Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе Приволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ПУ Ростехнадзор)

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 29 марта 2021 года по делу № А65-17433/2020 (судья Шайдуллин Ф.С.),

по заявлению Казанского публичного акционерного общества «Органический синтез» г. Казань,

к Приволжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ПУ Ростехнадзор),

о признании незаконным Решения от 20 апреля 2020 № 1629 об отказе в выдаче заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации, в том числе, требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборам учета и используемых энергетических ресурсов по устранению выявленных нарушений,

в судебное заседание явились:

от Казанского публичного акционерного общества «Органический синтез» - представитель ФИО1 (доверенность от 01.01.2021),

от Приволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - представитель ФИО2 (доверенность от 21.12.2020),

УСТАНОВИЛ:

Казанское публичное акционерное общество «Органический синтез» (далее -заявитель; общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением к Приволжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор; Управление) о признании незаконным Решения от 20 апреля 2020 № 1629 об отказе в выдаче заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации (далее - оспариваемое решение).

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 29.03.2021 заявление удовлетворено.

Не согласившись с принятым решением, Управление подало апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение суда первой инстанции, дело направить на новое рассмотрение, поскольку суд допустил неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела; несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела; нарушение и неправильное применение норм материального и процессуального права, не применив закон, подлежащий применению, неправильно истолковал закон.

Податель жалобы отмечает, что в обжалуемом решении суд фактически пересмотрел уже вступивший в силу вывод судебных инстанций по делу № А65-34377/2019, что недопустимо в части законности действий по выдаче новых акта и предписания от 25.10.2019 и законности приказа Управления от 20.09.2019 № 741/П.

В апелляционной жалобе указывает на то, что судом не дана оценка содержанию приобщенных к материалам дела акта и предписания Управления в новой редакции от 19.03.2021 №43-07-14-0097/2, а также приказа Управления от 19.03.2021 №290-234-о, которым были внесены изменения и дополнения в Решение Приволжского управления Ростехнадзора об отказе в выдаче ЗОС от 20.04.2020 № 1629.

Податель жалобы считает, что фактически судом была признана незаконной первичная редакция решения Управления об отказе в выдаче ЗОС от 20.04.2020 № 1629 без учета внесенных изменений в него приказом Управления от 19.03.2021 № ПР-290 234-О, что свидетельствует о невыясненности всех обстоятельств, влияющих на рассмотрение дела.

Общество представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда от 29.03.2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Управления просил отменить решение суда первой инстанции, поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Представитель заявителя просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Рассмотрев дело в порядке апелляционного производства, выслушав явившихся представителей, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, Управлением 20.04.2020 вынесено решение № 1629 об отказе в выдаче заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации, в том числе, требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборам учета и используемых энергетических ресурсов, которое утверждено приказом и.о. руководителя от 20.04.2020 № ПР-290-276-о «Об отказе в выдаче заключения о соответствии объекта капитального строительства».

Заявитель, не согласившись с вынесенным решением № 1629 от 20.04.2020 об отказе, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

При принятии решения об удовлетворении заявленных требований суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Из оспариваемого решения следует, что оспариваемое решение принято на основании результатов проверки законченного строительством объекта капитального строительства № 43-07-14-0097/1 от 25.10.2019 (том 1, л.д. 12-14).

Судом первой инстанции установлено, что на основании распоряжения Приволжского управления Ростехнадзора от 29.07.2019 № 2016 в отношении заявителя проведена внеплановая выездная проверка при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства «Реконструкция цеха пиролиза и очистки газа № 58-68 завода этилена ПАО «Казаньоргсинтез». Строительство наружной установки «Четырехкамерная печь пиролиза этана П-810/815/825 в составе узла пиролиза этановой и пропановой фракции в трубчатых печах» (далее - Объект) (том 1, л.д. 13-23).

Проведение проверки обусловлено направлением заявителем извещения от 17.07.2019 № 11 об окончании строительства Объекта капитального строительства №1330-2018.

Согласно пункту 7 распоряжения о проведении проверки предметом проверки является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.

Срок проверки установлен с 05.08.2019 по 30.08.2019.

По результатам проверки Управлением 30.08.2019 составлен акт проверки № 43- 07 14-0097, которым установлено, что в ходе проверки нарушений обязательных требований не выявлено. Указанный акт проверки получен заявителем в день его составления (том 1, л.д. 24-27).

Акт проверки от 30.08.2019 явился основанием для обращения заявителем 09.09.2019 в Управление за выдачей заключения о соответствии построенного объекта требованиям технических регламентов и проектной документации (том 1, л.д. 28). В ответ на неоднократные обращения заявителя о выдаче заключения о соответствии простроенного объекта (далее - ЗОС) заявителем 24.10.2019 было получено уведомление № 004 от 24.10.2019, приложением к которому явилась копия приказа Приволжского управления Ростехнадзора № 741/П от 20.09.2019 об отмене акта проверки от 30.08.2019 № 43-07-14-0097 (том1, л.д. 31).

Заявителем 07.11.2019 по почте был получен акт проверки № 43-07-14-0097/1 от 25.10.2019, составленный по итогам внеплановой выездной проверки, проведенной в отношении заявителя на основании распоряжения от 29.07.2019 № 2016 в период с 05.08.2019 по 30.08.2019 и предписание № 43-07-14-0097/1 от 25.10.2019 об устранении нарушений при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства (том 1, л.д. 32-38; 39-43).

