приказа №114-п от 09.04.2014 и в 2015 году по Критерию № 6 Приказа № 107-п от 03.04.2015 г. приводит (может привести) к созданию неравных условий участникам отбора в признании КФХ участником мероприятия в рамках поддержки начинающих фермеров.

В соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции», органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается, за исключением предусмотренных законодательством случаев, принимать акты, которые приводят к созданию дискриминационных условий и ограничению, недопущению, устранению конкуренции.

При принятии судебного акта, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующих обстоятельств.

Согласно подпункту «в» пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципом верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.

Конституцией Российской Федерации гарантирована свобода предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации.

Согласно статье 34 Конституции каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции органами государственной власти субъектов Российской Федерации определены Законом «О защите конкуренции».

Целями Закона «О защите конкуренции» являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции» органам государственной власти субъектов Российской Федерации, запрещается осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Императивно установленный статьей 15 Закона «О защите конкуренции» запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Из изложенного следует, что деятельность органов государственной власти не должна подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, произвольно ограничивать право каждого на свободное осуществление предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Одной из форм устранения конкуренции является совершение действий, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов.

Из изложенного следует, что Закон «О защите конкуренции» устанавливает обязательные требования к действиям и актам органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 58 Устава Самарской области деятельность и полномочия органов государственной власти Самарской области основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральным законодательством и законодательством Самарской области.

В соответствии с Постановлением Правительства Самарской области от 14.04.2008 N 100 «Об утверждении Положения о министерстве сельского хозяйства и продовольствия Самарской области» (далее - Положение о Министерстве) Министерство сельского хозяйства и продовольствия Самарской области является органом исполнительной власти Самарской области, осуществляющим реализацию государственной аграрной политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий Самарской области, и обеспечивающим в пределах своей компетенции государственное управление в сфере агропромышленного комплекса (далее - АПК) и продовольственного обеспечения области, а также координирующим в соответствии с действующим законодательством деятельность иных органов исполнительной власти Самарской области в данной сфере с целью обеспечения населения Самарской области продовольственными товарами, производимыми на территории Самарской области.

Согласно пункту 1.2. Положения о Министерстве, министерство в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, Уставом Самарской области, законами Самарской области, постановлениями и распоряжениями Губернатора Самарской области и Правительства Самарской области, нормативными правовыми актами Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами, а также настоящим Положением и Регламентом деятельности Министерства.

По результатам рассмотрения дела № 09-5144-15/10 Комиссией Самарского УФАС России не устанавливалось нарушение антимонопольного законодательства в принятии Приказа № 114-п от 09.04.2014 г. и Приказа № 107-п от 03.04.2015 в связи с отсутствием у Министерства полномочий на принятие указанных актов.

При этом, отсутствие законодательно закрепленных критериев (параметров) формирования порядка оценки КФХ при принятии решения о включении КФХ в состав участников программы поддержки начинающих фермеров, не устанавливает право органа исполнительной власти субъекта необоснованно не раскрывать порядок выставления оценки в размере 0 или 30 по Критерию № 7, а так же указание на значимость (ценность в баллах) каждого показателя, указанного в примечании в 2014 г. к Критерию № 7 Приказа № 114-п от 09.04.2014 и в 2015 г. к Критерию № 6 Приказа № 107-п от 03.04.2015.

Письмами от 04.12.2014 г. исх. № МСХ-2-20-19/4417, от 16.03.2015 исх. № МСХ-2-16-21/808 Министерство пояснило, что Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 06.03.2012 № 172 «Об утверждении программы по поддержке начинающих фермеров» (далее - Приказ Минсельхоза РФ № 172 от 06.03.2012) определены критерий, которые положительно учитываются конкурсной комиссией при принятии решения о включении заявителей в состав участников региональной программы. Аналогичные критерии были включены Министерством в Приказ № 114-п от 09.04.2014 г. (Приложение № 6).

