Гражданский кодекс часть 1

Отдел по управлению имуществом и землепользованию администрации Невельского городского округа (далее – заявитель, Отдел) обратился в суд с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Сахалинской области (далее – Управление, ответчик) о признании недействительными акта проверки от 18.11.2020, предостережения от 30.11.2020.

Определением суда от 22.01.2021 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, привлечена администрация Невельского городского округа.

Решением Арбитражного суда Сахалинской области от 24.02.2021 производство по делу в части требований о признании недействительным акта проверки от 18.11.2020 прекращено; в удовлетворении требований о признании недействительным предостережения от 30.11.2020 отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Отдел обратился в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда изменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование своей правовой позиции Отдел приводит доводы о том, что в соответствии с планом проверок на 2020 год, а также согласно уведомлению от 15.10.2020 проверке подлежала Администрация Невельского городского округа, однако фактически уполномоченный орган провел проверку в отношении Отдела, являющегося самостоятельным юридическим лицом, без надлежащего уведомления и без включения в план проверок, что является грубым нарушением требований Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Также полагает необоснованным прекращение производства по требованию о признании недействительным акта проверки, поскольку в акте отражены результаты проверки.

Извещенные надлежащим образом о месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, в связи с чем суд, руководствуясь статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), рассмотрел апелляционную жалобу в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Через канцелярию суда от Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Сахалинской области поступил письменный отзыв на апелляционную жалобу, который в порядке статьи 262 АПК РФ приобщен к материалам дела.

Суд, руководствуясь статьями 163, 184, 185 АПК РФ, определил объявить перерыв в судебном заседании до 29.04.2021 до 11 часов 55 минут. Об объявлении перерыва лица, участвующие в деле, уведомлены в соответствии с Постановлением Пленума ВАС РФ от 25.12.2013 № 99 «О процессуальных сроках» путем размещения на официальном сайте суда информации о времени и месте продолжения судебного заседания.

29.04.2021 после окончания перерыва судебное заседание продолжено в том же составе суда.

Лица, участвующие в деле, после перерыва не явились, что в силу части 5 статьи 163 АПК РФ не препятствовало продолжению судебного заседания.

Из материалов дела коллегия апелляционного суда установила следующее.

08.10.2020 Управлением Росреестра по Сахалинской области издано распоряжение № 318 органа государственного надзора о проведении плановой выездной проверки в отношении администрации Невельского городского округа с целью проверки соблюдения требований земельного законодательства в соответствии с ежегодным планом проведения плановых проверок деятельности органов местного самоуправления на 2020 год, утвержденным Управлением Росреестра по Сахалинской области 27.09.2019 (том 1 л.д. 13-15).

Ежегодный план проведения плановых проверок представлен Управлением в материалы дела (том 2 л.д.65-67).

Результаты проверки отражены в Акте проверки органом государственного надзора органа местного самоуправления от 18.11.2020.

В ходе проведения проверки были установлены нарушения Федерального закона от 01.05.2016 № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного округа». ( том 1 л.д.16-19).

Мэру муниципального образования «Невельский городской округ» ФИО1 выдано предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований от 30.11.2020 № 09-17/8984 (том 1 л.д.20-23).

Отдел по управлению имуществом и землепользованию администрации Невельского городского округа, полагая, что проверка проведена не в отношении администрации Невельского городского округа, а в отношении Отдела, являющегося самостоятельным юридическим лицом, обратилась в суд с требованиями о признании недействительными акта проверки от 18.11.2020, предостережения от 30.11.2020.

Прекращая производство по делу в части требований о признании недействительным акта проверки, арбитражный суд обоснованно руководствовался следующим.

В соответствии со статьей 2 АПК РФ задачами судопроизводства в арбитражных судах являются, в том числе: защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность; обеспечение доступности правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе, об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным правовым актом или решением, которые в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, главой 24 АПК РФ могут быть оспорены и признаны судом недействительным или незаконным, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом в определенной процессуальной форме, содержащий предписания, распоряжения, обязательные для исполнения лицом, которому адресован такой ненормативный акт, нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы такого лица и влекущие неблагоприятные для него юридические последствия.