В акте проверки № 43-07-14-0097/1 от 25.10.2019 изложено описание девяти нарушений, составляющих в целом оценку качества проектной документации на Объект, имеющей положительное заключение государственной экспертизы проектной документации от 09.11.2017.

Предписанием № 43-07-14-0097/1 от 25.10.2019 обществу предписано привести проектную документацию в части технологических трубопроводов в соответствие с ГОСТ 32569-2013 «Трубопроводы технологические стальные. Требования к устройству и эксплуатации на взрывопожароопасных и химически опасных производствах».

Таким образом, ни в акте проверки № 43-07-14-0097/1 от 25.10.2019, ни в предписании № 43-07-14-0097/1 от 25.10.2019 не следует вывода о несоответствии построенного Объекта каким-либо требованиям, в том числе и проектной документации.

Из текста оспариваемого решения следует вывод: «Таким образом, любые функционально-технологические и инженерно-технические решения без исключения должны быть в составе проектной документации. Однако, в проектной документации, прошедших положительную главгосэкспертизу трубопроводов подводящих ресурс к печам и выводящих из печей соответствующую фракцию не вошло и не хранится. В проектной документации в Подразделе 7 «Технологические решения» в сводном плане сетей инженерно-технического обеспечения схемы прокладки указанных трубопроводов нет. В данном случае работы выполнены за пределами проектной документации в части строительства трубопроводов подводящих ресурс к печам и выводящих из печей соответствующую фракцию».

Между тем, Арбитражным судом РТ в рамках дела № А65-34377/2019 рассмотрены требования заявителя:

- о признании недействительными результатов, проведенной Управлением проверки, изложенных в акте проверки от 25.10.2019 №43-07-14-0097/1 и предписании №43-07-14-0097/1 от 25.10.2019;

- о признании незаконными действий Управления по совершению акта проверки №43 -07-14-0097/1 от 25.10.2019, предписания №43-07- 14-0097/1 от 25.10.2019 и приказа руководителя №741/П от 20.09.2019 об отмене акта проверки от 30.08.2019 № 43-07-14-0097.

Решением суда от 30.06.2020 по делу № А65-34377/2019, оставленным постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.09.2020 и постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 07.12.2020 без изменения, заявление удовлетворено частично: результаты проверки, проведенной Приволжским управлением Ростехнадзора 25.10.2019 № 43-07-14-0097/1 и предписание от 25.10.2019 №43-07-14-0097/1 признаны недействительными, в удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Признавая недействительными предписание от 25.10.2019 № 43-07-14-0097/1, и результаты самой проверки, оформленные актом от 25.10.2019 № 43-07-14-0097/1, и послужившие основанием к вынесению предписания, в решении от 30.06.2020 суд признал, что проведенная с 05.08.2019 по 30.08.2019 на основании распоряжения проверка, по результатам которой 30.08.2019 составлен акт проверки, проведена в соответствии с требованиями Федерального закона № 294-ФЗ.

Довод Управления, изложенный им в отзыве на заявление, о том, что обнаруженный руководителем Управления при рассмотрении обращения о выдаче ЗОС факт построенных инженерных сетей, отсутствующих в утвержденной проектной документации, получившей положительное заключение государственной экспертизы, напрямую относится к предмету государственного строительного надзора, суд первой инстанции верно посчитал необоснованным.

Статьей 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что предметом государственного строительного надзора является проверка: 1) соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов; 2) наличия разрешения на строительство; 3) выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52 настоящего Кодекса (часть 2).

Порядок осуществления государственного строительного надзора в Российской Федерации установлен Положением об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 №54 (далее - Положение).

Согласно пункту 2 Положения федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление федерального государственного строительного надзора, является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору при строительстве, реконструкции объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации, за исключением тех объектов, в отношении которых осуществление государственного строительного надзора указами Президента Российской Федерации возложено на иные федеральные органы исполнительной власти, и объектов федеральных ядерных организаций.

Пунктом 4 Положения предусмотрено, что предметом государственного строительного надзора является, в том числе, проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, иных нормативных актов и проектной документации.

Кроме Положения, в период спорных правоотношений (до 24.04.2020) действовал Порядок проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации РД-11-04-2006, утвержденный приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26 декабря 2006 г. №1129 (далее - Порядок).

Порядок устанавливает требования к проведению федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление федерального государственного строительного надзора, проверок соответствия выполненных при строительстве и реконструкции объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Согласно пункту 2.2. Порядка к отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон № 294-ФЗ).

В соответствии с пунктом 11 Порядка при проведении проверки должностное лицо органа государственного строительного надзора осуществляет, в частности, следующие действия:

а) рассматривает представленные застройщиком, техническим заказчиком, лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или техническим заказчиком, для проведения проверки документы, связанные с выполнением работ (включая отдельные работы, строительные конструкции, участки сетей инженерно-технического обеспечения, инженерные системы и оборудование), применением строительных материалов (изделий), а также с осуществлением строительного контроля;

б) проводит визуальный осмотр выполненных работ (включая отдельные выполненные работы, строительные конструкции, участки сетей инженерно-технического обеспечения, инженерные системы и оборудование) и примененных строительных материалов (изделий) (далее - выполненные работы);

в) оформляет результаты проведенной проверки.