Самарское УФАС России считает необходимым отметить, что пунктом 4.2 Приказа Минсельхоза РФ от 06.03.2012 № 172 установлено, что на субъект Российской Федерации возложена, в том числе, обязанность по утверждению порядка проведения конкурса по отбору начинающих фермеров, определению порядка и сроков его проведения.

В соответствии с Порядком предоставления грантов, утвержденным постановлением Правительства Самарской области от 12.02.2013 N 30 на Министерство сельского хозяйства и продовольствия Самарской области также возлагается обязанность по установлению порядка и критериев отбора КФХ для признания их участниками мероприятий, в рамках поддержки начинающих фермеров.

Вместе с тем, ни Приказом № 114-п от 09.04.2014 г., ни Приказом № 107-п от 03.04.2015 порядок выставления оценки по Критерию №7 и Критерию №6 соответственно, Министерством не определен.

Отсутствие порядка оценки данного критерия может привести к созданию преимущественных либо дискриминационных условий участия в конкурсе для отдельных КФХ.

Указанные обстоятельства не согласуются с принципом государственной аграрной политики - обеспечение равных условий конкуренции на товарном рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, поскольку создают дискриминационные условия для начинающих фермеров при участии в конкурсном отборе на право получения грантов на развитие фермерских хозяйств, что в соответствии с Законом о защите конкуренции является недопустимым.

При указанных обстоятельствах, принятие Министерством акта, регулирующего порядок и критерии отбора КФХ в отсутствие порядка оценки КФХ в 2014 г. по Критерию № 7 Приказа № 114-п от 09.04.2014 и в 2015 г. по Критерию № 6 Приказа № 107-п от 03.04.2015, лишает начинающих фермеров возможности на равных условиях конкурировать между собой за получение гранта, и создает (может создать) дискриминационные условия участия в конкурсах отдельных хозяйствующих субъектов.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что Министерством приняты акты, которые приводят и (или) могут привести к созданию дискриминационных условий и ограничению, недопущению, устранению конкуренции на рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.

В соответствии с Постановлением Пленума ВАС РФ от 30.06.2008г. N 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов органов власти, части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции», необходимо учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Министерством не приведены ссылки на нормативно-правовые акты, позволяющие Министерству принимать акты и осуществлять рассматриваемые комиссией Самарского УФАС России в рамках настоящего дела бездействие, в результате которых создаются дискриминационные условия для начинающих КФХ, на рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказание соответствующих услуг.

Вместе с тем, Самарским УФАС России доказано, что акты и бездействие Министерства, рассматриваемые в рамках дела № 09-5144-15/10 приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Кроме того, широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения комиссией по отбору КФХ, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» является коррупциогенным фактором, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.

Аналогичная позиция содержится в Постановлении Президиума ВАС РФ от 18.02.2014 г. № 3323/13, Определении Верховного суда Российской Федерации от 17.08.2014 № 305-КГ15-11045, Определении ВАС РФ от 27.07.2012 № ВАС-9749/12.

Довод Заявителя о не доказанности Управлением факта создания Министерством дискриминационных условий, не соответствует фактическим обстоятельствам дела, по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 4 Закона «О защите конкуренции» под товаром понимается объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот; под товарным рынком понимается сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.

Товарный рынок определяется количеством и размерами действующих на рынке хозяйствующих субъектов, степенью сходства или отличий товаров разных предпринимателей, доступностью рыночной информации, наличием или отсутствием барьеров при вхождении на рынок.

Деятельность на рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на территории Самарской области может быть осуществлена неопределенным количеством юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в связи с тем, что данная деятельность не зависит от наличия каких-либо специальных разрешений.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 29.12.2006 N 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» в целях настоящего Федерального закона под сельскохозяйственным производством признается совокупность видов экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке соответственно сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказание соответствующих услуг.

Статьей 5 Федерального закона от 29.12.2006 N 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» определено, что государственная аграрная политика представляет собой составную часть государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий. Под устойчивым развитием сельских территорий понимается их стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объема производства сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель.

