Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании, 24 – 27 января 2022 года объявлялся перерыв, апелляционную жалобу Исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 12 ноября 2021 года по делу №А65-14391/2021 (судья Мазитов А.Н.), принятое

по заявлению Исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района

к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Татарстан в лице Зеленодольского отдела,

с участием в деле Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора,

об отмене постановления от 04.06.2021г. №53,

УСТАНОВИЛ:

Исполнительный комитет Зеленодольского муниципального района обратился в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Татарстан в лице Зеленодольского отдела, в котором просил о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания от 04 июня 2021г. №54.

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 12 ноября 2021 года в удовлетворении заявленных требований было отказано.

В апелляционной жалобе исполнительный комитет просит суд апелляционной инстанции решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении своих требований.

В материалы дела поступил отзыв Управления Росреестра по РТ на апелляционную жалобу, в котором оно просит апелляционный суд оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании представитель подателя жалобы доводы в ней изложенные поддержала, просила решение отменить.

Представители административного органа и третьего лица участия не принимали, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Проверив законность и обоснованность принятого по делу судебного акта в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав доводы апелляционной жалобы и материалы дела, суд апелляционной инстанции усматривает основания для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, 18.05.2021г. государственным инспектором Республики Татарстан по использованию и охране земель ФИО2 проведено административное обследование объекта земельных отношений, расположенного по адресу: РТ, Зеленодольский муниципальный район, в кадастровом квартале 16:20:130707.

В ходе административного обследования объекта земельных отношений административным органом установлено, что на землях неразграниченной государственной собственности в кадастровом квартале 16:20:130707 осуществлялась разработка карьера по добыче общераспространенных полезных ископаемых, а именно: щебня (известковых пород) на площади 53068 кв.м. (5,3га).

В результате разработки общераспространенных полезных ископаемых приведены в непригодное для использование состояние 53068 кв.м. (5,3га) земель сельскохозяйственного назначения. Работы по приведению земель в состояние пригодное для использование по целевому назначению не проведены.

Земельный участок, на котором производилась разработка карьера по добыче общераспространенных полезных ископаемых, расположен на землях неразграниченной государственной собственности в кадастровом квартале 16:20:130707.

По итогам проверки, административный орган пришел к выводу о том, что Исполнительным комитетом Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан, как правообладателем земельного участка, не выполнена обязанность по приведению земельного участка площадью 53068 кв.м. (5,3 га) в состояние пригодное для использования по целевому назначению.

Результаты обследования зафиксированы в акте административного обследования объекта земельных отношений от 18.05.2021г., на основании которого административным органом составлен протокол от 02.06.2021г. №54 об административном правонарушении и вынесено постановление от 04.06.2021г. №54, которым общество привлечено к административной ответственности по части 4 статьи 8.8 КоАП РФ в виде штрафа в сумме 200 000 руб.

Не согласившись с постановлением о привлечении к административной ответственности, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований суд первой инстанции сослался на следующие доводы и обстоятельства, которые он посчитал установленными.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ установлено, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В соответствии с частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Частью 4 статьи 8.8 КоАП РФ предусмотрено, что невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на должностных лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот тысяч до четырехсот тысяч рублей.

Согласно статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий, в том числе на земли сельскохозяйственного назначения.

Целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель (статья 12 Земельного кодекса Российской Федерации).

Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей (пункт 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 1 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 14, статьями 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского, сельского поселения относится владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения. К вопросам местного значения городского округа относится организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа (пункт 11 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ).

В силу статьи 21 Закона N 131-ФЗ в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности (пункт 2 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса.

В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по: 1) воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения; 2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия; 3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации (часть 2 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации).

В статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности; своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами; своевременно производить платежи за землю; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы; выполнять иные требования, предусмотренные настоящим Кодексом, федеральными законами.

Собственники, владельцы, пользователи, в том числе арендаторы, земельных участков обязаны: осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду; соблюдать нормы и правила в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения; выполнять другие обязанности, предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (статья 8 Закона N 101-ФЗ).

В соответствии с части 1 статьей 48 Решения Зеленодольского районного Совета от 29.03.2018 N 279 "О принятии Устава муниципального образования "Зеленодольский муниципальный район" Республики Татарстан" Исполнительный комитет Района является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления района, наделенным настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Татарстан.

Согласно статье 50 Решения Зеленодольского районного Совета от 29.03.2018 N 279 "О принятии Устава муниципального образования "Зеленодольский муниципальный район" Республики Татарстан" исполнительный комитет района:

- управляет имуществом, находящимся в муниципальной собственности Района, решает вопросы по созданию, приобретению, использованию, распоряжению и аренде объектов муниципальной собственности;

- осуществляет планирование и организацию рационального использования и охраны земель, находящихся в муниципальной собственности Района;

- организует в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" выполнение комплексных кадастровых работ и утверждение карты плана территории.

Как установлено административным органом, спорный земельный участок находится в собственности Исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан и относится к землям сельскохозяйственного назначения, с видом разрешенного использования - для сельскохозяйственного производства.