О необходимости при проведении проверки именно визуального осмотра построенного объекта капитального строительства в полном объеме дополнительно указано в пунктах 13 и 26 Порядка.

В соответствии с пунктом 27 Порядка по результатам проведенной проверки оформляется акт проверки в порядке, определенном статьей 16 Закона № 294-ФЗ. При отсутствии выявленных нарушений составленный по результатам проверки акт является основанием для обращения застройщика или технического заказчика за выдачей заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации.

В силу пункта 28 Порядка орган государственного строительного надзора в течение 10 рабочих дней после получения обращения застройщика или технического заказчика выдает заключение о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации, а при отсутствии оснований для выдачи заключения принимает решение об отказе в выдаче такого заключения с соблюдением требований пунктов 17-20 Положения.

Согласно императивным нормам Положения орган государственного строительного надзора выдает заключение о соответствии, если при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства не были допущены нарушения требований проектной документации, в том числе требований энергетической эффективности и требований оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов, либо такие нарушения были устранены до даты окончания проверки (пункт 17 Положения).

Орган государственного строительного надзора отказывает в выдаче заключения о соответствии, если при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства были допущены нарушения требований проектной документации, в том числе требований энергетической эффективности и требований оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов, и такие нарушения не были устранены до даты окончания проверки (пункт 18 Положения).

Судом первой инстанции верно отмечено, что заключение о соответствии или решение об отказе в выдаче такого заключения выдается органом государственного строительного надзора застройщику или техническому заказчику в течение 10 рабочих дней с даты обращения застройщика или технического заказчика в орган государственного строительного надзора за выдачей заключения. Решение об отказе в выдаче заключения о соответствии должно содержать обоснование причин такого отказа со ссылками на проектную документацию (пункт 19).

Согласно пункту 21 Положения решение об отказе в выдаче заключения о соответствии может быть оспорено застройщиком или техническим заказчиком в судебном порядке.

Требования к порядку исполнения государственной функции, сроки и последовательность административных процедур (действий) Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по осуществлению государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, порядок и формы контроля за исполнением государственной функции, порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции установлены также Административным регламентом по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению федерального государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, утвержденным приказом Федеральной службы по экологическому и технологическому и атомному надзору от 31 января 2013 г. №38 (далее - Административный регламент № 38).

Административный регламент № 38 содержит аналогичные вышеприведенным в Положении и Порядке нормам порядок проведения и оформления результатов проведенной проверки, а также порядок выдачи заключения о соответствии или решения об отказе в выдаче заключения о соответствии.

Суд первой инстанции правильно указал на то, что ни один из приведенных выше нормативных правовых актов, а также Закон № 294-ФЗ, не содержит указаний на случаи, когда в ходе рассмотрения обращения застройщика о выдаче заключения о соответствии, руководитель надзорного органа, не участвовавший в проведении выездной проверки, пусть даже в порядке осуществления текущего контроля при наличии акта проверки, содержащего выводы об отсутствии выявленных несоответствий, вправе своим приказом отменить акт проверки.

Пунктом 127 Административного регламента № 38 действительно предусмотрено, что текущий контроль за соблюдением требований настоящего Административного регламента, соблюдением последовательности действий, определенных административными процедурами, принятием решений ответственными должностными лицами Ростехнадзора осуществляется руководством Ростехнадзора (руководителями территориальных органов Ростехнадзора).

Из представленной Управлением в материалы дела переписки с Генеральной прокуратурой Российской Федерации видно, что на основании приказа и.о. руководителя Управления №116-лс от 08.04.2020 в отношении начальника межрегионального отдела ФИО3, назначенного распоряжением № 2016 от 29.07.2019 о проведении в отношении ПАО «Казаньоргсинтез» проверки руководителем группы, была проведена служебная проверка, по результатам которой приказом и.о. руководителя Управления №121-лс от 14.04.2020 ФИО3 указано о недопущении впредь оставления обращений без ответов, о недопустимости сроков нарушения пункта 119 Административного регламента № 38, в том числе об отказе выдачи ЗОС, повысить контроль за качеством и полнотой проводимых проверок инспекторского состава курируемого отдела (том 5,л.д. 72 -73; 76).

Согласно ответу заместителю Генерального прокурора РФ от 20.04.2020 № 290-7834, подписанного и.о. руководителя Управления, ответственным лицом за подготовку своевременных ответов на обращения ПАО «Казаньоргсинтез» являлся ФИО3

Из данного ответа также следует: «Сам факт выявленных нарушений после выдачи положительного акта проверки не позволил оформить положительное заключение на ЗОС (так как были обнаружены нарушения не вошедшие в акт), а также выдать решение об отказе в выдаче ЗОС (так как формально акт пока оставался положительным) до отмены его приказом. Но в такой ситуации ФИО3 необходимо было не оставлять без ответа обращение ПАО «Казаньоргсинтез», а направить письменный ответ с разъяснениями. Кроме того, сам приказ от 20.09.2019 № 741/П об отмене акта № от 30.08.2019 нужно было направить обществу незамедлительно. Комплект отправлен обществу вх. 46079 от 24.10.2019. В соответствии с п. 19 постановления Правительства РФ № 54 от 01.02.2006..., п. 119 Административного регламента... решение об отказе в выдаче ЗОС должно было быть выдано в течение 10 дней с даты соответствующего обращения за выдачей ЗОС. Вина ФИО3 за отсутствие письменных ответов Обществу на обращения установлена...» (том 5, л.д. 69-71).

