Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда Самарской области от 03 марта 2020 года по делу № А55-40153/2019 (судья Агеенко С.В.)

по заявлению Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

к акционерному обществу «Новокуйбышевский нефтеперерабатывающий завод»,

о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

Средне-Поволжское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – заявитель) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о привлечении Акционерного общества «Новокуйбышевский нефтеперерабатывающий завод» (далее – Общество) к административной ответственности, предусмотренной ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 03 марта 2020 года в удовлетворении заявленных требований было отказано.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней, Управление Ростехнадзора просит суд апелляционной инстанции решение суда первой инстанции отменить, указывая на несогласие с мотивировочной частью решения суда, в которой сделаны выводы об отсутствии события правонарушения.

В материалы дела поступил отзыв АО «Новокуйбышевский нефтеперерабатывающий завод» на апелляционную жалобу, в котором оно просит апелляционный суд оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании представитель подателя жалобы доводы в ней изложенные поддержала, ссылаясь на то, что общество должно было быть привлечено судом первой инстанции к административной ответственности, поскольку на момент проверки предписания оно не было исполнено.

Представитель лица привлекаемого к ответственности просил жалобу оставить без удовлетворения.

Проверив законность и обоснованность принятого по делу судебного акта в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав доводы апелляционной жалобы и материалы дела, суд апелляционной инстанции усматривает основания для удовлетворения апелляционной жалобы и изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, заявителем по итогам проведения проверки соблюдения обществом требований действующего законодательства при осуществлении строительства объекта – «Комплекс Гидрокрекинга ОАО «Новокуйбышевский НПЗ» 11.04.2017 года выдано предписание № 07-726-04-17-72, согласно которому обществу в срок до 29.11.2019 года (с учетом неоднократного продления сроков его исполнения) предписано устранить следующие нарушения:

- при выполнении работ на объекте – аппаратная с ТП не осуществляется входной контроль качества применяемых строительных материалов на соответствие требованиям проектной документации, а именно: при бетонировании фундаментов ФЛМ-1, применена марка бетона по прочности В20, в соответствии с приложенными а акту скрытых работ № 4 от 22.05.2015 года, документами о качестве № 349 от 22.05.2015 года, № 348 от 22.05.2015 года, что не соответствует требованиям проектной документации, в которой марка бетона по прочности предусмотрена В25 (п. 2 предписания);

- при выполнении работ на объекте – насосная при промежуточных парках комбинированной установки гидрокрекинга не осуществляется входной контроль качества применяемых строительных материалов на соответствие требованиям проектной документации, а именно: при устройстве бетонной подготовки применена марка бетона по морозостойкости F50, по водонепроницаемости W2. в соответствии с приложенными а актам скрытых работ № 3 от 18.08.2016 года, № 7ст от 18.08.2016 года документами о качестве № 669 от 18.08.2016 года, № 555 от 27.09.2016 года, № 557 от 27.09.2016 года, № 558 от 27.09.2016 года, № 579 от 27.09.2016 года, что не соответствует требованиям проектной документации, в которой марка бетона по морозостойкости F150, по водонепроницаемости W4 (п. 5 предписания) (л.д. 19-23).

В ходе проведения заявителем внеплановой выездной проверки исполнения Обществом вышеуказанного предписания, заявителем выявлен факт неисполнения Обществом требований, содержащихся в вышеуказанных пунктах Предписания от 11.04.2017 года № 07-726-04-17-72 (л.д. 24-27).

По данному факту административным органом в отношении Общества 24.12.2019 года составлен протокол № 6632-р/831-223-ю об административном правонарушении, предусмотренном ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ (л.д. 7-8).

В соответствии с ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, организации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции сослался на следующие доводы и обстоятельства, которые он посчитал установленными.

Согласно ч.ч. 1 и 2 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Суд первой инстанции посчитал установленным, что нарушение, содержащееся в п. 5 предписания, устранено заявителем путем внесения изменений в проектную документацию по объекту «Комплекс Гидрокрекинга ОАО «Новокуйбышевский НПЗ», что по мнению суда первой инстанции, подтверждается проектной документацией (л.д. 78 новая редакция, л.д. 170 – старая редакция), согласно которой требования к бетону для подготовки фундамента исключены.

