Гражданский кодекс часть 1

третьи лица: Ассоциация Регионального отраслевого объединения работодателей «Сахалинское саморегулируемое объединение строителей»; муниципальное казенное предприятие «Горархитектура»

о признании недействительными решения и предписания от 29.06.2021 по делу № 065/01/15-1130/2020,

в отсутствие представителей участвующих в деле лиц,

УСТАНОВИЛ:

Департамент архитектуры и градостроительства города ЮжноСахалинска (далее – заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее – антимонопольный орган, УФАС по Сахалинскому краю, Управление) о признании недействительными решения и предписания от 29.06.2021 по делу № 065/01/15-1130/2020.

Определением от 27.07.2021 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Ассоциация регионального отраслевого объединения работодателей «Сахалинское саморегулируемое объединение строителей» (далее - Ассоциация) и муниципальное казенное предприятие «Горархитектура» (далее – МКП «Горархитектура»).

Решением суда от 29.10.2021 в удовлетворении заявленных Департаментом требований отказано.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Департамент обратился в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой.

Обжалуя в порядке апелляционного производства решение суда от 29.10.2021, заявитель просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований Департамента.

Департамент в жалобе, ссылаясь положения Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», указывает на право муниципального образования создавать муниципальные учреждения для выполнения своих полномочий. Настаивает, что право выбора решений вопросов местного значения предоставлено органу местного самоуправления, осуществление закупок товаров, работ и услуг для обеспечения муниципальных нужд является одним из возможных способов решения вопросов местного значения, а не единственно возможным способом. Указывает, что целью создания МКП «Горархитектура» является обеспечение выполнения работ и услуг для обеспечения муниципальных нужд в области градостроительной деятельности. Деятельность предприятия направлена на решение вопросов местного значения и оказания услуг в области архитектуры, градостроительства и землеустройства, в связи с чем выводы о необходимости проведение закупок в рассматриваемом случае только конкурентным способом, несостоятельны.

Ассоциация Регионального отраслевого объединения работодателей «Сахалинское саморегулируемое объединение строителей» по мотивам, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу, ссылаясь на законность и обоснованность судебного акта, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Участвующие в деле лица, надлежащим образом извещенные о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, в связи с чем судебная коллегия на основании статей 156, 159, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - АПК РФ) рассмотрела апелляционную жалобу в их отсутствие по имеющимся в материалах дела документам.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Из материалов дела судом апелляционной инстанции установлено следующее.

08.04.2020 в управление поступила жалоба от ассоциации на действия администрации города Южно-Сахалинска по предоставлению преимуществ МКП «Горархитектура» и совершению действий, направленных на ограничение конкуренции путем создания указанного казенного предприятия.

29.04.2020 в управление поступила жалоба от Ассоциации на действия Департамента архитектуры и градостроительства города Южно-Сахалинска по предоставлению преимуществ МКП «Горархитектура» и совершению действий, направленных на ограничение конкуренции путем поручения оказания услуг и выполнения работ в топографо-геодезической, землеустроительной, кадастровой, проектно-изыскательской, оценочной сферах.

24.07.2020 антимонопольным органом Департаменту выдано предупреждение № 08- 5053 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в котором управлением указано на наличие в действиях (бездействии) департамента признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выраженном в отказе от проведения конкурентных процедур (торгов) при наделении МКП «Горархитектура» правом на оказание услуг и выполнения работ по топографии, геодезии, землеустройству, подготовки проектной документации, оценочной деятельности и финансировании (субсидировании) этих работ и услуг. В этой связи управление предупредило департамент о необходимости прекращения данных действий и принятия решений о проведении конкурентных процедур (торгов) на право оказания услуг, выполнения работ по топографии, геодезии, землеустройству, подготовки проектной документации, оценочной деятельности в срок до 24.08.2020.

