Гражданский кодекс часть 1

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Цигельникова И.А., судей: Жукова Е.В., Сомова Е.Г.,при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Афанасовым К.Б., при участии представителя индивидуального предпринимателя ФИО1 – ФИО2 (по доверенности от 31.12.2020 № 1/21), в отсутствие представителей иных лиц, участвующих в деле, рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: ул. Вокзальная, 2, г. Ессентуки, Ставропольский край, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО1 на решение Арбитражного суда Ставропольского Края от 18.02.2022 по делу №А63-6927/2021 (судья Быкодорова Л.В.) по заявлению индивидуального предпринимателя ФИО1 (г. Ставрополь, ОГРН <***>) к Ставропольской городской Думе (г. Ставрополь), Комитету экономического развития и торговли администрации г. Ставрополя (г. Ставрополь), Администрации города Ставрополя (г. Ставрополь), Прокуратуре города Ставрополя (г. Ставрополь), Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (г. Ставрополь) о признании незаконным бездействия, связанного с не решением вопроса о предоставлении предпринимателю права на размещение НТО и заключении договора на размещение НТО по адресному ориентиру <...>; о признании незаконным решения, изложенного в письме от 29.01.2021 № 09/4-344, об отказе в предоставлении права на размещение нестационарного торгового объекта и заключении договора на размещение НТО по адресному ориентиру <...>; о признании незаконным решения, изложенного в письме от 29.01.2021 № 09/4-336, об отказе во включении адресного ориентира, расположенного по адресу <...>, в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Ставрополя, утвержденную решением Ставропольской городской Думы от 25.12.2020 № 515,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее – Предприниматель) обратился в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Ставропольской городской Думе, Комитету экономического развития и торговли администрации г. Ставрополя (далее - Комитет), Администрации города Ставрополя (далее - Администрация), Прокуратуре города Ставрополя и Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю о признании незаконным бездействия, связанного с не решением вопроса о предоставлении Предпринимателю права на размещение нестационарного торгового объекта (далее – НТО) и заключении договора на размещение НТО по адресному ориентиру <...>; о признании незаконным решения Комитета, изложенного в письме от 29.01.2021 № 09/4-344 об отказе в предоставлении права на размещение нестационарного торгового объекта и заключении договора на размещение НТО по адресному ориентиру <...>; о признании незаконным решения Комитета, изложенного в письме от 29.01.2021 № 09/4-336, об отказе во включении адресного ориентира, расположенного по адресу <...>, в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Ставрополя, утвержденную решением Ставропольской городской думы от 25.12.2020 № 515

Решением суда от 18.02.2022 в удовлетворении заявленных требований Предпринимателя отказано.

Не согласившись с решением суда, Предприниматель обжаловал его в апелляционном порядке. В апелляционной жалобе просит проверить законность и обоснованность решения суда в полном объеме, отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Определением суда от 27.04.2022 удовлетворено ходатайство Предпринимателя о проведении судебного заседания с использованием системы видеоконференц-связи с Арбитражным судом Ставропольского края.

Отзывы на апелляционную жалобу не поступили.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие представителей Ставропольской городской Думы, Администрации, Прокуратуры города Ставрополя, Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю.

В судебном заседании представитель Предпринимателя поддержала позицию, изложенную в апелляционной жалобе. Считает, что муниципальные органы, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в своей деятельности обязаны исполнять законодательные актов Российской Федерации принятые федеральными органами законодательной и исполнительной власти. Сослалась на внесенные в законодательные акты изменения в части порядка размещения НТО, которые не были учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела. Пояснила, что имеются основания для рассмотрения дела по правилам суда первой инстанции.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, заслушав пояснения представителя Предпринимателя, считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Из материалов дела следует, что 29.12.2020 Предприниматель обратился с заявлением № 5 (т.1, л.д. 27) о предоставлении ему права на размещение НТО по адресу: <...>, без проведения аукциона и заключить без проведения отбора договор на размещение НТО на новый срок на период с 01.01.2021 по 31.12.2025. В заявлении также указано, что киоск был размещен на указанном месте на основании договора от 07.11.2017 № 152 на право размещения НТО на территории города Ставрополя.

Письмом от 29.01.2021 № 09/4-336 (т.1, л.д. 28) Комитет отказал в удовлетворении заявления Предпринимателя. В письме указано, что инфраструктура в районе адресного ориентира: <...> достаточно развита, норматив обеспеченности населения площадью торговых объектов соблюден, включение в схему размещения НТО на территории города Ставрополя, утвержденную решением Думы № 515, вышеуказанного адреса под размещение киоска по продаже печатных изданий является нецелесообразным.

