Гражданский кодекс часть 1

03 июля 2019 года	Дело №	А56-116461/2018
Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Соколовой С.В., судей Савицкой И.Г., Толкунова В.М., при участии индивидуального предпринимателя ФИО1 (паспорт), от администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области ФИО2 (доверенность от 06.09.2018 № 100), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области ФИО3 (доверенность от 09.01.2019 № 01/1), рассмотрев 02.07.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 13.11.2018 (судья Ресовская Т.М.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2019 (судьи Протас Н.И., Зотеева Л.В., Сомова Е.А.) по делу № А56-116461/2018, у с т а н о в и л: Администрация муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области, место нахождения: 188540, <...>, ОГРН <*>, ИНН <> (далее – Администрация), обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области, место нахождения: 191124, Санкт-Петербург, ул. Смольного, д. 3, ОГРН <>, ИНН <> (далее – Управление), от 15.08.2018 № Р/04/73 и П/04/10 соответственно. К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью «Сосновоборская ритуальная компания», место нахождения: 188540, <...>, ОГРН <>, ИНН <> (далее – Общество), и индивидуальный предприниматель ФИО1, ОГРНИП <**>. Решением суда первой инстанции от 13.11.2018, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 05.02.2019, в удовлетворении заявленных Администрацией требований отказано. В кассационной жалобе Администрация, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить решение от 13.11.2018 и постановление от 05.02.2019, принять по делу новый судебный акт – об удовлетворении заявленных Администрацией требований. По мнению подателя кассационной жалобы, ошибочен вывод судов двух инстанций о том, что в соответствии с пунктом 11.1 Порядка оказания ритуальных услуг, содержания и эксплуатации общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области, утвержденного постановлением Администрации от 01.12.2016 № 2680 (далее – Порядок № 2680), Администрация фактически возложила на хозяйствующий субъект функции органа местного самоуправления; пункт 11.1 Порядка № 2680 не может рассматриваться как ограничивающий конкуренцию на рынке ритуальных услуг; необоснован вывод судов двух инстанций о том, что положения пунктов 11.1 и 11.2 Порядка № 2680, предоставляющие хозяйствующему субъекту, выбранному по итогам конкурса, право на осуществление комплекса услуг по погребению, нарушают положения частей 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ); осуществление мероприятий, предусмотренных Правилами № 2680, только лицами, заключившими договор с Администрацией, не является нарушением конкуренции; указанный Порядок позволяет соответствующим хозяйствующим субъектам (победителям конкурсного отбора) надлежащим образом исполнять обязанности по содержанию и эксплуатация кладбища. Администрация указывает, что судами двух инстанций при рассмотрении настоящего дела не учтены судебные акты по делу 2а-269/2018 (апелляционное определение № 33а-4090/2018), рассмотренному судом общей юрисдикции, в рамках которого пункты 11.1 и 11.2 Порядка № 2680 признаны законными; принятые по настоящему делу судебные акты нарушают единообразие судебной практики; на основе анализа и оценки только пунктов 11.1 и 11.2 суды ошибочно признали Порядок № 2680 не соответствующим положениям частей 1 и 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ в целом. Определением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 22.05.2019 судебное разбирательство в порядке, предусмотренном абзацем вторым части 5 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), отложено на 05.06.2019. Определением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 05.06.2019 рассмотрение кассационной жалобы было отложено на 02.07.2019, после чего рассмотрение продолжено тем же составом суда. В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе, представитель Управления и предприниматель ФИО1 возражали против ее удовлетворения. Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке. Как следует из материалов дела, в поступившем в Управление обращении индивидуальный предприниматель ФИО1 указал на нарушение Администрацией положений частей 1 и 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выразившееся в принятии Порядка № 2680, Порядка проведения конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию, эксплуатации общественных кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области, утвержденного постановлением Администрации от 13.12.2016 № 2770 (далее – Порядок № 2770), проведении конкурса на право заключения договора на выполнение указанных работ и оказание услуг на территории Сосновоборского городского округа Ленинградской области. По результатам рассмотрения данного обращения Управление, руководствуясь положениями статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ, 04.07.2017, выдало Администрации предупреждение № ПД/04/09 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, путем отмены Порядков № 2680 и 2770, расторжения договора от 01.02.2017 на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ в течение двух месяцев с момента получения предупреждения. Предупреждение получено Администрацией 10.07.2017. Поскольку в установленный указанным предупреждением срок информация о его исполнении в Управление не поступила, антимонопольный орган на основании части 8 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ возбудил в отношении Администрации дело № 3-04-А/17 по признакам нарушения частей 1,3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ. По результатам рассмотрения материалов дела № 3-04-А/17 Управление 15.08.2018 вынесло решение № Р/04/73, которым