06.08.2021 в УФАС по Сахалинской области от Департамента поступило письмо от 04.08.2020, в котором департаментом указано, что деятельность МКП «Горархитектура» и финансирование (субсидирование) его деятельности осуществляется в соответствии с действующим гражданским и бюджетным законодательством РФ, действующими правовыми актами городского округа «Город Южно-Сахалинск», в частности Положением о формировании муниципального заказа муниципальным казенным предприятиям на поставку товаров, выполнение работ, оказания услуг для обеспечения муниципальных нужд городского округа «Город Южно-Сахалинск», утвержденным постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 13.11.2015 № 3129, Порядком предоставления субсидий из бюджета городского округа «Город Южно-Сахалинск» юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений) и индивидуальным предпринимателям на финансовое обеспечение затрат, связанных с осуществлением градостроительной деятельности на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», утвержденным постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 05.07.2017 № 1724-па. Просил разъяснить, на основании чего управлением сделаны выводы о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства РФ.

Письмом от 07.08.2020 № 08-5288 антимонопольным даны разъяснения департаменту о правовых и фактических обстоятельствах выдачи предупреждения.

02.09.2020 в антимонопольный орган правление поступило письмо от департамента от 24.08.2020, в котором департамент указал, что действия департамента по формированию муниципального заказа МКП «Горархитектура» в пределах утвержденных бюджетных ассигнованиях бюджета городского округа осуществляется в соответствии с нормами действующего федерального законодательства РФ, в настоящее время признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции отсутствуют.

Письмом от 17.09.2020 № 08-5991 Управление продлило срок исполнения требований предупреждения до истечения трех дней с момента вступления в законную силу решения Арбитражного суда Сахалинской области по делу № А59-584/2020.

13.10.2020 в Управление поступило письмо от Департамента от 12.10.2020, в котором Департаментом указано, что им не допущено нарушений законодательства о защите конкуренции, поскольку вопросы местного значения могут быть разрешены, в том числе посредством создания муниципальных учреждений. Более того, МКП «Горархитектура» является ключевым исполнителем ряда муниципальных программ. Приказом от 02.11.2020 № 221/1 управлением возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства № 065/01/15-1130/2020 и создана соответствующая комиссия.

Определением от 17.11.2020 дело о нарушении антимонопольного законодательства № 065/01/15-1130/2020 назначено к рассмотрению, в качестве заявителя к участию в деле привлечена ассоциация, ответчика – департамент, заинтересованного лица - МКП «Горархитектура». Определением от 11.02.2021 срок рассмотрения дела Управлением продлен.

На основании письма Министерства строительства Сахалинской области от 18.01.2021 Управлением подготовлен краткий отчет от 05.03.2021 по результатам анализа состояния конкуренции по делу № 065/01/15-1130/2020, возбужденному в отношении департамента по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

16.04.2021, 18.05.2021 Управлением подготовлено заключение и дополнение к нему об обстоятельствах дела № 065/01/15-1130/2020 на основании проведенного анализа состояния конкуренции на товарном рынке проектно-изыскательских работ в области строительства (реконструкции) объектов.

16.06.2021 УФАС по Сахалинской области рассмотрено дело о нарушении антимонопольного законодательства № 065/01/15-1130/2020, принято решение по делу № 065/01/15-1130/2020, согласно которому:

- Департамент признан нарушившим пункты 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (пункт 1);

- принято решение выдать департаменту обязательное для исполнения предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства (пункт 2);

- передать материалы дела уполномоченному должностному лицу Сахалинского УФАС России для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении виновного должностного лица департамента (пункт 3).

На основании данного решениядепартаменту выдано предписание от 29.06.2021 по делу № 065/01/15- 1130/2020, согласно которому Департаменту указано на необходимость в течение 30 календарных дней со дня получения настоящего предписания прекратить нарушение антимонопольного законодательства, путем принятия решения об организации и проведении конкурентных процедур закупок товаров, работ и услуг на рынке кадастровых, проектных и топографо-геодезических работ в области градостроительной деятельности (с отменой муниципального задания на указанном рынке) (пункт 1); об исполнении предписания сообщить в Сахалинское УФАС России в течение трех рабочих дней со дня исполнения предписания с приложением подтверждающих документов (копии решения, план закупок и т.д.) (пункт 2).