Суд первой инстанции правильно указал на то, что в результате служебной проверки, проведенной в порядке текущего контроля за соблюдением требований Административного регламента № 38 и соблюдением последовательности действий, вина ФИО3, как руководителя группы проверки, установлена в отсутствии своевременного ответа на обращение в выдаче ЗОС на основании положительного акта. При этом, иных нарушений группой проверяющих Административного регламента № 38 и в соблюдении последовательности действий при проведении проверки Общества в рамках исполнения государственной функции по осуществлению государственного строительного надзора при строительстве и в оформлении её результатов актом проверки от 30.08.2019, служебной проверкой не установлено. Отсутствие самих материалов служебной проверки, проведенной по истечении семи месяцев после составления акта проверки от 30.08.2019, исключают возможность установления истинных причин отсутствия от ФИО3 своевременного ответа на обращение заявителя в выдаче ЗОС на основании положительного акта.

В обжалуемом решении верно отмечено, что на момент издания приказа от 20.09.2019 № 741/П об отмене акта от 30.08.2019 ни каких служебных проверок в отношении группы проверяющих не проводилось, нарушение процедуры проведения проверки в порядке осуществления государственного строительного надзора не установлено.

Суд первой инстанции указал, что не соглашается с выводом суда первой инстанции, изложенным в решении по делу № А65-34377/2019 об отсутствии в действующем законодательстве прямых запретов на внесение органом, издавшим в пределах своих полномочий ненормативный правой акт, изменений и дополнений, а также отмену этого акта.

Но общий вывод суда первой инстанции в решении по делу № А65-34377/2019 о праве должностного лица в порядке самоконтроля отменить ранее принятый данным либо другим должностным лицом этого органа ненормативный правовой акт при наличии предусмотренных законом оснований, на который ссылается Управление, к актам проверки отношения не имеет, поскольку акт проверки ненормативным правовым актом не является, а является документом, содержащим фиксацию и описание выявленных при проведении проверки обстоятельств и фактов, изменение или отмена которых априори невозможны без проведения дополнительной либо новой проверки.

Вывод о том, что акт проверки не является ненормативным правовым актом, содержится на стр. 8 абз.3 постановления апелляционной инстанции по делу № А65 -34377/2019 (том 2, л.д. 54) и поддержан кассационной инстанцией.

В решении суда по делу № А65-34377/2029 установлено, что получение уполномоченным представителем заявителя акта проверки 30.08.2029 свидетельствует о том, что проверка была закончена именно в указанную в акте дату.

Впоследствии должностные лица надзорного органа повторно на проверку к заявителю не выходили, дополнительные документы у него не запрашивали, в связи с чем у суда первой инстанции отсутствуют основания для вывода о наличии грубых нарушений положений Закона № 294 - ФЗ.

Суд первой инстанции при рассмотрении настоящего дела верно посчитал, что указанный вывод суда в решении по делу № А65-34377/2019 сделан в отношении проверки, проведенной с 05 августа по 30 августа 2019 года, результаты которой содержатся в акте проверки от 30.08.2019, свидетельствующем об окончании проверки, что и послужило основанием для признания судом недействительными результатов проверки, изложенных в акте от 25.10.2019.

Исходя из изложенного, несмотря на отказ судом по делу № А65-34377/2019 в удовлетворении требования заявителя о признании недействительным действия по совершению акта по изданию руководителем Управления приказа № 741/П от 20.09.2019 об отмене акта проверки от 30.08.2019, сам акт проверки от 30.08.2019, вопреки доводу Управления, суд первой инстанции по настоящему делу верно посчитал неотмененным, поскольку оспариваемые действия по изданию приказа не признаны недействительными на том основании, как это следует из постановления апелляционной инстанции, что права и законные интересы заявителя могут затрагиваться не самими действиями надзорного органа по составлению указанных выше документов, а именно самими документами, действия по составлению которых оспаривал заявитель. При этом, не признавая недействительным оспоренное действие Управления по изданию приказа об отмене акта проверки, сама правомерность отмены приказом акта проверки от 30.08.2019 судами не установлена, такого вывода в судебных актах по делу не содержится.

В обжалуемом решении верно отмечено, что иное толкование выводов суда по делу № А65-34377/2019 при признании им недействительными результатов проверки, изложенных в акте от 25.10.2019, и предписания от 25.10.2019, означало бы, что у проведенной группой государственных инспекторов за период с 05 по 30 августа 2019 года в установленном законом порядке выездной проверки, отсутствуют результаты, что противоречит разумности и объективной действительности.