Письмом от 29.01.2021 № 09/4-344 (т.1, л.д. 29) Комитет сообщил Предпринимателю, что адрес: <...> под размещение киоска по продаже печатных изданий схемой не предусмотрен, в связи с чем правовые основания для заключения договора на право размещения НТО отсутствуют.

Предприниматель, полагая, что решения Комитета, изложенные в письме от 29.01.2021 № 09/4-344 и письме от 29.01.2021 № 09/4-336, является незаконным, бездействия нарушают права заявителя в сфере предпринимательской деятельности, обратился в арбитражный суд с заявлением.

Согласно пункту 6 статьи 39.33, пункту 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации в действующей с 01.03.2015 редакции, размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется без их предоставления на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон № 381-ФЗ).

Статьей 6 Закона № 381-ФЗ установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности осуществляют полномочия по разработке и принятию законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности, органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли (части 1 и 2). Полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области регулирования торговой деятельности, установленные настоящим Федеральным законом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (часть 3 статьи 6).

Из указанного следует, что действующее земельное законодательство отдает приоритет в регулировании данных отношений Закону № 381-ФЗ, в соответствии с положениями которого органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления в пределах своих полномочий и в рамках указанного закона должны быть определены условия и порядок размещения таких объектов.

Статьей 10 Закона № 381-ФЗ предусмотрено размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в публичной собственности, в соответствии со схемой их размещения с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Такая схема размещения разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Ее утверждение или внесение в нее изменений не могут служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

В Определении от 29.01.2015 № 225-О Конституционный суд Российской Федерации отметил направленность последнего нормативного положения на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. Названная норма не исключает необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования. Органы местного самоуправления могут решать вопросы размещения торговых объектов с учетом их нестационарного характера в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства. Этим обеспечивается баланс между гарантиями прав предпринимателей, поддержанием конкуренции и возможностью органов местного самоуправления развивать территории.

Согласно части 1 статьи 34 Правил благоустройства территории муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края, утвержденных решением Ставропольской городской Думы от 23.08.2017 № 127 (далее - Правила благоустройства), НТО размещаются в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ставрополя, утвержденной решением Ставропольской городской Думы, и договорами на размещение нестационарных торговых объектов, заключаемыми в порядке, установленном муниципальным правовым актом администрации города Ставрополя. Часть 2 статьи 34 Правил благоустройства устанавливает прямой запрет на размещение НТО вне мест, определенных схемой, и при отсутствии договора на размещение НТО.

Схема разработана согласно положениям Закона № 381-ФЗ, приказу комитета Ставропольского края по пищевой и перерабатывающей промышленности, торговле и лицензированию от 01.07.2010 № 87 о/д «Об утверждении Порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов органами местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края» (далее - приказ № 87 о/д) и утверждена решением Ставропольской городской Думы от 25.12.2020 № 515.

В целях обеспечения равных возможностей юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям для размещения НТО договор на право размещения НТО заключается по результатам конкурсного отбора. Проведение конкурсных отборов на право размещения НТО на территории города Ставрополя регламентируется Положением о проведении конкурсного отбора на право размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ставрополя, утвержденным постановлением администрации города Ставрополя от 10.05.2018 № 860.

На территории города Ставрополя ранее действовала схема размещения НТО, утвержденная решением Ставропольской городской Думы от 24.12.2015 № 802, (признана утратившей силу решением № 515), которой установлен срок размещения НТО - до 31.12.2020, являющийся предельным сроком.

На основании постановления администрации города Ставрополя от 19.07.2016 № 1601 «Об утверждении Положения о проведении конкурсного отбора на право размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ставрополя», и в соответствии приказами руководителя комитета муниципального заказа и торговли администрации города Ставрополя от 21.12.2017 № 283, от 16.01.2018 № 05 Комитетом был проведен конкурсный отбор на право размещения НТО на территории города Ставрополя № 12-КО/17, в соответствии со схемой размещения. Победителем конкурсного отбора № 12-КО/17 по лоту № 34 был признан Предприниматель, как участник, предложивший наибольший размер платы за право размещения НТО при соблюдении требований конкурсной документации. Между Комитетом и Предпринимателем заключен договор от 17.11.2017 № 152. Пунктом 4.1 указанного договора предусмотрено, что он действует с момента его подписания сторонами и до окончания периода размещения НТО, устанавливаемого в соответствии с пунктом 1.3 договора. Пунктом 1.3 договора установлен период размещения НТО - по 31.12.2020.

С утверждением новой схемы размещения НТО (решение Ставропольской городской Думы от 25.12.2020 № 515) ранее занятое Предпринимателем место размещения НТО не предусмотрено новой схемой. При этом договор на размещение объекта был с заявителем заключен на определенный срок (по 31.12.2020), не предусматривал возможности продления срока действия и прекратился по истечении соответствующего срока.