Не согласившись с вынесенными УФАС по Сахалинской области решением и предписанием по делу № 065/01/15- 1130/2020, Департамент обратился в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 266, 268, 271 АПК РФ правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы, отзыве на нее, коллегия апелляционной инстанции считает, что вывод суда первой инстанции является правильным, соответствует фактическим обстоятельствам дела, основаны на правильном применении норм действующего законодательства, в связи с чем оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда нет.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 3 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 ненормативный акт, решение и действие (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц могут быть признаны недействительными или незаконными при одновременном несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленного требования и признавая его ошибочным, пришел к выводу об отсутствии совокупности условий, установленных статьей 198 АПК РФ. Апелляционный суд соглашается с данной позицией суда первой инстанции и не принимает доводы апелляционной жалобы в силу следующего.

Целями Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции, Закон № 135-ФЗ) являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели (статьи 1 и 3 Закона).

Согласно пунктам 2, 8 части 1 статьи 15 Закон № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются, необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, создание дискриминационных условий

Частью 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ установлено, что запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом от 30.10.2007 № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта».

В соответствии со статьей 2 Федерального закона РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и указанным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления.

К вопросам местного значения городского округа согласно статье 16 Закон № 131-ФЗ относится, в том числе: утверждение генеральных планов муниципального, городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов муниципального, городского округа документации по планировке территории, выдача градостроительного плана земельного участка, расположенного в границах городского округа, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории муниципального, городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования муниципального, городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального, городского округа, резервирование земель и изъятие земельных участков в границах муниципального, городского округа для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля в границах муниципального, городского округа, осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений, направление уведомления о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, уведомления о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, уведомления о соответствии или несоответствии построенных или реконструированных объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома требованиям законодательства о градостроительной деятельности при строительстве или реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства или садовых домов на земельных участках, расположенных на территориях муниципальных, городских округов, принятие в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации решения о сносе самовольной постройки, решения о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями, решения об изъятии земельного участка, не используемого по целевому назначению или используемого с нарушением законодательства Российской Федерации, осуществление сноса самовольной постройки или ее приведения в соответствие с установленными требованиями в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации (пункт 26); организация в соответствии с федеральным законом выполнения комплексных кадастровых работ и утверждение карты-плана территории (пункт 43).

Как следует из материалов дела, в соответствии с постановлением Администрации г.Южно-Сахалинска от 27.05.2017 №1412-па функции и полномочия МКП «Горархитектура» осуществляются Администрацией г.Южно-Сахалинска в лице Департамента архитектуры и градостроительства города Южно-Сахалинска.

В соответствии с уставом МКП «Горархитектура» ГО «Город Южно-Сахалинск», утвержденным в 2017 году, с учетом изменений к нему, предприятие является унитарным, основанным на праве оперативного управления – казенным предприятием, а также является коммерческой организацией.

Основными целями создания МКП «Горархитектура» являются реализация полномочий органов местного самоуправления по ведению информационной системы градостроительной деятельности на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» по организации и выполнению работ и услуг, предназначенных для обеспечения муниципальных нужд; решение социальных задач в сфере удовлетворения спроса потребителей и обеспечения выполнения работ и услуг в области топографо-геодезической, землеустроительной и кадастровой деятельности, реализации поставленных целей и выполнение стоящих перед ним задач в интересах городского округа «Город Южно-Сахалинск»; внедрение инновационных принципов проектирования и лучших практик в области градостроительной и архитектурной деятельности; управление проектным офисом по повышению качества городской среды городского округа «Город Южно-Сахалинск» и обеспечение эффективной реализации, координации проектов (пункт 2.1 Устава с изменениями от 20.06.2020).

В соответствии с пунктом 1 статьи 113 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество.

Согласно частям 1, 2 статьи 8 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее - Закон № 161-ФЗ) учредителем унитарного предприятия может выступать Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование. Решение об учреждении государственного предприятия субъекта Российской Федерации или муниципального предприятия принимается уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления в соответствии с актами, определяющими компетенцию таких органов.