Кроме того, суд первой инстанции сослался на то, что общество 27.11.2019 года обращалось в адрес административного органа с ходатайством о продлении сроков выполнения требований Предписания от 11.04.2017 года № 07-726-04-17-72 до 31.05.2020 года в связи с отсутствием определенного порядка организации проведения государственной экспертизы в отношении модифицированной проектной документации. При этом, в указанном обращении, общество указало на разработку дорожной карты внесения корректировок в проектную документацию Комплекса Гидрокрекинга ОАО «Новокуйбышевский НПЗ», согласно которой предусмотрены мероприятия по проведению комплекса инженерных изысканий, корректировке рабочей документации и проектной документации (л.д. 58).

Суд первой инстанции посчитал, что обоснованность продления сроков исполнения требований Предписания от 11.04.2017 года № 07-726-04-17-72 подтверждается длительностью процедуры внесения соответствующих изменений в проектную документацию и самим фактом внесения 23.01.2020 года изменений в проектную документацию, в результате которых, по мнению суда первой инстанции, течение ряда выявленных нарушений фактически прекратилось, а исполнение спорного требования вышеуказанного Предписания оказалось неактуальным.

Административным органом, по мнению суда первой инстанции, необоснованно отклонены доводы общества о необходимости продления срока исполнения требований Предписания, поскольку целью привлечения к административной ответственности за невыполнение требований предписания органа государственной власти является, прежде всего, выполнение требований законного предписания и предупреждение в будущем фактов совершения аналогичных правонарушений, а не карательная цель в виде привлечения к административной ответственности и взыскания административного штрафа.

Указанные обстоятельства, по мнению суда первой инстанции, позволяют сделать вывод о том, что на момент привлечения общества к административной ответственности, предусмотренной ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ нарушения, содержащиеся в п. 5 Предписания от 11.04.2017 года № 07-726-04-17-72, обществом фактически устранены путем внесения соответствующих изменений в проектную документацию и основания для привлечения общества к административной ответственности по данному нарушению у суда отсутствуют.

Согласно доводам Общества, административным органом необоснованно включено в Предписание от 11.04.2017 года № 07-726-04-17-72 следующее нарушение - при выполнении работ на объекте – аппаратная с ТП не осуществляется входной контроль качества применяемых строительных материалов на соответствие требованиям проектной документации, а именно: при бетонировании фундаментов ФЛМ-1, применена марка бетона по прочности В20, в соответствии с приложенными а акту скрытых работ № 4 от 22.05.2015 года, документами о качестве № 349 от 22.05.2015 года, № 348 от 22.05.2015 года, что не соответствует требованиям проектной документации, в которой марка бетона по прочности предусмотрена В25 (п. 2 предписания).

По мнению лица, привлекаемого к ответственности, при составлении акта проверки от 11.04.2017 года № 07-726-04-17-72 и вынесении Предписания от 11.04.2017 года № 07-726-04-17-72 административным органом не учтено, что здание Аппаратной с ТП состоит из двух частей – монолитной и кирпичной. При этом, согласно проектной документации для монолитной части отражены качественные показатели для фундамента (фундамент монолитный железобетонная плита на естественном основании из тяжелого бетона класса В25 толщиной 400 мм), а для кирпичной части указанные требования отсутствуют (для кирпичных стен фундамент запроектирован ленточный из сборных бетонных блоков на естественном основании) (л.д. 76).

В подтверждении данных доводов обществом представлены выписки из рабочей документации, согласно которым фундамент ФЛМ1 (фундамент ленточный) расположен под кирпичными стенами Аппаратной с ТП и оснований полагать, что к данному фундаменту проектной документацией имеются какие-либо требования бетона по прочности, не имеется (л.д. 171-172).

По мнению суда первой инстанции, доказательств обратного административным органом не представлено.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к выводу, что в действиях общества отсутствует состав правонарушения и отказал в удовлетворении заявления о привлечении его к ответственности

Суд апелляционной инстанции считает, что при вынесении решения, судом первой инстанции допущено несоответствие выводов в нем изложенных, обстоятельствам дела, что в силу п.3) ч.1 ст.270 АПК РФ является основанием для его изменения.

Как уже было указано выше, датой выдачи предписания № 07- 726-04-17-72, неисполнение которого вменяется обществу, является 11 апреля 2017г. При этом, срок для его выполнения первоначально был установлен до 14 июня 2017г.