Как следует из части 3 статьи 5 Федерального закона от 29.12.2006 N 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», государственная аграрная политика основывается, в том числе, на принципе единства рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и обеспечение равных условий конкуренции на этом рынке.

Одним из основных направлений государственной аграрной политики является государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей, в том числе предоставление им бюджетных средств, в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 3 части 4 статьи 5, пункт 1 статьи 6 ФЗ «О развитии сельского хозяйства»).

Предоставление начинающим сельскохозяйственным товаропроизводителям бюджетных средств, влияет на повышение эффективности аграрного сектора, способствует комплексному развитию и повышению результативности начинающих фермеров, КФХ.

Денежные средства, полученные начинающими фермерами в виде грантов, позволяют начинающему фермеру выйти на товарный рынок, приобрести товары (сельскохозяйственную технику, скот и тд.), способствуют развитию, расширению, улучшению производства, влияют на повышение конкурентоспособности производства.

Таким образом, признание субъекта участником мероприятий в рамках поддержки начинающих фермеров, с целью предоставления им гранта и единовременной помощи на бытовое обустройство начинающих фермеров, определяет количество субъектов, осуществляющих деятельность на товарном рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказание соответствующих услуг.

Максимальное количество баллов, получаемых КФХ, при отборе по Критериям с 1 по 5 составляет 45 баллов.

Оценка комиссии, выставляемая в 2014 г. по Критерию № 7 Приказа № 114-п от 09.04.2014 (далее - Критерий № 7) и в 2015 г. по Критерию № 6 Приказа № 107-п от 03.04.2015 (далее - Критерий № 6) составляет 0 или 30 баллов.

Из анализа вышеизложенного следует что, для того чтобы глава КФХ стал участником мероприятия в рамках поддержки начинающих фермеров необходимо получить положительную оценку комиссии в 2014 г. по Критерию № 7 и в 2015 г. по Критерию № 6.

Субъекты, не получившие положительную оценку комиссии, получают отказ в признании участником мероприятия в рамках поддержки начинающих фермеров, так как не преодолевают минимально установленное значение итогового оценочного балла (46).

Самарским УФАС России в ходе рассмотрения дела установлено, что порядок оценки КФХ, при выставлении баллов (0 или 30) по Критерию № 7 и Критерию № 6 соответственно, а также значимость показателей, подлежащих учету (оценке), которыми должна руководствоваться комиссия по отбору КФХ для объективной оценки каждого участника Министерством не определены.

Отсутствие порядка оценки комиссией КФХ по результатам очного собеседования и значимости показателей приводит к тому, что участники отбора (а также потенциальные участники отбора) лишены возможности определить, каким именно показателям необходимо соответствовать, в целях получения гранта на создание и развитие КФХ.

Отсутствие порядка выставления комиссией оценки по результатам очного собеседования, приводит (может привести) к созданию неравных условий участникам отбора в признании КФХ участником мероприятия в рамках поддержки начинающих фермеров.

Письмом от 30.04.2015г. исх. № 2-16-21-35 Министерство пояснило, что при оценке результата очного собеседования, в том числе и по представленному бизнес-плану комиссия положительно учитывает показатели, указанные в примечании к Критерию № 7. Указанные показатели не являются самостоятельными критериями и рассматриваются комиссией в совокупности с бизнес-планом, а также другими документами, представленными главой КФХ.

Вместе с тем, установлен пунктом 7 и 7.1 Порядка отбора, перечень документов, представляемых КФХ для участия в отборе и признания их участниками мероприятия в рамках поддержки начинающих фермеров не позволяют в полной мере отразит соответствие/несоответствие КФХ показателям, оцениваемым по Критерию № 7.

Проанализировав перечень документов, указанных в пункте 7 и 7.1 Порядка отбора, а также пакеты документов глав КФХ, признанных участниками мероприятий, в рамках поддержки начинающих фермеров, представленных Министерством письмом от 04.12.2014 исх. № МСХ-2-20-19/4417, комиссией Самарского УФАС России установлено, что на основании документов, представляемых КФХ для участия в отборе, провести оценку всех показателей, указанных в примечании к Критерию № 7 (Приказ № 114-п от 09.04.2014) и к Критерию № 6 (Приказ № 107-п от 03.04.2015) невозможно.