Судом установлено и следует из материалов дела, что 16.01.2020 между Департаментом и МКП «Горархитектура» заключено соглашение № 1 о предоставлении субсидии на финансовое обеспечение затрат, связанных с осуществлением градостроительной деятельности на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» в 2020 году.

Согласно пункту 1.1 данного соглашения с учетом дополнительных соглашений № 3 от 13.07.2020, № 4 от 10.09.2020 его предметом является предоставление из бюджета городского округа «Город Южно-Сахалинск» в 2020 году МКП «Горархитектура» субсидии на финансовое обеспечение затрат, связанных с осуществлением градостроительной деятельности на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», в том числе:

- на проведение кадастровых работ: образование земельных участков в целях размещения объектов местного значения; образование земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома и иные входящие в состав общего имущества такого дома объекты, с целью проведения государственного кадастрового учета для оформления права общей долевой собственности собственников помещений в многоквартирном доме; образование земельных участков под объектами муниципальной собственности в целях регистрации права муниципальной собственности на земельные участки; образование земельных участков с целью изъятия для муниципальных нужд земельных участков, расположенных в границах зоны планируемого размещения объектов местного значения, для строительства, реконструкции которых осуществляется такое изъятие; образование земельных участков в целях проведения аукциона по продаже земельных участков или аукциона на право заключения договора аренды земельных участков; образование земельных участков, подлежащих предоставлению семьям, имеющим трех и более детей; образование земельных участков для жилищного строительства, для строительства социальных объектов и объектов инженерно-технического обеспечения, в том числе предоставляемых муниципальным учреждениям; образование земельных участков, расположенных в городском округе "Город Южно-Сахалинск", в целях дальнейшей продажи права их аренды (собственности) на аукционе для строительства автостоянок; изготовление технических планов, актов обследования, подтверждающих прекращение существования объектов недвижимого имущества, постановку на государственный кадастровый учет объектов недвижимого имущества; изготовление межевых планов и карт (планов) территорий; изготовление схем расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории; изготовление схемы границ предполагаемых к использованию земель или части земельного участка на кадастровом плане территории;

- на проведение топографо-геодезических работ: обновление информационных систем градостроительной деятельности, в т.ч. топографо-геодезических работ по съемке М 1:500, 1:1000, 1:2000 в электронном виде; формирование и обновление сводного плана сетей инженерных коммуникаций на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" в электронном виде; создание инженерно-топографического плана с одновременной подеревной съемкой и таксацией лесонасаждений; вынос в натуру границ земельных участков по имеющимся в государственном кадастре недвижимости (ГКН) сведениям о координатах для проведения муниципального земельного контроля; выполнение работ координированию объектов капитального строительства для проведения муниципального земельного контроля; установление фактических границ землепользования в целях муниципального земельного контроля; выполнение аэрофотосъемки местности с использованием беспилотных летательных аппаратов (БПЛА), по созданию ортофотопланов; подготовку, оформление и восстановление материала для ведения дежурного и адресного планов города Южно- Сахалинска, плана геологической изученности в графическом и электронном виде; обеспечение работ по созданию трехмерной объектной модели городского округа «Город Южно-Сахалинск» на геоинформационной платформе;

- на выполнение проектных работ (оказания услуг) на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», включая благоустройство территории, в т.ч.: разработка проектно-сметной документации, проведение экспертизы проектов, подготовка эскизов, архитектурно-планировочных решений, технико-экономических обоснований, цветовых решений фасадов зданий и сооружений и т.д.; разработку проектов благоустройства территорий, скверов, зеленых зон, проектов фасадов зданий и входных зон, разработке эскизов и других документов, подготавливаемых в рамках проектной деятельности в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации; обеспечение и организацию выполнения разработки проектной документации для формирования архитектурно-художественного облика; подготовку предпроектной документации на размещение, строительство и реконструкцию объектов жилищно-гражданского, производственного, коммунального и природоохранного назначения, инженерной и транспортной инфраструктур; координацию разработки всех разделов проектной документации для строительства (реконструкции); авторский (технический) надзор; обеспечение разработки архитектурно-градостроительных решений в целях обновления территории городского округа «Город Южно-Сахалинск»;

- на выполнение работ по подготовке проекта планировки и проекта межевания территории в том числе по линейным объектам.