Впоследствии, по ходатайству общества срок выполнения предписания от 11 апреля 2017 года № 07- 726-04-17-72 управлением неоднократно продлевался, вплоть до 29 ноября 2019г.

В материалах дела отсутствуют доказательства того, что до момента обращения административного органа в суд с рассматриваемым заявлением о привлечении общества к ответственности, т.е. до начала 2020 года (с 14.06.2017 по февраль 2020 года), общество предпринимало какие-либо действия для соблюдения требований действующего законодательства, что и привело к невыполнению предписания Управления от 11.04.2017 года № 07- 726-04-17-72.

В материалах настоящего дела имеется проектная документация, подтверждающая факт отступления от ее требований, что и привело к невыполнению предписания Управления.

Административный орган возражает также в отношении выводов суда первой инстанции об отсутствии определенного порядка организации проведения государственной экспертизы в отношении модифицированной проектной документации.

Порядок внесения изменений в проектную документацию был определен частями 3.5 и 3.6 статьи 49 Федерального закона от 03.07.2016 №368-Ф3 (ред. от 03.08.2018) "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации", в соответствии с которыми:

(Часть 3.5) подтверждением того, что изменения, внесенные в проектную документацию после получения положительного заключения экспертизы проектной документации, не затрагивают конструктивные и другие характеристики безопасности объекта капитального строительства, является заключение органа исполнительной власти или организации, проводивших экспертизу проектной документации, в которую внесены изменения.

(Часть 3.6) в случае, если в проектной документации, указанной в части 3.5 настоящей статьи, имеются изменения, затрагивающие конструктивные и другие характеристики безопасности объекта капитального строительства, и (или), приводящие к увеличению сметы на его строительство или реконструкцию в сопоставимых ценах, орган исполнительной власти или организация, проводившие экспертизу проектной документации такого объекта капитального строительства, отказывают в выдаче указанного в настоящей части заключения. В этом случае проектная документация, в которую внесены изменения.

Помимо этого, Федеральным законом от 27.06.2019 №151-ФЗ (ред. от 02.08.2019) "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" статья 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации дополнена частью 3.8 и 3.9, о порядке внесения изменений в проектную документацию, получившую положительное заключение экспертизы.

Экспертиза проектной документации по решению застройщика может не проводиться в отношении изменений, внесенных в проектную документацию, получившую положительное заключение экспертизы проектной документации, если такие изменения одновременно:

не затрагивают несущие строительные конструкции объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы;

не влекут за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования линейных объектов;

не приводят к нарушениям требований технических регламентов, санитарно-эпидемиологических требований, требований в области охраны окружающей среды, требований государственной охраны объектов культурного наследия, требований к безопасному использованию атомной энергии, требований промышленной безопасности, требований к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требований антитеррористической защищенности объекта;

соответствуют заданию застройщика или технического заказчика на проектирование, а также результатам инженерных изысканий;

соответствуют установленной в решении о предоставлении бюджетных ассигнований на осуществление капитальных вложений, принятом в отношении объекта капитального строительства государственной (муниципальной) собственности в установленном порядке, стоимости строительства (реконструкции) объекта капитального строительства, осуществляемого за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (часть 3.8).

Оценка соответствия изменений, внесенных в проектную документацию, получившую положительное заключение экспертизы проектной документации (в том числе изменений, не предусмотренных частью 3.8 настоящей статьи), требованиям технических регламентов, санитарно-эпидемиологическим требованиям, требованиям в области охраны окружающей среды, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям к безопасному использованию атомной энергии, требованиям промышленной безопасности, требованиям к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требованиям антитеррористической защищенности объекта, заданию застройщика или технического заказчика на проектирование, результатам инженерных изысканий по решению застройщика или технического заказчика может осуществляться в форме экспертного сопровождения органом исполнительной власти или организацией, проводившими экспертизу проектной документации, которые подтверждают соответствие внесенных в проектную документацию изменений указанным в настоящей части требованиям (ч. 3.9).

Таким образом, как в период с июня 2017 года по август 2019 года, так и с августа 2019 по настоящее время законодательством РФ был установлен порядок внесения изменений в проектную документацию. Однако, обществом никаких действий по соблюдения законодательства ни в установленный предписанием от 11.04.2017 года № 07-726-04-17-72 срок, ни на момент проверки не было предпринято.

Таким образом, факт невыполнения предписания от 1L04.2017 года № 07-726-04-17-72 установлен и подтверждается материалами дела.