В частности у заявителей не истребуются документы, свидетельствующие: о состоянии производственных фондов (хорошее или плохое); об условиях проживания заявителя и высокой степени его обустройства по месту нахождения КФХ; об отдаленности КФХ от крупных населенных пунктов; о социальной ответственности; об общественной активности и ответственности главы КФХ.

При этом, Порядок отбора не содержит положений, указывающих на возможность/необходимость предоставления КФХ дополнительных документов (материалов, сведений), которые позволяют положительно оценить претендентов по показателям, поименованным в примечании к Критерию № 7 и к Критерию № 6.

Кроме того, отдельные показатели, учитываемые при оценке КФХ по результатам очного собеседования, а именно - отдаленность КФХ от крупных населенных пунктов, социальная ответственность, общественная активность, итоговые аттестационные оценки выпускника, указанные в приложении к документу об образовании - не отражают в полной мере квалификацию и навыки участников отбора, которые позволили бы эффективно расходовать бюджетные средства для достижения поставленных в Государственной программе Самарской области целей и задач - развитие малых форм хозяйствования.

Таким образом, существующий механизм отбора не позволяет определить основания, по которым проводится оценка претендентов на получение гранта по указанным показателям.

Раскрытие порядка выставления комиссией оценки в размере 0 или 30 по Критерию № 7 Приказа № 114-п от 09.04.2014 и по Критерию № 6 Приказа № 107-п от 03.04.2015, а так же указание на значимость (ценность в баллах) каждого показателя, указанного в примечании к Критерию № 7 и Критерию № 6 необходимо в целях соответствия принципам открытости и прозрачности действий комиссии, а так же является фактором имеющим значение при подаче (наличии намерения подать) заявки на участие в отборе, направлено на поддержание конкуренции среди участников, конкурирующих между собой за получение гранта на развитие фермерских хозяйств.

При указанных обстоятельствах, принятие Министерством акта, регулирующего порядок и критерии отбора КФХ в отсутствие порядка оценки комиссией КФХ по Критерию № 7 и по Критерию № 6, лишает начинающих фермеров возможности на равных условиях конкурировать между собой за получение гранта, и создает (может создать) дискриминационные условия участия в конкурсах отдельных хозяйствующих субъектов.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что Министерством принят акт, который приводит к созданию дискриминационных условий и ограничению, недопущению, устранению конкуренции на рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.

Материалы дела № 09-5144-15/10 содержат копии протоколов заседания комиссии при Министерстве по признанию КФХ участниками мероприятия «Развитие малых форм хозяйствования» Государственной программы Самарской области от 03.06.2014 г. и от 29.07.2014 г. (далее - Протоколы).

Согласно Протоколам, в 2014 году 25 главам КФХ отказано в признании участником мероприятия «Развитие малых форм хозяйствования» Государственной программы Самарской области, так как они не смогли преодолеть минимально установленное значение итогового оценочного балла (46), определяемого в соответствии с Критериями отбора.

Протоколы комиссии по отбору КФХ для признания их участниками мероприятий, в рамках поддержки начинающих фермеров не содержат информацию о порядке выставления оценки по Критерию № 7 и о баллах, присвоенных по каждому показателю Критерия № 7.

Представленные Министерством письменные уведомления об отказе в признании КФХ участником мероприятий в рамках поддержки начинающих фермеров, направленные в адрес КФХ, также не содержат информацию о причинах, по которым КФХ было признано не соответствующим показателям, поименованным в примечании к Критерию № 7.

Из представленных Министерством документов (материалов) не представляется возможным установить каким именно показателям (одному, двум, нескольким или в совокупности), поименованным в примечании к Критерию № 7 не соответствовали КФХ, которым отказано в признании участником мероприятия «Развитие малых форм хозяйствования».