Приказом Департамента архитектуры и градостроительства города Южно-Сахалинска от 30.12.2020 № 117-п утвержден заказ МКП «Горархитектура» города Южно-Сахалинска на выполнение работ, оказание услуг для обеспечения муниципальных нужд на 2021 год, а именно на выполнение топографо-геодезических работ, общей площадью 1000 га, на выполнение кадастровых работ (изготовление технических и межевых планов (карт (планов) схем на КПТ), актов обследования) в общем количестве 800 объектов, на выполнение проектных работ общей площадью 500 000 кв.м., на обеспечение подготовки документации по планировке территорий, в том числе линейных объектов, общей площадью 500 тыс. кв.м., в сумме 79 025 600 рублей 00 копеек с периодом выполнения работ с 01.01.2021 по 31.12.2021.

13.01.2021 между департаментом и МКП «Горархитектура» заключено соглашение № 1 о предоставлении субсидии на финансовое обеспечение затрат, связанных с осуществлением градостроительной деятельности на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» в 2021 году. Согласно пункту 1.1 его предметом является предоставление из бюджета городского округа «Город Южно-Сахалинск» в 2021 году МКП «Горархитектура» субсидии на финансовое обеспечение затрат, связанных с осуществлением градостроительной деятельности на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск» по видам, аналогичным тем, которые указаны были в соглашении № 1 от 16.01.2020, а также соответствующие целям утвержденного приказом от 30.12.2020 № 117-п заказа и приведены выше.

Приведенные в соглашениях о предоставлении субсидии и муниципальном задании виды деятельности МКП «Горархитектура», с целью финансового обеспечения которой выделяется субсидия, свидетельствует о том, что МКП «Горархитектура» осуществляет градостроительную деятельность с целью решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, то есть удовлетворяет потребность (нужду) органа местного самоуправления в данное сфере.

Более того, из приведённых обстоятельств следует, что фактически субсидия МКП «Горархитектура» была предоставлена в том числе для выполнения работ и оказания услуг с целью обеспечения оказания органом местного самоуправления муниципальных услуг в соответствии с градостроительным и земельным законодательством РФ.

Следовательно, удовлетворение потребности в решении вопросов местного значения в сфере градостроительства и осуществление деятельности, необходимой с целью предоставления ряда муниципальных услуг на территории муниципального образования, осуществляется коммерческим юридическим лицом, а именно созданным МКП «Горархитектура».

С указным правомерно не согласился антимонопольный орган, поскольку действующее законодательство РФ не содержит положений, указывающих на то, что решение вопросов местного значения в указанных выше сферах, может быть передано для исполнения коммерческому юридическому лицу - муниципальному казенному предприятию.

Делая указанный вывод коллегия апелляционного суда, соглашается с выводами суда первой инстанции, поддержавшей доводы антимонопольного органа, и исходит из следующего.

Согласно пункту 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Федеральный закон № 7-ФЗ) бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная, в том числе, муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

В соответствии с пунктом 2 статьи 9.2 Федерального закона № 7-ФЗ бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом.

Согласно пункту 3 статьи 9.2 Федерального закона № 7-ФЗ государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. Бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности, в сферах, указанных в пункте 1 настоящей статьи. Бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.

В соответствии с пунктом 4 статьи 9.2 Федерального закона № 7-ФЗ бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в сферах, указанных в пункте 1 настоящей статьи, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации (пункт 6 статьи 9.2 указанного Федерального закона).

Согласно статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон № 210-ФЗ) муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления, признается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Законом № 131-ФЗ и уставами муниципальных образований.

Статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) установлено, что государственные (муниципальные) услуги (работы) - это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами; государственное (муниципальное) задание - это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Согласно пункту 1 статьи 69.2 БК РФ государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам должно содержать определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг; порядок оказания соответствующих услуг; предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 3 статье 3 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» закупкой товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее - закупка) является совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта.

В соответствии с пунктом 2 указанной статьи определением поставщика (подрядчика, исполнителя) является совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных нужд (федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации) или муниципальных нужд либо в установленных настоящим Федеральным законом случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершаются заключением контракта.

В силу пункта 4 статьи 3 Федерального закона № 44-ФЗ участником закупки может быть любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя. Согласно статье 6 Федерального закона № 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Руководствуясь в совокупности вышеуказанными нормами, коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что бюджетное учреждение может быть создано для выполнения работ и оказания муниципальных услуг населению. При этом такое учреждение оказывает указанные услуги и работы населению за счет средств муниципального бюджета.

Оказывать муниципальные услуги на территории муниципального образования, помимо непосредственно органа местного самоуправления, вправе лишь бюджетное учреждение. Соответственно, бюджетные средства на финансирование оказания муниципальных услуг, помимо органов местного самоуправления, могут быть выделены лишь бюджетным учреждениям, к которым МКП «Горархитектура» не относится.

Предусмотренная Уставом МКП «Горархитектура» деятельность не относится к тем видам работ и услуг, которые указаны в статье 9.2 Закона № 7-ФЗ и которые должны осуществляться в ходе исполнения муниципального задания, финансируемого путем выделения соответствующих субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Действия Департамента по созданию МКП «Горархитектура» и наделению его функциями по осуществлению деятельности, связанной с исполнением услуг для муниципальных нужд за счет получения бюджетных субсидий, без осуществления процедуры размещения муниципального заказа путем проведения торгов в соответствии с требованиями Федерального закона № 44-ФЗ, свидетельствуют о нарушении Департаментом антимонопольного законодательства.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ, определяющей полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд. Таким образом, органы местного самоуправления могут в целях решения вопросов местного значения создавать муниципальные казенные предприятия.

Вместе с тем, на отношения, в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели и которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции распространяются требования Закона № 135-ФЗ.

Поэтому, несмотря на то, что перечень вопросов местного значения, решаемых органом местного самоуправления, закреплен в Законе № 131-ФЗ, реализация указанных в этом законе полномочий должна осуществляться органом местного самоуправления с соблюдением запретов, установленных Законом о защите конкуренции.

Апелляционный суд, соглашаясь с выводами суда первой инстанции, отмечает, что в результате совершения указанных действий Департамент создал условия, позволяющие МКП «Горархитектура» получать объемы работ (услуг) и бюджетное финансирование без применения положений Федерального закона № 44-ФЗ о размещении заказов, а самой Администрации - возможность организовать получение результатов работ и услуг для муниципальных нужд и осуществление бюджетных расходов в нарушение установленного порядка, предусмотренного данным Федеральным законом.

Наделив таким способом МКП «Горархитектура» полномочиями по исполнению муниципальных заказов, связанных с обеспечением муниципальных нужд, Администрация фактически ограничила право иных хозяйствующих субъектов на получение муниципальных заказов по выполнению указанных работ и услуг для муниципальных нужд, финансируемых из муниципального бюджета и, таким образом, создала преимущественные условия осуществления деятельности для данного учреждения, что является нарушением пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ.

Вместе с тем, в силу прямого указания пункта 6 статьи 3 Федерального закона № 44-ФЗ муниципальным заказчиком может быть муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени муниципального образования и осуществляющие закупки. Соответственно, размещение заказов на муниципальные нужды для неограниченного круга лиц должны осуществлять муниципальные заказчики. Являясь бюджетным учреждением, МКП «Горархитектура» не могло быть отнесено к числу муниципальных заказчиков.

МКП «Горархитектура», выполняя муниципальное задание, подготовило проектная документация по благоустройству прилегающей территории по ул. Алых роз и устройству хоккейного корта в с. Ключи, которая в последующем вошла в состав конкурсной документации на выполнение строительно-монтажных работ по указанным объектам (извещение № 0161300000119001448, извещение № 0161300000120000397). То есть фактически выполнило работы на товарном рынке, находящимся в состоянии конкуренции, право на выполнение которых получило без проведения конкурентных процедур.