Властное предписание, содержащееся в ненормативном правовом акте (решении), должно быть направлено на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц. Обязательность исполнения властного предписания – один из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта (решения). Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, сами по себе не влекут правовых последствий, не могут затронуть прав и законных интересов лиц.

Между тем, оспариваемый заявителем акт проверки от 18.11.2020, как правомерно отмечено судом первой инстанции, вышеуказанными признаками ненормативного правого акта не обладает, каких-либо предписаний, распоряжений, обязательных для исполнения, не содержит, а фактически является документом информационного характера, содержащим выводы административного органа по результатам проверочных мероприятий.

То обстоятельство, что в акте указано на нарушение положений Федерального закона от 01.05.2016 № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» не свидетельствует о наделении названного акта проверки статусом ненормативного правового акта в отсутствие возложенных на заявителя либо иное лицо обязанностей, создающих препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, поскольку оспариваемый акт сам по себе не имеет правового характера, то есть не содержит обязательное правило поведения, а лишь фиксирует результаты проведенной проверки и не является тем актом уполномоченного органа, который нарушает права и законные интересы заявителя, следовательно, не может быть обжалован в судебном порядке в соответствии со статьей 29 АПК РФ.

По изложенному, суд первой инстанции, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, пришел к верному выводу о наличии оснований для прекращения производства по делу в части данных требований.

В отношении требований заявителя о признании недействительным распоряжения от 30.11.2020, апелляционный суд отмечает следующее.

По правилам части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 5 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации должностные лица органов государственного земельного надзора имеют право осуществлять плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации (подпункт 1); осуществлять иные предусмотренные федеральными законами полномочия ( подпункт 10).

В соответствии с Положением о государственном земельном надзоре, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 № 1, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор в том числе за соблюдением требований земельного законодательства органами государственной власти и органами местного самоуправления при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности (подпункт «д» пункта 3 Положения).

В свою очередь, сроки и последовательность административных процедур (действий) уполномоченных должностных лиц Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и территориальных органов Росреестра при осуществлении государственного земельного надзора установлены Административным регламентом осуществления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственного земельного надзора, утвержденным приказом Росреестра от 18.06.2019 № П/0240.

Так, согласно пункту 33 Административного регламента плановые проверки проводятся в соответствии с утвержденными планами.

Основанием для включения органа местного самоуправления в план проведения проверок деятельности органов местного самоуправления является истечение двух лет со дня окончания проведения последней плановой проверки. В план проведения проверок деятельности органов местного самоуправления включаются проверки, предметом которых является соблюдение обязательных требований при использовании земельных участков, а также проверки, предметом которых является проверка деятельности органов местного самоуправления при реализации властных полномочий (предоставление земельных участков) (пункт 34 Административного регламента).

В силу пункта 35 Административного регламента в ежегодных планах проведения проверок деятельности органов местного самоуправления указываются следующие сведения: 1) наименования и места нахождения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, деятельность которых подлежит проверке; 2) цель и основание проведения каждой плановой проверки; 3) дата начала и сроки проведения каждой плановой проверки; 4) наименование органа государственного надзора (Росреестр, территориальный орган), осуществляющего конкретную плановую проверку. При проведении плановой проверки совместно с иными органами, в том числе осуществляющими государственный контроль (надзор), указываются наименования всех участвующих в такой проверке органов; 5) сведения об объектах земельных отношений, на которых будет проводиться проверка, позволяющие их идентифицировать (кадастровый номер (при наличии), адрес и (или) описание местоположения), в случае проведения проверки использования объектов земельных отношений, и (или) проверяемый период, в рамках которого будет оцениваться деятельность органа местного самоуправления по предоставлению земельных участков.

Как усматривается из материалов дела, в ежегодный план проведения Управлением плановых проверок деятельности органов местного самоуправления в 2020 году была включена Администрация Невельского городского округа, что соотносится с вышеприведенными требованиями Административного регламента, которыми не предусмотрено включение в план проверок структурных подразделений органов местного самоуправления.