Суд первой инстанции правомерно отклонил довод Управления о том, что в силу контрольных полномочий руководителя по результатам одной проведенной в установленном законом порядке и законченной проверки могут быть составлены несколько актов проверки, отменяющих и (или) заменяющих предшествующие, поскольку такой подход надзорного органа к исполнению своей государственной функции прямо противоречит, как положениям нормативных правовых актов, регулирующих порядок исполнения государственной функции, сроки и последовательность административных процедур при проведении государственного строительного надзора, так и не имеет ничего общего с принципами соблюдения баланса прав и интересов хозяйствующих субъектов и надзорного органа, обеспечения стабильных и недискриминационных условий для осуществления предпринимательской деятельности в сфере производства продукции. Отмена руководителем надзорного органа результатов выездной комиссионной проверки без установления нарушений процедуры её проведения, по своему усмотрению и произвольно изменяя подход к оценке достаточности объема доказательств подтверждения соответствия построенного объекта капитального строительства проектной документации, имеющей положительное заключение государственной экспертизы, и не получившей еще на начальных этапах строительства никаких замечаний со стороны надзорного органа в части несоответствия её требованиям технических регламентов, равно как и требований о приведении проектной документации в соответствие с действующими нормативными документами, нивелирует принцип объективной предсказуемости должного и логичного поведения надзорного органа и создает безосновательные непреодолимые препятствия для получения ЗОС и дальнейшего ввода построенного объекта в эксплуатацию.

Изложенный в оспариваемом решении вывод о том, что строительные работы выполнены за пределами проектной документации в части строительства трубопроводов подводящих ресурс к печам и выводящих из печей соответствующую фракцию, поскольку в проектной документации в подразделе 7 «Технологические решения» в сводном плане сетей инженерно-технического обеспечения схемы прокладки указанных трубопроводов нет, опровергнут выводами, установленными в судебных актах по делу № А65-34377/2019, которыми предписание от 25.10.2019 о необходимости приведения проектной документации в соответствие с требованиями технических регламентов и иных нормативных документов (ГОСТ 32569-2013), а также результаты проверки, изложенные в акте от 25.10.2019, составленного взамен акта проверки от 30.08.2019, признаны недействительными.

Из постановления Арбитражного суда Поволжского округа от 07.12.2020 по делу №А65-34733/2019 следует: «Как правильно указано судами, по смыслу статьи 17 Федерального закона №294-ФЗ предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо могут быть возложены только такие обязанности, соблюдение которых основано на требованиях закона и иного нормативного акта, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Предписание органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства должно быть законным, обоснованным, четким и понятным для исполнения.

Суды пришли к выводу, что оспариваемое заявителем в рамках дела №А65-34733/2019 предписание не соответствует требованиям действующих нормативно-правовых актов, исходя из следующего.

В силу требований, содержащихся в статье 54 ГрК РФ, в Положении об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 №54, и Административном регламенте, предметом государственного строительного надзора является, в том числе, проверка соответствия выполнения работ в процессе строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов и проектной документации. При этом предполагается, что проектная документация соответствует также требованиям технических регламентов.

В рассматриваемом случае оспариваемым предписанием от 25.10.2019 заявителю вменено нарушение положений статьи 52 ГрК РФ и ГОСТ 32569-2013 "Трубопроводы технологические стальные. Требования к устройству и эксплуатации на взрывопожароопасных и химически опасных производствах".

При этом из оспариваемого предписания надзорного органа не следует, какие конкретно положения ГОСТ 32569-2013 были нарушены заявителем.

Между тем, суды указали, что сам ГОСТ 32569-2013 не устанавливает требований к составу проектной документации, а также к размещению расчетов в составе проектной или рабочей документации.

Кроме того, в материалы дела не представлены доказательства, свидетельствующие о том, что объект заявителя построен с нарушением требований ГОСТ 32569-2013 в части несоответствия указанных в нем параметров либо примененных материалов, либо не соответствующим способом.

В свою очередь, пунктом 1.3 ГОСТ 32569-2013 установлено, что наряду с настоящим стандартом при проектировании, строительстве и эксплуатации технологических трубопроводов следует руководствоваться техническими регламентами, межгосударственными, национальными и другими стандартами, строительными нормами и правилами, документами надзорных органов, разработанными для специфических производств.

Общие требования к составу и комплектованию проектной и рабочей документации приведены в разделе 4 "ГОСТ Р 21.1101-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система проектной документации для строительства. Основные требования к проектной и рабочей документации".

В соответствии с пунктом 4.1.1 ГОСТ Р 21.1101-2013 состав проектной документации объектов капитального строительства и требования к ее содержанию установлены законодательством, утвержденным Правительством Российской Федерации Положением и нормативно-правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. Проектную документацию комплектуют, как правило, по отдельным разделам и подразделам, установленным Положением. Наименования и шифры разделов проектной документации приведены в таблицах А.1 и А.2 (Приложение А).

Пунктом 4.1.9 ГОСТ Р 21.1101-2013 предусмотрено, что расчеты конструктивных и технологических решений, являющиеся обязательным элементом подготовки проектной документации, в состав проектной документации не включают. Их оформляют в соответствии с требованиями к текстовым документам и хранят в архиве проектной организации. Расчеты представляют заказчику или органам экспертизы по их требованию.