Доводы заявителя о том, что в материалах дела отсутствуют доказательства вины заявителя, поскольку на земельном участке в кадастровом квартале 16:20:130707 плодородный слой почвы восстановлен, на данной территории произрастает растительность, заявителем также представлен акт о естественной рекультивации от 2018 года, судом первой инстанции отклонены, как недоказанные и противоречащие фотоматериалам, приложенным к акту обследования земельного участка от 18.05.2021г., и протоколу осмотра территории от 28.05.2021г.

Согласно пункту 9 Постановления Кабинета Министров РТ от 29.02.2012 N 171 "Об утверждении Порядка использования для собственных нужд собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков имеющихся в границах земельных участков общераспространенных полезных ископаемых, подземных вод, а также строительства подземных сооружений на территории Республики Татарстан" собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков при использовании для собственных нужд общераспространенных полезных ископаемых и строительстве подземных сооружений в соответствии с настоящим Порядком обязаны, в том числе:

- после прекращения использования для собственных нужд общераспространенных полезных ископаемых или строительства подземного сооружения в установленном законодательством порядке рекультивировать нарушенные земельные участки в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2018 г. N 800 "О проведении рекультивации и консервации земель" и представить в Министерство экологии и природных ресурсов Республики Татарстан акт рекультивации земель в 15-дневный срок со дня его утверждения.

Согласно части 5 статьи 13 ЗК РФ лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию.

Рекультивация земель - мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почвы, восстановления плодородного слоя почвы и создания защитных лесных насаждений (пункт 2 Правил проведения рекультивации и консервации земель, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.07.2018 N 800 (далее - Правила рекультивации)).

В соответствии с пунктом 3 Правил рекультивации разработка проекта рекультивации земель и рекультивация земель, разработка проекта консервации земель и консервация земель обеспечиваются лицами, деятельность которых привела к деградации земель.

Рекультивация земель, консервация земель осуществляются в соответствии с утвержденными проектом рекультивации земель, проектом консервации земель путем проведения технических и (или) биологических мероприятий (пункт 8 Правил рекультивации).

В связи с указанным, исполнение обязанностей по осуществлению мероприятий по охране окружающей среды, в частности по рекультивации нарушенных земель согласно законодательству, является самостоятельными обязанностями и самостоятельными работами, которые сопровождают процесс эксплуатации объектов и иной хозяйственной деятельности.

Суд первой инстанции посчитал, что доказательств исполнения обязанности возложенной под.5 п.9 Постановления Кабинета Министров РТ от 29.02.2012 N 171 Исполнительным комитетом Зеленодольского муниципального района РТ не представлено.

Доводы заявителя о невозможности выполнения биологического этапа рекультивации ввиду того, что на спорном земельном участке произрастает многолетняя растительность разных видов, судом первой инстанции отклонен, со ссылкой на то, что заявитель, являющийся собственником спорного земельного участка в нарушение требований части 5 статьи 13 ЗК РФ, уклоняется от выполнения мероприятий, направленных на устранение последствий разработки общераспространенных полезных ископаемых на площади 53068 кв.м (5,3 га), восстановление плодородного слоя почвы и создания защитных насаждений в соответствии с проектом рекультивации земель.

По мнению суда первой инстанции, сам факт естественного произрастания растительности на разработанном карьере, площадью 53068 кв.м. (5,3 га) земельного участка, расположенный в кадастровом квартале 16:20:130707 не означает самовосстановление плодородного слоя на землях сельхозназначения, а предполагает сохранение негативного воздействия на земли и причинение вреда почве как сложному объекту окружающей среды, включающему множество взаимодействующих между собой компонентов, в том числе воздуха, воды и живых организмов, а значит, в любом случае нарушает естественные плодородные и иные свойства почвы.

По мнению суда первой инстанции, обязанность по соблюдению земельного законодательства, в том числе в части охраны земель, недопущения негативного воздействия на земли и почвы, лежат на Исполнительном комитете Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан, в распоряжении которого находится земельный участок в кадастровом квартале 16:20:130707 как лица, осуществляющего управлением имуществом, находящегося в муниципальной собственности района.

Установив, что земельный участок, где осуществлялась разработка карьера по добыче общераспространенных полезных ископаемых, в результате которого земельный участок сельскохозяйственного назначения площадью 53068 кв.м. (5,3 га) приведен в непригодное для использование состояние, находящийся в границах Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан и заявителем не организованы работы по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, Управление, по м нению суда первой инстанции, правомерно пришло к выводу, что бездействие Исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан образует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 4 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Доводы заявителя о том, что в полномочия Исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района РТ не входит приведение земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, судом первой инстанции отклонен, со ссылкой на то, что он противоречит положениям статьи 42 Земельного Кодекса Российской Федерации.

Ответственность за совершение, которого предусмотрена частью 4 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусмотрена за невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, то есть противоправное действие выражается не в нарушении норм законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, а в нарушении земельного законодательства.

Суд первой инстанции посчитал, что фактические обстоятельства совершения Исполнительным комитетом Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан, ответственного за содержание и сохранение земель муниципального образования, административного правонарушения подтверждены собранными по делу доказательствами, в числе которых: результаты проведения проверки, актом обследования спорного земельного участка, фотоматериалами, протоколом об административном правонарушении от 02.06.2021 №54, протоколом осмотра территории от 28.05.2021г., актом административного обследования от 18.05.2021г.