в действиях Администрации признало нарушение положений частей 1, 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выразившееся в неисполнении предупреждения от 04.07.2017 № ПД/04/09, возложении в соответствии с Порядками № 2680, 2770 обязанностей по выполнению установки оград, элементов надгробных сооружений, гранитных комплектов и других обязанностей на Общество. Управление 15.08.2018 выдало Администрации предписание № П/04/10, которым предписало в срок до 20.09.2018 прекратить действия (бездействие), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства путем отмены Порядков № 2680, 2770, осуществления действий, направленных на расторжение договора от 01.02.2017, заключенного с Обществом, на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ. Не согласившись с решением и предписанием Управления, Администрация оспорила их в судебном порядке. Суды первой и апелляционной инстанций отказали в удовлетворении заявленных Администрацией требований. Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, приходит к следующим выводам. Целями Закона № 135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона № 135-ФЗ). Названный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции (часть 1 статьи 3 Закона № 135-ФЗ). В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Квалификация действий (бездействия) применительно к части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ именно как нарушения антимонопольного запрета требует анализа не только антимонопольного законодательства, но и связанных с ним федеральных законов и нормативных требований. Только при нарушении таковых, при несоответствии им оцениваемых действий (бездействия) можно ставить вопрос о нарушении антимонопольного запрета. Согласно части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30.10.2007 № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта», Федеральным законом от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос». В силу пункта 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Суды установили, что в соответствии с пунктом 1.2 Порядка № 2680 лицо, оказывающее ритуальные и иные услуги, связанные с погребением, – юридическое или физическое лицо независимо от его организационно-правовой формы и формы собственности, в том числе индивидуальный предприниматель, занимающиеся деятельностью по оказанию одного или нескольких видов ритуальных услуг и заключившие с Администрацией договор на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории общественных кладбищ по результатам конкурса. Согласно пункту 11.1 Порядка № 2680 выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории муниципальных общественных кладбищ Сосновоборского городского округа осуществляются лицом, оказывающим ритуальные и иные услуги, связанные с погребением, на основании договора, заключаемого с Администрацией по результатам конкурса, проводимого в порядке, определяемом Администрацией. В пункте 11.2 Порядка № 2680 указано, что лица, заключившие с Администрацией по результатам конкурса договор на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории общественных кладбищ осуществляют: - погребение умерших (погибших), перезахоронение, эксгумацию и оказание услуг по погребению по тарифу, рекомендуемому Администрацией и согласованному с Советом депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области; - оказание отдельных видов или всего комплекса ритуальных услуг, предоставляемых населению на возмездной основе по тарифу, рекомендуемому Администрацией и согласованному с Советом депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области; - обеспечение надлежащего похоронного обслуживания населения, включающего весь комплекс услуг, связанных с погребением умерших (погибших); - решение отдельных вопросов, возникающих при исполнении волеизъявления умершего (погибшего) о погребении его тела; - по согласованию с уполномоченным органом принятие планировочных решений по соответствующему кладбищу, его оборудованию, эксплуатации и благоустройству его территории, проведению текущего и капитального ремонта объектов инфраструктуры кладбища. Суды посчитали, что Администрация, установив в Порядке № 2680 в качестве лица, оказывающего ритуальное услуги, связанные с погребением, юридическое или физическое лицо, независимо от его организационно-правовой формы и формы собственности, в том числе индивидуального предпринимателя, фактически возложила функции органа местного самоуправления на хозяйствующий субъект, пришли к выводу о наличии в действиях заявителя нарушений части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ. Между тем суды не учли следующее. В соответствии с пунктом 23 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения. Согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов создают муниципальные предприятия и учреждения, осуществляют финансовое обеспечение деятельности муниципальных казенных учреждений и финансовое обеспечение выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществляют закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд. Согласно положениям статей 25 и 29 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон № 8-ФЗ) гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с данным Законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности; организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления; погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления. Статьей 9 Закона № 8-ФЗ предусмотрен гарантированный перечень услуг по погребению, согласно которой супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом). Качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления (пункт 1 данной статьи). Пунктом 2 статьи 9 Закона № 8-ФЗ предусмотрено, что услуги по