Согласно пункту 4.5 ГОСТ 32569-2013 толщина стенки труб и деталей трубопроводов должна определяться расчетом на прочность в зависимости от расчетных параметров, коррозионных и эрозионных свойств среды по нормативно-техническим документам применительно к действующему сортаменту труб. При выборе толщины стенки труб и деталей трубопроводов подлежат учету особенности технологии их изготовления (гибка, сборка, сварка). При расчете толщины стенок трубопроводов прибавку на компенсацию коррозионного износа к расчетной толщине стенки нужно выбирать, исходя из условия обеспечения необходимого расчетного срока службы трубопровода и скорости коррозии.

Из данного пункта ГОСТ не следует прямого указания на то, что расчет толщины стенок трубопроводов должен быть размещен в самой проектной документации.

Доводы надзорного органа о том, что пункт 4.1.9 ГОСТ Р 21.1101-2013 противоречит части 2 статьи 48 ГрК РФ и что постановление Правительства РФ от 16.02.2008 №87 также не может применяться в части, противоречащей ГрК РФ, отклонены судами, поскольку часть 2 статьи 48 ГрК РФ не содержит обязательных требований к оформлению проектной документации. В свою очередь, постановление Правительства РФ от 16.02.2008 №87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" разработано и утверждено в соответствии со статьей 48 ГрК РФ.

При таких обстоятельствах суды пришли к выводу о том, что требования, изложенные в оспариваемом предписании, прямо противоречат требованиям национального стандарта и не могут быть вменены заявителю в качестве нарушения.

Судами отмечено, что в проектной документации в соответствии с пунктом 3 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 №87, содержатся результаты расчетов, обосновывающие принятые решения. При этом проектная документация по объекту "Реконструкция цеха пиролиза и очистки газа №58-68 завода этилена ПАО "Казаньоргсинтез". Строительство наружной установки "Четырехкамерная печь пиролиза П-810/815/820/825" в составе узла пиролиза этановой и пропановой фракции в трубчатых печах" была принята на государственную экспертизу и в отношении нее было получено положительное заключение от 09.11.2017 №1190-17/ГГЭ-11420/02 (№ в реестре 00-1-1-3-2975-17).

Доводы надзорного органа о том, что рабочие проекты не могут заменить требуемую проектную документацию и что заявитель обязан был без соответствующего запроса предоставить указанные выше расчеты, отклонены судами как необоснованные и противоречащие требованиям пункта 4.1.9 ГОСТ Р 21.1101-2013.

Надзорный орган при этом имел возможность запросить у заявителя необходимые ему сведения, однако этого не сделал.

Суды указали, что в разработанной ООО "ГК "ЛЕННИИХИММАШ" проектной документации требования к технологическим трубопроводам включают в себя: требования к проектированию (в том числе, что трубопроводы проектируются по требованиям ГОСТ 32569-2013); требования к материалам для изготовления трубопроводов; описание технических решений в части фланцевых соединений; требования, предъявляемые к технологической арматуре; требования к проведению испытаний на ударную вязкость; сведения о принятой в проекте скорости коррозии; расчетный срок эксплуатации трубопроводов, с указанием толщин трубопроводов; требования, предъявляемые к выполнению работ по монтажу, промывке, продувке и испытаниям трубопроводов на прочность, плотность и герметичность; требования к объему контроля сварных соединений неразрушающими методами; требования к выполнению работ по подготовке поверхности и нанесению антикоррозионного покрытия; требования к устройству трубопроводов; требования к тепловой изоляции.

В подразделе 7 "Технологические решения" Часть 1 "Технологические решения" Книга 2 "Графическая часть" шифр 206-3-0-ИОС7.1.2 представлена схема прокладки трубопроводов подачи сырья и снабжения материальными ресурсами, необходимыми для работы основных и вспомогательных объектов печи пиролиза от точек подключения (с указанием номера подключения и его расположения) до новых объектов (схема PFD - 206-3-0-0-ТХ-Т4Д, схема P&1D - 206-3-0-ТХ-Т4.2). Схема P&ID - это технологическая схема трубопроводов и КИПиА. Схемы P&1D служат в качестве основного источника информации о конструкции инженерных систем и технологического оборудования, включающую в себя трубы и их соединения, сосуды и аппараты, регулирующую и запорную арматуру, устройства КИПиА и прочее оборудование технологической системы (процесса). P&ID показывает принципиальное устройство системы управления технологическим процессом.

Суды признали, что отсутствие в самом тексте положительного заключения государственной экспертизы некоторых выводов не свидетельствует о несоответствии проектной документации установленным законодательством требованиям, а равно не свидетельствует о неполноте содержания проектной документации в части требований к трубопроводам, относящимся к спорным участкам.

Также судами обоснованно отклонен довод надзорного органа о том, что по утверждённой аббревиатуре в соответствии с ГОСТ Р 21.1101-2013 представленные в материалы дела схемы расчетов трубопроводов относятся к рабочей документации, поскольку в самом содержании указанных документов употребляется только литера "Р".

В силу пункта 6 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утв. постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 N 87, правила выполнения и оформления текстовых и графических материалов, входящих в состав проектной и рабочей документации, устанавливаются Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.

Такие правила содержатся в национальном стандарте Российской Федерации ГОСТ Р 21.1101-2013. Система проектной документации для строительства. Основные требования к проектной и рабочей документации.

Расчеты трубопроводов были выполнены при подготовке проектной документации, на что указывает наименование стадии разработки документации на титульном листе указанных расчетов (стадия - проектная документация), а также дата выполнения расчетов-сентябрь 2017 года (положительное заключение экспертизы получено 09.11.2017).