Отсутствие порядка выставления комиссией оценки по Критерию № 7, а так же отсутствие указания на значимость (ценность в баллах) каждого показателя, поименованного в примечании к Критерию № 7, создает условия, которые не позволяют определить причины выставления комиссией оценки в размере 0 баллов.

В материалах дела имеется письмо Алешина С., принимавшего участие в отборе и получившего отказ в признании участником мероприятия (Приложение № 10).

Из письма Алешина С. следует, что причина отказа ему не понятна. Алешин С. полагает, что действия комиссии не являются открытыми и понятными.

В рамках рассмотрения дела № 09-5144-15/10 Комиссией Самарского УФАС России был проведен опрос КФХ, которым отказано в признании участниками мероприятия «Развитие малых форм хозяйствования» Государственной программы Самарской области».

Указанный опрос проведен с целью изучения мнения хозяйствующих субъектов относительно наличия возможности создания дискриминационных условий деятельности КФХ в условиях отсутствия порядка выставления комиссией оценки по Критерию № 7.

Самарским УФАС России в адрес КФХ, которым было отказано в признании участником мероприятия, была направлена анкета-опросник, в которой КФХ предлагалось ответить на ряд вопросов, связанных с участием КФХ в отборе для признания их участниками мероприятия «Развитие малых форм хозяйствования» Государственной программы Самарской области».

Результаты проведенного Самарским УФАС России опроса показали следующее.

Главы КФХ, участвующие в опросе указали на то, что, в большинстве случаев (53,8% респондентов), им вообще не известно итоговое значение оценочного балла по результатам участия в мероприятии в рамках поддержки начинающих фермеров, не понятны причины, по которым было отказано в признании участником мероприятия (30,7% респондентов), также 30,7% респондентов считают необоснованным отказ в признании КФХ участником данного мероприятия.

Кроме того, в материалах дела имеются копии протоколов заседания комиссии при министерстве, где отражена информация о результатах рассмотрения комиссией заявок на участие в отборе КФХ и признании их участниками программы поддержки начинающих фермеров - признание КФХ участником программы либо отказ в признании участником программы, с указанием набранного КФХ итогового оценочного балла.

По результатам изучения данных протоколов Комиссией Самарского УФАС России было установлено, что в ряде случаев, комиссией при министерстве, было отказано в признании участниками Программы тем КФХ, которые, по результатам оценки по Критериям с 1 по 5 набрали 45 баллов.

Таким образом, из материалов дела следует, что отдельные КФХ, которые набрали максимальное количество баллов по всем критериям - 45 баллов, за исключением Критерия № 7, участниками программы признаны не были.

Кроме того, материалы дела свидетельствуют о том, что КФХ, набравшие наименьшее количество баллов (20) по Критериям с 1 по 5, получили положительную оценку комиссии по Критерию № 7 (30 баллов), что в результате привело к признанию КФХ участником программы.

Таким образом, из имеющихся материалов следует, что для получения КФХ гранта, претендентам необходимо соответствовать не столько Критериям с 1 по 5, сколько Критерию № 7, что позволяет им получить положительную оценку комиссии по Критерию № 7. Между тем, порядок оценки по Критерию № 7, имеющему наибольший вес, не определен.

При этом, наличие порядка выставления комиссией оценки по Критерию № 7 в размере 0 или 30 баллов, а так же указание на значимость (ценность в баллах) каждого показателя в отдельности, необходимо в целях проведения отбора КФХ в условиях открытости и прозрачности, в целях создания условий направленных на поддержание конкуренции среди участников, конкурирующих между собой за получение гранта.

При указанных обстоятельствах Комиссия Самарского УФАС России пришла к выводу о том, что принятие Министерством акта, не предусматривающего порядок оценки комиссией КФХ по Критерию № 7(Приказ № 114-п от 09.04.2014) и Критерию № 6 (Приказ № 107-п от 03.04.2015) приводит или может привести к созданию дискриминационных условий деятельности хозяйствующих субъектов на рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции» органам исполнительной власти субъекта запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Признаки ограничения конкуренции определены пунктом 17 статьи 4 Закона «О защите конкуренции». К ним относятся - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации Одной из форм устранения конкуренции является принятие актов и (или) совершение действий, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов.