На основании данного плана проверок 08.10.2020 Управлением издано распоряжение о проведении проверки в отношении Администрации, на имя главы администрации – мэра Невельского городского округа направлено уведомление о проведении проверки.

При этом, анализ представленных в материалы дела документов показывает, что действительно, при проведении названной проверки Управление осуществляло проверку деятельности в том числе в Отделе.

Между тем, указание апеллянта на то, что Отдел не был включен в план проверок и является самостоятельным юридическим лицом, не свидетельствует о нарушении порядка проведения проверки.

Делая указанный вывод, коллегия отмечает, что согласно пункту 1.6 Положения об Отделе по управлению имуществом и землепользованию администрации Невельского городского округа, утвержденного решением Собрания Невельского городского округа от 17.03.2020 № 65, Отдел является юридическим лицом.

В свою очередь проверка проводилась не в отношении определенного юридического лица, а в отношении деятельности органа местного самоуправления.

Отдел, в силу пунктов 1.1, 1.5 Положения от 17.03.2020 № 65, является структурным подразделением органа местного самоуправления - администрации Невельского городского округа, осуществляет деятельность по управлению имуществом, находящимся в собственности МО «Невельский городской округ», земельными ресурсами до разграничения государственной собственности на землю, межотраслевую координацию деятельности муниципальных организаций в процессе управления муниципальным имуществом МО «Невельский городской округ», а также иные полномочия в соответствии с настоящим Положением.

При таких условиях, учитывая, что целью проверки являлось соблюдение требований земельного законодательства органом местного самоуправления, а в Невельском городском округе этими функциями ведает отдел, следовательно, сотрудники Управления обоснованно проверили указанное структурное подразделение администрации.

В силу пункта 148 Административного регламента в целях профилактики нарушений обязательных требований Росреестр, территориальные органы выдают предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований в соответствии с пунктом 149 Административного регламента (подпункт 3).

Как следует из пункта 149 Административного регламента, при наличии у Росреестра (территориального органа) сведений о готовящихся нарушениях или о признаках нарушений обязательных требований, которые в соответствии с пунктом 43 Административного регламента не являются основанием для проведения внеплановой проверки, полученных в ходе административного обследования объектов земельных отношений либо содержащихся в поступивших обращениях и заявлениях (за исключением обращений и заявлений, авторство которых не подтверждено), информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации, в случаях, если отсутствуют основания для проведения внеплановой проверки, предусмотренные пунктом 43 Административного регламента, орган государственного надзора объявляет юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю, гражданину предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и предлагает юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю, гражданину принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований и уведомить об этом в установленный в таком предостережении срок орган государственного надзора.

Таким образом, в связи с выявленными нарушениями требований Федерального закона от 01.05.2016 № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного округа» (статьи 5, 6), выразившимися в нарушении срока направления проектов договоров о предоставлении земельных участков ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, в не приостановлении рассмотрения заявлений ФИО8, ФИО9, ФИО5, ФИО10, которые нашли подтверждение при рассмотрении дела, Управлением правомерно в адрес администрации в лице мэра муниципального образования Невельский городской округ было направлено предостережение от 30.11.2020.

По изложенному, принимая во внимание, что нарушения, послужившие основанием для вынесения предостережения, имели место, их наличие заявителем не опровергнуто, судебная коллегия считает, что оспариваемое предостережение не противоречит закону и не нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем суд первой инстанции обоснованно в порядке части 3 статьи 201 АПК РФ отказал в удовлетворении заявленных требований в данной части.

Таким образом, доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не нашли своего подтверждения при ее рассмотрении, по существу сводятся к переоценке законных и обоснованных, по мнению суда апелляционной инстанции, выводов суда первой инстанции, не содержат фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не влекущими отмену либо изменение обжалуемого судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Следовательно, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Апелляционный суд не рассматривает вопрос о распределении расходов по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы, поскольку заявитель жалобы в силу статьи 333.37 НК РФ освобожден от уплаты госпошлины.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 24.02.2021 по делу №А59-6223/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение двух месяцев.

Председательствующий

А.В. Гончарова

Судьи

О.Ю. Еремеева

С.В. Понуровская