В состав проектной документация выполненные расчеты в соответствии с требованиями пункта 4.1.9 ГОСТ Р 21.1101-2013 не включались. Правила обозначения документов для проектной документации на данные расчеты не распространяются.

Все расчеты, независимо от того, на какой стадии они выполняются (стадия проектной документации или рабочей документации), идентифицируются как прилагаемые документы к рабочей документации, так как положения ГОСТ Р 21.1101-2013 не предполагают иного обозначения для расчетов (Приложение В Таблица В. 1 к ГОСТ Р 21.1101-2013). Следовательно, в соответствии с требованиями приложения В к ГОСТ Р 21.1101-2013 расчетам была присвоена аббревиатура "РР" - расчеты.

Также судами дана оценка доводам надзорного органа о невыполнении требования к технологическим трубопроводам.

Как указали суды, пунктом 4 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 №87, установлено, что в целях реализации в процессе строительства архитектурных, технических и технологических решений, содержащихся в проектной документации на объект капитального строительства, разрабатывается рабочая документация, состоящая из документов в текстовой форме, рабочих чертежей, спецификации оборудования и изделий. То есть данным Положением прямо предусмотрена разработка именно рабочей документации.

Также дана оценка доводам надзорного органа о нарушении заявителем положений постановления Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 №87, а именно: подпункта "у" пункта 22 в части отсутствия схемы прокладки трубопровода этана до точки подключения,- данный трубопровод не рассматривался в представленной на проверку документации и должен быть оформлен отдельным проектом, а также подпункта "ж" пункта 18 применительно к участку подачи "Питательная котловая вода".

Пунктом 22 указанного постановления Правительства предусмотрено, что подраздел "Технологические решения" раздела 5 должен содержать в текстовой части схему расположения технических средств и устройств, предусмотренных проектными решениями, указанными в подпунктах "п.1" и "п.2" настоящего пункта, а именно:

п.1) описание мероприятий и обоснование проектных решений, направленных на предотвращение несанкционированного доступа на объект физических лиц, транспортных средств и грузов, - для объектов производственного назначения;

п.2) описание технических средств и обоснование проектных решений, направленных на обнаружение взрывных устройств, оружия, боеприпасов, - для зданий, строений, сооружений социально-культурного и коммунально-бытового назначения, нежилых помещений в многоквартирных домах, в которых согласно заданию на проектирование предполагается единовременное нахождение в любом из помещений более 50 человек и при эксплуатации которых не предусматривается установление специального пропускного режима.

Согласно подпункту "ж" пункта 18 постановления Правительства РФ №87 подраздел "Система водоотведения" раздела 5 должен содержать в текстовой части принципиальные схемы систем канализации и водоотведения объекта капитального строительства.

Суды признали, что обоснование применимости данных пунктов постановления Правительства РФ №87 к заявителю и нарушениям, указанным в оспариваемом предписании, надзорным органом не приведено.

Также надзорный орган указывает, что работы по постройке спорных инженерных сетей выполнены за пределами проектной документации в части строительства трубопроводов, подводящих ресурс к печам и выводящих из печей соответствующую фракцию, и что именно по причине обнаруженного несоответствия был издан приказ об отмене акта проверки без замечаний в первой редакции и были совершены оспариваемые действия по изданию приказа и предписания.

Суд первой инстанции указал, что оспариваемое предписание не содержит сведений об отклонении строительства от требований проектной документации, а указывает на наличие недостатков в самой проектной документации, прошедшей государственную экспертизу.

Доводы надзорного органа также опровергаются представленным в материалы дела письмом ФАУ "Главгосэкспертиза России" от 27.05.2020 №08-05-1/7245-НБ, из которого следует, что проектная документация по объекту "Реконструкция цеха пиролиза и очистки газа №58-68 завода этилена ПАО "Казаньоргсинтез". Строительство наружной установки "Четерыхкамерная печь пиролиза этана П-810/815/820/825" в составе узла пиролиза этановой и пропановой фракции в трубчатых печах" рассмотрена на соответствие требованиям технических регламентов и иным установленным требованиям согласно части 5 статьи 49 ГрК РФ.

В данном письме экспертная организация также указала на тот факт, что согласно пункту 4.1.9 ГОСТ Р 21.1101-2013 расчеты конструктивных и технологических решений в состав проектной документации не включают и что они хранятся в архиве проектной организации и представляют заказчику или органам экспертизы по их требованию.

Судами установлено и надзорным органом не опровергнуто, что ранее на начальных этапах строительства, в том числе при направлении извещения о начале строительства, при строительстве объекта, никаких замечаний со стороны надзорного органа в части несоответствия проектной документации требованиям технических регламентов, равно как и требований о приведении проектной документации в соответствие с действующими нормативными документами, не поступало. Данные замечания были сформулированы надзорным органом только при проверке по завершении строительства и только после вынесения руководителем приказа об отмене первоначального акта проверки.

При указанных обстоятельствах суды признали недействительными предписание от 25.10.2019 №43-07-14-0097/1 и результаты проверки, оформленные актом от 25.10.2019 № 43-07-14-0097/1. Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам, установленным по делу, и имеющимся в деле доказательствам» (стр. 12-22 постановления АС ПО от 07.12.2020 по делу № А65-34377/2019).