В соответствии с пунктом 8 статьи 4 Закона «О защите конкуренции» дискриминационные условия - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

Отсутствие порядка выставления комиссией оценки по Критерию № 7 в 2014 году и по Критерию № 6 в 2015 году, напрямую регулирует условия доступа на товарный рынок, предлагаемых сельскохозяйственными товаропроизводителями (начинающими фермерами) товаров, так как раскрытие порядка выставления комиссией оценки в размере 0 или 30 баллов по Критерию № 7 в 2014 году и по Критерию № 6 в 2015 году, является фактором, имеющем значение при подаче (наличия намерения подать) заявки на участие в отборе КФХ для признания их участниками программы поддержки начинающих фермеров.

Бездействие органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в части неустановления порядка выставления оценки по Критерию № 7 в 2014 году и по Критерию № 6 в 2015 году, лишают хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном товарном рынке, условий равного доступа на товарный рынок, предоставляя отдельным его участникам более выгодные условия деятельности путем предоставления права на получение грантов на развитие фермерских хозяйств.

Комиссией Самарского УФАС России по рассмотрению дела № 09-5144-15/10 установлено нарушение антимонопольного законодательства, выразившееся в неопределении Министерством порядка оценки КФХ, при выставлении баллов по Критерию № 7 Приказа № 114-п от 09.04.2014 и Критерию № 6 Приказа № 107-п от 03.04.2015 г. (далее - Приказы, Критерии), а также значимости показателей, подлежащих учету (оценке), которыми должна руководствоваться комиссия по отбору КФХ для объективной оценки каждого участника.

Вопреки доводам Заявителя, решение комиссии по делу № 09-5144-15/10 не содержит выводов о нарушении Правительством и Министерством антимонопольного законодательства при реализации полномочий по принятию Постановления от 12.02.2013 № 30, и Приказов.

В оспариваемом решении, Комиссией Самарского УФАС России указано на то, что отсутствие законодательно закрепленных параметров формирования порядка оценки КФХ при принятии решения о включении КФХ в состав участников программы поддержки начинающих фермеров, не устанавливает право органа исполнительной власти субъекта необоснованно не раскрывать порядок выставления оценки в размере 0 или 30 по Критериям, а так же указание на значимость (ценность в баллах) каждого показателя, указанного в примечаниях к Критериям.

При этом, при вынесении оспариваемого предписания комиссией Самарского УФАС России было учтено, что Приказ Министерства № 114-п от 09.04.2014 утратил силу, что отражено в пункте 8 на странице 14 решения Самарского УФАС России.

Выданное на основании решения предписание, предписывает Министерству прекратить нарушение пункта 8 части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции», путем внесения изменения в действующий акт.

Отсутствие порядка выставления комиссией оценки по Критериям, напрямую регулирует условия доступа на товарный рынок, предлагаемыми сельскохозяйственными товаропроизводителями (начинающими фермерами) товаров, так как установление порядка выставления комиссией оценки в размере 0 или 30 баллов по Критериям, является фактором, имеющим значение при подаче (наличия намерения подать) заявки на участие в отборе КФХ для признания их участниками программы поддержки начинающих фермеров.

При этом, Определение Верховного Суда Российской Федерации от 01.12.2010 по делу № 34-Г10-1, на которое ссылается Заявитель, содержит вывод о том, что определение конкретных критериев отбора субъектов субсидирования для достижения целей развития сельского хозяйства субъекта РФ отнесено к правомочиям органов государственной власти субъекта, а принятие ими нормативно-правововых актов, направленных на достижение баланса публично-правовых интересов развития сельского хозяйства и сельских территорий и частных интересов сельскохозяйственных товаропроизводителей по достижению устойчивости экономической деятельности, получении прибыли, развитии производства, является прерогативой таких органов.