погребению, указанные в пункте 1, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела. Вывод судов о нарушении Администрацией части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, поскольку функции органа местного самоуправления возложены на хозяйствующий субъект, противоречит вышеизложенным нормам. Из положений статей 9 и 10 Закона № 8-ФЗ в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации. Суды пришли к выводу, что Администрация пунктом 11.1 Порядка № 2680 с учетом пункта 11.2 того же Порядка, раскрывающего состав услуг, и Порядком № 2770 создала препятствия хозяйствующим субъектам на рынке оказания ритуальных услуг и услуг по погребению. Между тем суды не учли, что в пункте 11.1 Порядка № 2680 нормативно закреплен принцип привлечения хозяйствующего субъекта для выполнения работ и оказания услуг на конкурсной основе. Конкурсный принцип отбора организаций направлен как на выявление лучших условий предоставления услуг в сфере похоронного дела, так и на обеспечение беспрепятственного равного доступа на кладбища хозяйствующим субъектам, круг которых не ограничен. Процедура конкурсного отбора направлена на обеспечение конкуренции, поскольку именно посредственном конкурсного отбора реализуется возможность любого хозяйствующего субъекта получить доступ к соответствующему товарному рынку. Вывод судов о том, что по своему содержанию пункт 11.2 Порядка № 2680 приводит (может привести) к ограничению конкуренции на рынке ритуальных услуг недостаточно обоснован. Вместе с тем суды правильно указали, что в силу Закона № 8-ФЗ гарантированные услуги по погребению должны быть прописаны в отдельных пунктах данного нормативного акта. Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения являются разными по своей сути и характеру. Под организацией ритуальных услуг понимается процесс налаживания оказания ритуальных услуг, под содержанием мест захоронения понимается комплекс мероприятий по уходу за территорией кладбища, включая уборку, очистку территории и расположенных на ней объектов. Федеральным законом предусмотрено право органа местного самоуправления создать специализированную службу, при этом закон прямо возлагает на такую службу только обязанность по погребению умерших. Суды двух инстанций с учетом положений Закона № 8-ФЗ правомерно указали, что оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, может быть возложено только на орган местного самоуправления или на специализированную организацию, созданную органом местного самоуправления в соответствии с законодательством, при этом на такую службу может быть возложена только обязанность по погребению умерших. С учетом данных обстоятельств суды обоснованно констатировали, что возложение на единственную определенную организацию гарантированных Законом № 8-ФЗ ритуальных услуг и услуг по установке оград, элементов надгробного сооружения, гранитных комплектов, поименованных в приложении № 2 к договору от 01.02.2017, приводит (может привести) к ограничению конкуренции на соответствующем товарном рынке. Однако суды, посчитав пункты 11.1 и 11.2 Порядка № 2680 нарушающими положения части 1, 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, признали в целом Порядок № 2680 не соответствующим требованиям статьи 15 Закона № 135-ФЗ. Вместе с тем из оспариваемого решения Управления следует, что у него отсутствуют претензии к содержанию иных положений Порядка № 2680. Кроме того, суды не оценили довод заявителя о преюдициальном характере по отношению к настоящему спору дела 2а-269/2018 (апелляционное определение № 33а-4090/2018), в ходе рассмотрения которого пункты 11.1 и 11.2 Порядка № 2680 признаны законными, принятыми Администрацией в пределах предоставленных полномочий. Кроме того, суды не учли, что решением Управления установлено нарушение Администрацией положений частей 1, 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выразившееся, в том числе, в неисполнении предупреждения от 04.07.2017 № ПД/04/09. Вместе с тем вменяемые Администрации части 1,3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ не касаются неисполнения предупреждения антимонопольного органа. Данные обстоятельства суды также не приняли во внимание. Согласно части 2 статьи 287 АПК РФ арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции. Согласно пункту 3 части 1 статьи 287 АПК РФ по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции полностью и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено или изменено, если выводы, содержащиеся в обжалуемых решении, постановлении, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам. Суды первой и апелляционной инстанций в нарушение требований Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не исследовали надлежащим образом обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, что в силу пункта 3 статьи 287 АПК РФ влечет за собой отмену обжалуемых судебных актов и направление дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции. При новом рассмотрении дела суду следует с учетом изложенного полно и всесторонне исследовать имеющиеся в материалах дела доказательства и доводы сторон в их совокупности и взаимной связи по правилам статьи 71 АПК РФ, дать им правовую оценку, после чего, установив фактические обстоятельства дела с соблюдением норм материального и процессуального права - принять законное и обоснованное решение. Руководствуясь статьей 286, пунктом 3 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа п о с т а н о в и л: решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 13.11.2018 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2019 по делу № А56-116461/2018 отменить. Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
Председательствующий			С.В. Соколова
Судьи			И.Г. Савицкая В.М. Толкунов