С учетом изложенного судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела верно учтено, что постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 07.12.2020 по делу № А65-34733/2019 подтверждены выводы судов первой и апелляционной инстанции о соответствии проектной документации Объекта требованиям нормативных документов.

В силу части 2 статьи 69 АПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

Поскольку лица, участвовавшие в деле № А65-34733/2019, участвуют и в настоящем деле, суд первой инстанции обоснованно посчитал, что обстоятельства установления соответствия проектной документации Объекта требованиям нормативных документов, в настоящем деле доказыванию не подлежат.

В обжалуемом решении верно отмечено, что вывод Управления в оспариваемом решении о том, что строительные работы общества выполнены за пределами проектной документации в части строительства трубопроводов подводящих ресурс к печам и выводящих из печей соответствующую фракцию, поскольку в проектной документации в подразделе 7 «Технологические решения» в сводном плане сетей инженерно-технического обеспечения схемы прокладки указанных трубопроводов нет, явившийся основанием для принятия оспариваемого решения об отказе в выдаче ЗОС, опровергнут выводами в судебных актах по делу № А65-34377/2019, которыми предписание от 25.10.2019 о необходимости приведения проектной документации в соответствие с требованиями технических документов признано недействительным.

Следовательно, при строительстве, реконструкции Объекта капитального строительства общества не были допущены нарушения соответствия выполненных работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации. Указанное обстоятельство подтверждается и актом проверки от 30.08.2019, который и явился законным основанием для обращения заявителя 09.09.2019 в Управление за выдачей ЗОС.

На основании изложенного выше, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что принятое Управлением решение об отказе в выдаче ЗОС не соответствует действующему законодательству, нарушает права и законные интересы общества, создав препятствие в реализации права на получение ЗОС и дальнейший ввод построенного объекта в эксплуатацию, предназначенного для осуществления основной производственной деятельности, что влечет признание оспариваемого решения незаконным.

Указанный вывод суда в совокупности с признанием решением суда от 30.06.2020 по делу № А65-34377/2019 недействительным предписания от 25.10.2019 о необходимости приведения проектной документации в соответствие с требованиями технических документов, исключает необходимость в порядке пункта 123 Административного регламента № 38 повторного обращения общества в Управление за выдачей заключения о соответствии, поскольку причины, послужившие основанием для принятия Ростехнадзором оспариваемого решения, в ходе судебного разбирательства не нашли своего подтверждения.

В соответствии с пунктом 118 Административного регламента № 38 Территориальный орган Ростехнадзора выдает заключения о соответствии, если при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства не были допущены нарушения соответствия выполненных работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Суд первой инстанции правильно указал на то, что факт отсутствия нарушения соответствия выполненных на Объекте работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации подтвержден судебными актами по делу № А65-34377/2019.

Довод Управления на то, что на момент вынесения оспариваемого решения отсутствовал акт проверки, содержащий замечания, само по себе правового значения для оценки оспариваемого решения не имеет, поскольку из смысла пунктов 17, 18 Положения, пунктов 118 и 121 Административного регламента № 38 следует, что основанием выдачи ЗОС является именно отсутствие нарушений соответствия выполненных работ, а не акт проверки, наличие или отсутствие которого, как без законных на то оснований полагает Управление, зависит от воли руководителя.

Согласно пункту 124 Административного регламента № 38 осуществление федерального государственного строительного надзора прекращается без выдачи заключения о соответствии в следующих случаях:

а) внесения изменений в законодательные акты Российской Федерации или в проектную документацию объекта капитального строительства, исключающих основание для исполнения Ростехнадзором государственной функции по осуществлению федерального государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства;

б) заявления застройщика или технического заказчика о прекращении строительства, реконструкции объекта капитального строительства;

в) вступивших в законную силу постановлений судов Российской Федерации, а также их законных распоряжений, требований.

Суд первой инстанции сделал правильный вывод об отсутствии одного из указанных случаев, являющихся исчерпывающими. Более того, настоящий судебный акт, подлежащий в силу пункта 7 статьи 201 АПК РФ немедленному исполнению, направлен на завершение Управлением федерального государственного строительного надзора выдачи заявителю заключения о соответствии.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о законности и правомерности заявленного обществом требования, а оспариваемое решение подлежащим признанию незаконным.

Доводы Управления о том, что суд первой инстанции не дал оценку всем доводам и документам, представленным Управлением, не нашел подтверждения в ходе рассмотрения апелляционной жалобы. При этом неотражение в судебном акте всех имеющихся в деле доказательств либо доводов стороны не свидетельствует об отсутствии их надлежащей судебной проверки и оценки (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 06.10.2017 №305-КГ17-13690).

Иные положенные в основу апелляционной жалобы доводы Управления также проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции и, соответственно, не влияют на законность обжалуемого судебного акта.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, верно установлены судом первой инстанции на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нормы материального и процессуального права не нарушены, в связи с чем суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта.

С учетом изложенного выше решение арбитражного суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

П О С Т А Н О В И Л:

РешениеАрбитражного суда Республики Татарстан от 29 марта 2021 года по делу № А65-17433/2020 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий В.А. Корастелев

Судьи Н.В. Сергеева

Е.Г. Попова