Бездействие органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в части неустановления порядка выставления оценки по Критериям, лишает хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном товарном рынке, условий равного доступа на товарный рынок, условий производства товара предоставляя отдельным его участникам более выгодные условия деятельности путем предоставления права на получение грантов на развитие фермерских хозяйств.

Последствия указанного бездействия приводит (может привести) к созданию неравных условий участникам отбора в признании КФХ участником мероприятия в рамках поддержки начинающих фермеров, и созданию дискриминационных условий.

Из приведенной Самарским УФАС судебной практики следует, что отсутствие в действующем законодательстве требования установления в конкурсной документации порядка расчета баллов и значимости критериев оценки заявок участников, не свидетельствует о том, что такие критерии и порядок не должны разрабатываться и применяться организаторами конкурсных процедур (Определение ВС РФ от 17.08.2015 № 305-КГ15-11045).

Вместе с тем, Приказами Министерства, не предусмотрен порядок расчета баллов при оценке конкурсной комиссией Критериев.

Критериями указаны отдельные аспекты, которые учитываются конкурсной комиссией при очном собеседовании, в том числе по представленному бизнес-плану. Таким образом, довод Заявителя в возражениях на отзыв, относительно ошибочного вывода Самарского УФАС России об отсутствии порядка выставления оценки по Критериям, несостоятелен.

При отсутствии специального порядка выставления баллов по критериям оценки участникам конкурса, а также всех показателей, подлежащих оценке, которыми должна руководствоваться конкурсная комиссия для объективной оценки каждого участника, проведенная комиссией оценка будет носить предположительный и неоднозначный характер (Определение ВАС РФ от 27.07.2012 № ВАС-9749/2012 по делу № А64-3613/2011).

Материалами дела о нарушении антимонопольного законодательства подтверждается, что отсутствие порядка оценки комиссией КФХ по Критериям и значимости показателей приводит к тому, что участники отбора (а также потенциальные участники отбора) лишены возможности, определить, каким именно показателям необходимо соответствовать, в целях получения гранта на создание и развитие КФХ.

Существующий механизм отбора не позволяет определить основания, по которым проводится оценка претендентов на получение гранта по указанным показателям.

Комиссией Самарского УФАС России в рамках дела о нарушении антимонопольного законодательства установлено, что на основании документов, представляемых КФХ для участия в отборе, провести оценку всех показателей, указанных в примечаниях к Критериям невозможно.

Неравенство условий участия КФХ в отборе следует, в том числе, из неинформированности глав КФХ о том, какие документы и в каком количестве необходимо представить для получения максимального балла по каждому критерию (Постановление ВАС РФ от 18.02.2014 № 3323/13).

Довод Заявителя о том, что предписание Самарского УФАС России не соответствует требованиям, установленным Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденным Приказом ФАС России от 25.05.2012 № 339 основан на неверном толковании норм права.

Функции и полномочия антимонопольного органа определены Законом «О защите конкуренции» и Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденным Приказом ФАС России от 25.05.2012 N 339 (далее - Административный регламент).

Статья 22 Закона «О защите конкуренции» закрепляя функции антимонопольного органа, устанавливает, что он обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства органами государственной власти субъектов Российской Федерации; выявляет нарушения антимонопольного законодательства; принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.

Согласно статье 23 Закона «О защите конкуренции» антимонопольному органу предоставлено полномочие по выдаче обязательных для исполнения предписаний, в том числе, об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство (подпункт «а» пункта 3 части 1 статьи 23).

Реализация полномочия по выдаче предписаний о совершении действий, направленных на устранение допущенного нарушения антимонопольного законодательства, осуществляется антимонопольным органом в рамках административных процедур по правилам, предусмотренным главой 9 Закона «О защите конкуренции» Административным регламентом, и представляет собой форму контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в системе органов исполнительной власти и административный способ защиты публичных интересов, позволяющие оперативно реагировать на действия исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, нарушающих антимонопольное законодательство.