Вышеизложенные доводы, послужили основанием для вывода суда первой инстанции о том, что Управление правомерно привлекло заявителя к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 8.8 КоАП РФ, что и послужило основанием для отказа в удовлетворении заявленного требования.

Суд апелляционной инстанции считает, что при вынесении решения, судом первой инстанции допущено несоответствие выводов в нем изложенных, обстоятельствам дела, что в силу п.3) ч.1 ст.270 АПК РФ является основанием для отмены решения и принятия нового судебного акта.

Как было указано выше, доводы суда первой инстанции о наличии в действиях заявителя вины во вменяемом ему правонарушении заключаются в том, что им не обеспечено соблюдение требований статьей 13, 42 ЗК РФ и под.5 п.9 Постановления Кабинета Министров РТ от 29.02.2012 N 171 "Об утверждении Порядка использования для собственных нужд собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков имеющихся в границах земельных участков общераспространенных полезных ископаемых, подземных вод, а также строительства подземных сооружений на территории Республики Татарстан".

Статья 42 ЗК РФ определяет общие обязанности собственников земельных участков по их использованию по целевому назначению, в соответствии с требованиями ЗК РФ и иных законов.

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что диспозиция ч.4 с т.8.8. КоАП РФ не предполагает наказания за нарушение вышеуказанных норм со стороны муниципального органа.

Материалы дела не содержат никаких доказательств и даже упоминания о том, что исполнительный комитет Зеленодольского муниципального района является лицом, чья деятельность привела к ухудшению качества земельного участка или лицом, которое осуществляло добычу общераспространенного полезного ископаемого для собственных нужд (административный орган указывает на предполагаемую добычу известкового щебня).

Более того, суд апелляционной инстанции обращает внимание на то, что утверждение административного органа о том, что «спорный» земельный участок площадью 5,3 га ранее использовался в качестве карьера для добычи щебня, никакими доказательствами не подтверждается.

Исходя из имеющихся в деле фотоматериалов, невозможно сделать вывод о том, что спорный участок это не естественный рельеф местности (выход известковой породы), а карьерная выработка после добычи щебня.

На фотоматериалах видно, что спорный участок имеет как возвышающуюся (по отношению к окружающей территории) часть, так и заглубленную часть (фото на стр.14 т.2). При этом, на возвышающейся части имеется многолетняя древесная растительность, в заглубленной части водоем, заросший кустовой растительностью. Практически вся территория «спорного» участка покрыта также и травянистой растительностью.

По мнению суда апелляционной инстанции, визуальная информация, которая содержится в приобщенных к делу фотоматериалах, не подтверждает искусственный характер происхождения вышеописанного рельефа местности. В то же время, никаких письменных доказательств, что на данном участке велась разработка общераспространенных полезных ископаемых, административным органом не представлено.

Ни Земельный Кодекс Российской Федерации, ни какие-либо иные законы, не предусматривают обязанности собственника земельного участка, а тем более муниципального органа власти, на чьей территории такой земельный участок находится, устранять дефекты рельефа для приведения такого участка в состояние, пригодное для ведения на нем сельскохозяйственной деятельности. По существу, именно такое бездействие вменяется муниципальному органу.

При рассмотрении настоящего дела, суд апелляционной инстанции обращает внимание также на следующее.

Заявителю вменяется нарушение, предусмотренное ч.4 ст.8.8. КоАП РФ. Указанная норма предусматривает ответственность за невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению.

В то же время, в качестве наказуемого бездействия, административный орган, в оспариваемом постановлении, указывает на то, что исполнительный комитет, как собственник земельного участка, не исполнил обязанность по приведению земель в состояние пригодное для использования, после разработки общераспространенных полезных ископаемых.

Однако, за совершение указанного нарушения, КоАП РФ предусматривает наказание по специальной норме – ч.1 ст.8.7 (невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей, а также после завершения строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, сноса объектов лесной инфраструктуры).

Таким образом, оспариваемое постановление административного органа, в любом случае, содержит неправильную квалификацию вменяемого заявителю бездействия.

Как разъяснено в пункте 9 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности суд установит, что оспариваемое постановление содержит неправильную квалификацию правонарушения либо принято неправомочным органом, суд в соответствии с частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации принимает решение о признании незаконным оспариваемого постановления и о его отмене.

В связи с этим, обжалуемое решение суда первой инстанции подлежит отмене, с принятием нового судебного акта, об удовлетворении требований заявителя.

Руководствуясь ст.ст. 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 12 ноября 2021 года по делу №А65-14391/2021 отменить. Принять новый судебный акт.

Заявление удовлетворить. Признать незаконным и отменить принятое 04 июня 2021 года Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Татарстан в лице Зеленодольского отдела постановление №54 о назначении административного наказания Исполнительному комитету Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан за совершение правонарушения предусмотренного ч.4 ст.8.8 КоАП РФ в виде штрафа в сумме 200.000 руб.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий А.Б. Корнилов

Судьи П.В. Бажан

Е.Н. Некрасова