Таким образом, договор от 17.11.2017 № 152 (адрес: <...>) заключен по результатам конкурсных процедур, проведенных на основании ранее действовавшей схемы и прекратил свое действие, пролонгации не подлежит. Федеральное и региональное законодательство не содержит императивной нормы о наличии в муниципальных образованиях нормативного правового акта, регламентирующего переоформление ранее заключенных договоров на право размещения НТО без проведения конкурсных процедур. При этом оспариваемый отказ Комитета подтверждает волеизъявление администрации на прекращение арендных отношений с Предпринимателем.

Доводы жалобы Предпринимателя не принимаются. Предпринимателем подменяются порядок заключения договора на размещение НТО и порядок заключения договора аренды земельного участка.

Предприниматель указывает, что сроки действия договоров подлежат продлению в связи с тем, что вследствие распространения новой коронавирусной инфекции в 2020 году были введены ограничительные меры, которые препятствовали осуществлению Предпринимателем торговой деятельности. При этом Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.01.2021 № 208-р органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано продлевать договоры на размещение нестационарных торговых объектов и объектов для осуществления развозной торговли без проведения торгов.

Предпринимателем не учтено, что ограничительные меры не препятствовали осуществлению им своей деятельности, договор на право размещения НТО от 17.11.2017 № 152 (адрес: <...>) действовал - по 31.12.2020, а уменьшение объема продаж, которое могло стать следствием различных причин (в том числе не связанных с ограничительными мерами), не может быть квалифицировано в качестве безусловного основания для предоставления права размещения НТО без торгов. Ссылка Предпринимателя на Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.01.2021 № 208-р «О рекомендациях органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления по вопросу о новых возможностях для розничного сбыта товаров» не может быть принята во внимание, поскольку положения распоряжения носят рекомендательный характер. Вопросы, касающиеся соблюдения Комитетом рекомендаций указанного распоряжения не входят в предмет исследования по данному делу.

В части требования Предпринимателя о признании незаконным решения Комитета об отказе во включении адресного ориентира, расположенного по адресу: <...> в новую Схему, изложенного в письме от 29.01.2021 № 09/4-336, как не соответствующего требованиям Гражданского кодекса РФ, части 6 статьи 10 Закона № 381-ФЗ, судом первой инстанции обоснованно установлено следующее.

Схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ставрополя, утвержденной решением Ставропольской городской Думы от 25.12.2020 № 515 (далее – Схема № 515), в Ленинском районе города Ставрополя предусмотрено размещение 14 киосков по продаже печатных изданий. Адрес: <...> под размещение киоска по продаже печатных изданий не включен в новую схему в связи с нецелесообразностью нахождения в непосредственной близости друг от друга двух киосков с одинаковой спецификой. Схема разработана согласно положениям Закона № 381-ФЗ, приказу комитета Ставропольского края по пищевой и перерабатывающей промышленности, торговле и лицензированию и утверждена решением Ставропольской городской Думы, которое не было признано недействующим и не противоречит положениям гражданского законодательства.

Исключение из схемы размещения нестационарных торговых объектов каких-либо торговых точек и включение в данную схему таких объектов является правом органа местного самоуправления в рамках полномочий, предоставленных ему законодательством с учетом необходимости обеспечения соблюдения и поддержания санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования.

При этом действующее законодательство не предусматривает право суда обязывать орган местного самоуправления, в данном случае, вносить изменения в нормативный правовой акт, которым утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов, поскольку это является исключительной компетенцией уполномоченных муниципальных органов.

Подлежит отклонению довод Предпринимателя о том, что утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов либо внесение в нее изменений не может служить основанием для пересмотра мест размещения НТО, строительство и эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы. НТО по своей юридической природе признаются законодателем не только объектом торговой деятельности в соответствии с пунктом 6 части 2 Закона № 381-ФЗ, но и объектом градостроительной деятельности, что прямо вытекает из пунктов 1, 10.2, 36, 37, 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В соответствии с положениями Закона № 131-ФЗ утверждение правил благоустройства территории муниципального образования, осуществление контроля за их соблюдением и организация благоустройства территории, установленные указанными правилами, возложены на органы местного самоуправления поселения, городского округа, внутригородского округа; данные правила утверждаются на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (абзац двадцать первый части 1 статьи 2, пункт 19 части 1 статьи 14, пункт 25 части 1 статьи 16, пункт 10 части 1 статьи 16.2, часть 1.1 статьи 17, статья 45). Исключение из схемы размещения нестационарных торговых объектов каких-либо торговых точек является правом органа местного самоуправления в рамках полномочий, предоставленных ему законодательством с учетом необходимости обеспечения соблюдения и поддержания санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования. Действия Комитета в данном случае согласуются с разъяснениями Конституционного Суда Российской Федерации и не противоречат положениям части 6 статьи 10 Закона № 381-ФЗ о возможности изменения места размещения нестационарного торгового объекта в целях сохранения бизнеса.