Законодательство Российской Федерации связывает понятие муниципальных нужд непосредственно с решением вопросов местного значения, следовательно, к данным правоотношениям в обязательном порядке должны применяться: конкурсные процедуры с целью соблюдения обеспечения единства экономического пространства на территории муниципального образования, эффективного использования средств бюджетов, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в конкурентных процедурах отбора исполнителя работ и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции.

Следовательно, применение норм законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных является обязательным при условии использования средств бюджета, которые направляются на оплату работ (услуг) для муниципальных нужд.

Решение вопросов местного значения является расходным обязательством муниципального образования, обусловленным законом, и должно предусматриваться в бюджете муниципального образования в качестве самостоятельного расходного обязательства на очередной финансовый год и не должны компенсироваться посредством наделения бюджетного учреждения полномочиям органа местного самоуправления, установления данному учреждению муниципального задания, предоставления субсидии.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Департамент, удовлетворяя муниципальные нужды на конкурентных товарных рынках посредством направления задания МКП «Горархитектура» без проведения конкурентных процедур, нарушил приведенные выше пункты 2, 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ и нормы Федерального закона № 44-Ф, что свидетельствует о нарушении Департаментом запрета, установленного частью 3 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ.

Апелляционная коллегия полагает, что установив безальтернативный порядок выполнения спорных работ, Департамент создал необоснованные преимущества осуществления деятельности для отдельного хозяйствующего субъекта определенной организационно-правовой формы, в то время как иные хозяйствующие субъекты лишены доступа к соответствующим товарным рынкам, что необоснованно препятствует осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, способных конкурировать за получение бюджетных денежных средств в случае проведения публичных процедур, и в случае признания победителями - выполнять указанные работы.

Кроме этого, судом первой инстанции верно учтено, что 08.01.2020 вступил в законную силу Федеральный закон от 27.12.2019 № 485-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и Федеральный закон «О защите конкуренции» (далее – Закона № 485-ФЗ).

В соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в редакции Закона № 485-ФЗ, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается непринятие мер по преобразованию или ликвидации унитарного предприятия, осуществляющего деятельность на товарном рынке, находящемся в состоянии конкуренции, либо создание унитарного предприятия, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Законом № 485-ФЗ внесены изменения и в Закон о защите конкуренции, в частности введены статьи 35.1- 35.4.

В соответствии с частью 1 статьи 35.1 Закона № 135-ФЗ не допускается создание, в том числе путем реорганизации, унитарных предприятий или изменение видов их деятельности, за исключением случаев:

1) предусмотренных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации;

2) обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, в области разведывательной деятельности, в области мобилизационной подготовки и мобилизации в Российской Федерации, в области транспортной безопасности, в сфере международных отношений Российской Федерации, в сфере государственной охраны, в сфере внутренних дел, в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, в сфере деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности высших органов государственной власти Российской Федерации;

3) осуществления деятельности в сферах естественных монополий;

4) обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;

5) осуществления деятельности в сфере культуры, искусства, кинематографии и сохранения культурных ценностей;

6) осуществления деятельности за пределами территории Российской Федерации;

7) осуществления деятельности в области обращения с радиоактивными отходами, включая захоронение радиоактивных отходов, деятельности по использованию объектов инфраструктуры морского порта, находящихся исключительно в федеральной собственности, присвоения унитарным предприятиям статуса федеральной ядерной организации.

Согласно частям 1, 2 статьи 3 Закона № 485-ФЗ государственные и муниципальные унитарные предприятия, которые созданы до дня вступления в силу настоящего Федерального закона и осуществляют деятельность на товарных рынках в Российской Федерации, находящихся в условиях конкуренции, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», подлежат ликвидации или реорганизации по решению учредителя до 1 января 2025 года.