Заявитель жалобы считает, что решением суда первой инстанции по настоящему делу, общество фактически освобождено от административной ответственности, при наличии события и состава административного правонарушения.

Заявитель жалобы обращает внимание суда апелляционной инстанции также на то, что решение по настоящему делу не соответствует сложившейся по данному вопросу судебной практике. При рассмотрении арбитражным судом дел, где участвовали те же лица, общество привлекалось к административной ответственности за совершение однородного правонарушения, по ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ, что подтверждается судебными актами, вступившими в законную силу по делам №№А55-37215/2019; А55-37214/2019; А55-37216/2019, А55-40156/2019, по указанным делам обществом приводились, но были отклонены судом доводы, аналогичные доводам по настоящему делу.

Суд апелляционной инстанции считает, что выводы арбитражного суда первой инстанции о том, что в действиях общества состав правонарушения отсутствует, нельзя признать правомерными. В отношении неисполнения пунктов второго и пятого предписания вина общества доказана материалами дела. Даже в случае признания факта, что нарушение устранено путем изменения проектной документации, то в любом случае, такие изменения имели место уже после истечения срока исполнения предписания.

Кроме того, суд апелляционной инстанции, обращает внимание также на следующие нарушения порядка привлечения к административной ответственности, которые были допущены судом первой инстанции.

Срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренной ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ, составляет три месяца. Такая позиция находит отражение в судебной практике, в том числе, в п.44 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2020), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 10.06.2020.

С учетом того, что срок исполнения предписания выданного административным органом АО «Новокуйбышевский нефтехимкомбинат» истек 29 ноября 2019 года, постановление по делу об административном правонарушении за его неисполнение могло быть вынесено не позже 29 февраля 2020 года, как это предусмотрено ч.1 ст.4.5 КоАП РФ.

Протокол об административном правонарушении составлен административным органом 24 декабря 2019 года и уже 30 декабря 2019 года поступил в арбитражный суд, вместе с заявлением о привлечении общества к ответственности.

Заявление принято судом к производству определением от 14 января 2020 года и назначено к рассмотрению в предварительном заседании на 30 января 2020 года, с указанием в определении на то, что при отсутствии возражений, в том же заседании будет произведен переход в судебное заседание.

Однако, 30 января 2020 года, несмотря на явку представителей всех участвующих в деле лиц, оно не было рассмотрено по существу, а было назначено к рассмотрению в судебном заседании на иную дату – 19 февраля 2020 года.

19 февраля 2020 года дело судом первой инстанции также не было рассмотрено по существу, был объявлен перерыв до 26 февраля 2020 года.

26 февраля 2020 года суд первой инстанции протокольным определением отложил рассмотрение дела до 28 февраля 2020 года.

28 февраля 2020 года судом первой инстанции дело также не было рассмотрено, а был объявлен перерыв до 02 марта 2020 года, т.е. на дату, когда уже заведомо истек срок давности привлечения общества к административной ответственности.

С учетом даты обращения административного органа в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением, суд первой инстанции имел процессуальную возможность рассмотреть настоящее дело в пределах срока давности привлечения к административной ответственности.

Неоднократно откладывая рассмотрение дела и в последующем, объявив перерыв в судебном заседании за пределы срока давности привлечения к ответственности, суд первой инстанции утратил возможность принять иное решение, кроме отказа в привлечении общества к ответственности. Тем не менее, принимая решение об отказе в привлечении к ответственности, суд первой инстанции не сослался на то, что основанием для этого явилось истечение срока давности.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявления, с учетом пропуска срока давности привлечения к ответственности, является правильным, но поскольку административным органом, в дополнениях к апелляционной жалобе, указано на несогласие с решением суда в его мотивировочной части, апелляционная жалоба подлежит удовлетворению, с указанием на изменение решения суда первой инстанции путем исключения из него выводов об отсутствии события правонарушения.

Руководствуясь ст.ст. 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 03 марта 2020 года по делу №А55-40153/2019 изменить. Апелляционную жалобу Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору удовлетворить.

Исключить из мотивировочной части решения суда выводы об отсутствии события правонарушения (выводы о своевременном исполнении пунктов 2 и 5 предписания).

В оставшейся части решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий А.Б. Корнилов

Судьи П.В. Бажан

Е.Г. Филиппова