В соответствии со статьей 39 Закона «О защите конкуренции» и Административным регламентом антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.

Согласно статье 50 Закона «О защите конкуренции» по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу.

Требования к принятию и содержанию решения Комиссии антимонопольного органа установлены статьей 41 и 49 Закона «О защите конкуренции», пунктами 3.140 - 3.147 Административного регламента.

Решение Комиссии Самарского УФАС России, принятое по результатам рассмотрения дела № 09-5144-15/10, соответствует требованиям, установленным Законом «О защите конкуренции» и Административным регламентом.

Перечень предписаний, выдаваемых антимонопольным органом, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, установлен пунктом 3 части 1 статьи 23 Закона «О защите конкуренции».

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 23 Закона «О защите конкуренции» антимонопольному органу предоставлено полномочие по выдаче обязательных для исполнения предписаний, в том числе, об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство (подпункт «а» пункта 3 части 1 статьи 23).

Решение комиссии Самарского УФАС России, в соответствии с требованиями Закона «О защите конкуренции» и Административного регламента содержит выводы о наличии оснований для выдачи предписания и перечень действий, включаемых в предписание и подлежащих выполнению, а именно: «Выдать Министерству сельского хозяйства и продовольствия Самарской области предписание об изменении акта, нарушающего антимонопольное законодательство».

На основании принятого решения и в соответствии со статьей 50 Закона «О защите конкуренции», и пунктом 3.148 Административного регламента Министерству выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Требования к предписанию установлены статьей 41, статьей 50 Закона «О защите конкуренции», и пунктом 3.150 Административного регламента.

Предписание Самарского УФАС России, выданное Министерству по результатам рассмотрения дела № 09-5144-15/10 соответствует требованиям, установленным Законом «О защите конкуренции» и Административным регламентом.

Действия Самарского УФАС России, выразившиеся в выдаче Министерству предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства осуществлены в рамках полномочий, представленных антимонопольному органу.

Исходя из изложенного, суд первой инстанции пришел к правильному решению, что выдавая Министерству предписание по делу № 09-5144-15/10 Самарское УФАС России осуществляет полномочия, возложенные на антимонопольный орган федеральным законодательством, в соответствии с требованиями, установленными к предписанию Законом «О защите конкуренции» и Административным регламентом.

Предписание Самарского УФАС России по делу № 09-5144-15/10 не нарушает права и законные интересы Заявителя.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ для признания незаконным решение государственного органа требуется наличие в совокупности двух условий:

1) несоответствие обжалуемого решения закону;

2) нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Министерством не представлены доказательства, подтверждающие, что, оспариваемые решение (исх. № 9508/10 от 21.09.2015) и предписание (исх. № 9509/10 от 21.09.2015) по делу № 09-5144-15/10 не соответствует законодательству, нарушают какие-либо права и законные интересы Министерства в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании вышеизложенного, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод, что решение (исх. № 9508/10 от 21.09.2015) и предписание (исх. № 9509/10 от 21.09.2015) Комиссии Самарского УФАС России по делу № 09-5144-15/10 являются законными, вынесенными с соблюдением норм материального права, в связи с чем, с учетом положений ст. 201 АПК РФ, в удовлетворении заявленных Министерством требований было отказано.

Положенные в основу апелляционной жалобы другие доводы являлись предметом исследования арбитражным судом при рассмотрении спора по существу и им дана надлежащая оценка.

Выводы арбитражного суда первой инстанции соответствуют доказательствам, имеющимся в деле, установленным фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм права.

Сведений, опровергающих выводы суда, в апелляционной жалобе не содержится.

Нарушений процессуального закона, влекущих безусловную отмену обжалуемого судебного акта, не установлено. Оснований для отмены решения суда не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 25 марта 2016 года по делу №А55-31310/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий А.Б. Корнилов

Судьи В.Е. Кувшинов

С.Т. Холодная