Государственные и муниципальные унитарные предприятия, указанные в части 1 настоящей статьи, в отношении которых учредителем не приняты и (или) не исполнены решения о ликвидации или реорганизации до 1 января 2025 года, подлежат ликвидации в судебном порядке по иску антимонопольного органа.

В силу части 2 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции не допускается деятельность унитарных предприятий на товарных рынках Российской Федерации, находящихся в состоянии конкуренции, в случаях, не предусмотренных частью 1 настоящей статьи, если выручка унитарного предприятия от такой деятельности превышает десять процентов совокупной выручки унитарного предприятия за последний календарный год.

Ограничения, предусмотренные настоящей частью, не применяются к унитарным предприятиям в случаях, указанных в пунктах 1, 2 и 7 части 1 настоящей статьи.

Как было указано выше, статья 35.1 Закона № 135-ФЗ введена посредством принятия Закона № 485-ФЗ, вступившего в силу с 08.01.2020.

Соответственно, указанный запрет на деятельность унитарных предприятий и условия их деятельности на товарных рынках, находящихся в состоянии конкуренции, введены с 08.01.2020. Таким образом именно с 08.01.2020 унитарные предприятия обязаны их соблюдать.

Судом установлено, что 15.01.2021 в Управление поступило письмо от МКП «Горархитектура», в котором последнее сообщило, что совокупная выручка за 2020 год составила 99044,3 тыс. руб., в том числе топографо-геодезические работы 37068,6 тыс. руб., кадастровые работы – 22261,8 тыс. руб., проектные работы – 39713,9 тыс. руб. Указанные в данном письме товарные рынки (рынок топографо-геодезических, кадастровых, проектных работ) являются конкурентными, что также следует из оспариваемого решения управления.

Руководствуясь вышеизложенным, коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что, установив в ходе проведения проверки и рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства № 065/01/15-1130/2020 допущенные Департаментом нарушения пункта 2, 8 части 1 и части 3 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ, УФАС по Сахалинской области правомерно и в пределах предоставленных ему полномочий вынесло оспариваемое решение.

Из содержания подпункта "а" пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона № 135-ФЗ следует, что антимонопольный орган вправе выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления и иным указанным в законе органам или организациям обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении как индивидуальных ненормативных, так и нормативных актов, нарушающих антимонопольное законодательство. Кроме того, в соответствии с частями 1, 2 статьи 50 Федерального закона № 135-ФЗ по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу. Предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства изготавливается одновременно с решением. Копия предписания немедленно направляется или вручается лицу, которому предписывается совершить определенные решением действия.

Учитывая, что решение антимонопольного органа от 29.06.2021 по делу № 065/01/15-1130/2020 является законным, вынесенное на его основание предписание также соответствует требованиям действующего законодательства.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь вышеизложенным, коллегия считает, что суд первой инстанции правомерно и обоснованно отказал в удовлетворении требований заявителя о признании недействительными решения и предписания УФАС по Сахалинской области от 29.06.2021, принятыми по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 065/01/15-1130/2020.

Выводы арбитражного суда по данному делу основаны на всестороннем и полном исследовании и оценке имеющихся в деле доказательств в соответствии со статьей 71 АПК РФ.

Подателем жалобы в данном случае не представлено в материалы дела надлежащих и бесспорных доказательств в обоснование своей позиции, доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем эти доводы признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда первой инстанции.

Доводы апелляционной жалобы не содержат фактов, которые не были бы проверены и оценены судом первой инстанции при рассмотрении дела, имели бы юридическое значение и влияли на законность и обоснованность судебного решения.

Арбитражным судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства и исследованы доказательства, представленные сторонами по делу, правильно применены подлежащие применению нормы материального и процессуального права, вынесено законное и обоснованное решение.

С учетом изложенного выше, решение Арбитражного суда Сахалинской области следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Департамента - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Департамент архитектуры, градостроительства города Южно-Сахалинска освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 29.10.2021 по делу №А59-4073/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение двух месяцев.

Председательствующий

Л.А. Бессчасная

Судьи

Е.Л. Сидорович

Т.А. Солохина