Доводы Предпринимателя о том, что население города Ставрополя в должной степени не обеспечено необходимым количеством нестационарных торговых объектов печатной продукции, не подтверждено документально.

Нормативы минимальной обеспеченности населения Ставропольского края площадью НТО утверждены Приказом комитета Ставропольского края по пищевой и перерабатывающей промышленности, торговле и лицензированию от 28.06.2016 № 113/01-07 о/д «Об утверждении нормативов минимальной обеспеченности населения Ставропольского края площадью торговых объектов». Норматив минимальной обеспеченности населения торговыми павильонами и киосками по продаже печатной продукции: Nnn = 1,2 торгового объекта на 10000 человек. На официальном сайте администрации города Ставрополя в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в разделе «Администрация Ленинского района» указана информация о численности населения района по состоянию на 01.01.2021 - 132989 человек. При таких данных, минимальная обеспеченность населения торговыми павильонами и киосками по продаже печатной продукции на территории Ленинского района города Ставрополя составляет 15,96 нестационарных торговых объектов. Схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ставрополя, утвержденной решением Ставропольской городской Думы от 25.12.2020 № 515, в Ленинском районе города Ставрополя предусмотрено размещение 14 киосков по продаже печатных изданий, что является достаточным для удовлетворения обеспеченности населения в торговых объектах, в рассматриваемом случае в торговых объектах по реализации печатных изданий на территории Ленинского района г. Ставрополя. Кроме того, ранее в схему размещения НТО на территории города Ставрополя, утвержденную решением Ставропольской городской Думы от 24.12.2015 № 802, были включены находящиеся в шаговой доступности друг от друга адреса под размещение киосков по продаже печатных изданий: <...> и <...>. Таким образом, адрес: <...> под размещение киоска по продаже печатных изданий не включен в новую схему в связи с нецелесообразностью нахождения в непосредственной близости друг от друга двух киосков с одинаковой спецификой.

Оспариваемый отказ Комитета во включении адресного ориентира <...> в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ставрополя, изложенный в письме от 29.01.2021 № 09/4-344, соответствует действующему законодательству, в связи с чем суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворения заявленных требований.

Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами регулируются Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - Закон № 59-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 2 данного Закона № 59-ФЗ граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.

Частью 1 статьи 8 Закона № 59-ФЗ о рассмотрении обращений установлено, что гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Пунктом 3 данной статьи предусмотрено, что письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в части 4 статьи 11 настоящего закона.

Согласно части 1 статьи 12 Закона № 59-ФЗ письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.

Обращение Предпринимателя от 05.02.2021 в Прокуратуру города Ставрополя зарегистрировано и рассмотрено (ответное письмо от 05.03.2021, т.1, л.д. 91-94). В ходе проверки доводов обращения нарушений прав субъектов предпринимательской деятельности не выявлено, оснований для принятия мер прокурорского реагирования, в том числе принесения протеста на разработанные и утвержденные органом местного самоуправления правовые акты, в указанной сфере не имеется.

В качестве заинтересованных лиц Предприниматель указал Прокуратуру города Ставрополя, Ставропольскую городскую Думу, Управление антимонопольной службы Ставропольского края, однако заявление не содержит требований о признании незаконными действий (бездействия) указанных лиц, принятых ими ненормативными правовыми актами.

Пункт 1 статьи 65 АПК РФ предусматривает, что каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

В нарушение указанной нормы заявитель апелляционной жалобы доказательств в подтверждение своих доводов в материалы дела не представил.

Суд первой инстанции правильно определил спорные правоотношения сторон и предмет доказывания по делу, с достаточной полнотой выяснил обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела. Выводы суда основаны на доказательствах, указание на которые содержится в обжалуемом судебном акте и которым дана оценка. У суда первой инстанции отсутствовали основания для удовлетворения заявленных требований Предпринимателя. Вопреки доводам Предпринимателя, суд первой инстанции при разрешении спора по настоящему делу, руководствовался действующими нормативными актами. Ссылки на принятие решения суда без учета положений действующих норм материального права не нашел своего подтверждения. Оснований для перехода к рассмотрению дела по правилам, установленным АПК РФ для рассмотрения дела в суде первой инстанции, не имеется.

Решение суда первой инстанции надлежит оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения..

Руководствуясь статьями 266, 268, 271, 272, 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 18.02.2022 по делу № А63-6927/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий Цигельников И.А.

Судьи Жуков Е.В.

Сомов Е.Г.