Постановление № А66-6952/18 от 20.09.2018 АС Тверской области

Резолютивная часть постановления объявлена сентября 2018 года .

В полном объёме постановление изготовлено сентября 2018 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Докшиной А.Ю. и Осокиной Н.Н.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Мазалецкой О.О.,

при участии от акционерного общества «Газпром газораспределение Тверь» ФИО1 по доверенности от 21.12.2017 № 43, от Главного управления по государственной охране объектов культурного наследия Тверской области ФИО2 по доверенности от 29.11.2017 № 6416/03-13,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу акционерного общества «Газпром газораспределение Тверь» на решение Арбитражного суда Тверской области от 28 июня 2018 года по делу                            № А66-6952/2018 (судья Романова Е.В.),

у с т а н о в и л:

акционерное общество «Газпром газораспределение Тверь» (ОГРН <***>, ИНН <***>; место нахождения: 170026, <...>; далее – АО «Газпром газораспределение Тверь», общество) обратилось в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к Главному управлению по государственной охране объектов культурного наследия Тверской области (ОГРН <***>, ИНН <***>; место нахождения: 170100, <...>; далее – управление) о признании незаконным бездействия ответчика, выраженного в длительном неустановлении историко-культурной ценности выявленного объекта культурного наследия, в длительном невнесении выявленного объекта культурного наследия в перечень выявленных объектов культурного наследия, в длительном непроведении государственной историко-культурной экспертизы в части, необходимой для исполнения возложенных на ответчика полномочий по включению объекта культурного наследия в государственный реестр в соответствии с законодательством, в длительном ненаправлении заявления о включении объекта в реестр в качестве объекта культурного наследия федерального значения, в федеральный орган охраны объектов культурного наследия и о возложении на ответчика обязанности в течение 3-х месяцев с момента вступления в силу судебного решения, провести историко-культурную экспертизу в целях обоснования целесообразности включения выявленного объекта культурного наследия «Культурный слой г. Твери, XV-XIX вв.» в государственный реестр, о возложении на ответчика обязанности направить заявление о включении выявленного объекта культурного наследия «Культурный слой г. Твери, XV-XIX вв.» в государственный реестр в качестве объекта культурного наследия федерального значения, в Министерство культуры Российской Федерации для рассмотрения им вопроса о принятии решения о включении объекта в реестр в качестве объекта культурного наследия федерального значения либо об отказе во включении указанного объекта в реестр.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 28 июня 2018 года по делу № А66-6952/2018 в удовлетворении заявленных требований отказано.

АО «Газпром газораспределение Тверь» с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы указывает на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права. Фактически доводы апелляционной жалобы сводятся к тому, что в отношении указанного выше объекта культурного наследия не представлено надлежащего документального подтверждения его выявления; не проведены все предусмотренные законодательством, в том числе Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее -  Закон № 73-ФЗ),  мероприятия; не соблюдены положения пункта 16 статьи 16.1 этого Закона в части  трехдневного срока со дня поступления сведений о данном объекте по включению  в Перечень выявленных объектов; допущены  нарушения положений  пункта  8  статьи 18 Закона № 73-Ф3, касающихся того, что решение о включении выявленного объекта культурного наследия в реестр или об отказе во включении такого объекта в реестр должно быть принято соответствующим органом охраны объектов культурного наследия в срок не более одного года со дня принятия региональным органом охраны решения о включении объекта в перечень выявленных объектов культурного наследия.

Управление в отзыве на жалобу с изложенными в ней доводами не согласилось, просит решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Заслушав объяснения представителей общества и управления, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела и не отрицается представителем общества, в ходе переписки с управлением, в частности, из письма от 11.05.2017 № 18/1979, обществу стало известно о том, что в районе проведения  им строительных работ по объекту «Дюкерный переход среднего давления через р. Лазурь диаметром 315 мм. Инв. № 100000300» имеется выявленный объект культурного наследия «Культурный слой г.Твери, XV-XIX вв.».

Поскольку в отношении выявленного объекта культурного наследия, по мнению общества, не проведены все предусмотренные законодательством процедуры и мероприятия, и он не включен в соответствии с требованиями Закона № 73-ФЗ в Перечень выявленных объектов решением регионального органа охраны объектов культурного наследия,  общество обратилось в суд с заявлением о признании незаконным отраженного выше бездействия управления.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Согласно части 1 статьи 198Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

При этом в силу положений части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200                     АПК РФ обязанность доказывания законности принятого решения возлагается на соответствующий орган, который его принял.

Полномочия федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия перечислены в статье 9 Закона № 73-ФЗ.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 9.1 названного Закона Российская Федерация передает органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление следующих полномочий в отношении объектов культурного наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации): государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, за исключением: ведения единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации; организации и проведения государственной историко-культурной экспертизы в части, необходимой для исполнения полномочий федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия; согласования проектов зон охраны объектов культурного наследия федерального значения и установления требований к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места федерального значения; выдачи разрешений (открытых листов) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия.

Общество при рассмотрении настоящего дела ссылается на то, что информация управления о существовании выявленного объекта культурного наследия (объекта археологического наследия) «Культурный слой г. Твери, XV-XIX вв.» не является достоверной,поскольку данный объект отсутствует в Перечне выявленных объектов культурного наследия, размещенном на официальном сайте Главного управления, а в приложении к приказу Главного управления от 15.08.2002 № 56  объект приведен без текстового и графического описания местоположения границ, без перечня географических координат характерных точек этих границ. Отмечает, что при изложенных обстоятельствах не может достоверно установить  будет ли этот объект поставлен на учет и необходимо ли проведение экспертизы, что препятствует его предпринимательской деятельности.

Статьей 16.1 Закона № 73-ФЗ предусмотрено, что региональные органы охраны объектов культурного наследия, муниципальные органы охраны объектов культурного наследия организуют проведение работ по выявлению и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия в соответствии со статьей 3 настоящего Федерального закона.

Порядок проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, устанавливается федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

Организация проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, может осуществляться также иными заинтересованными физическими или юридическими лицами.

Работы по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, за исключением объектов археологического наследия, могут осуществляться физическими или юридическими лицами самостоятельно в соответствии с государственными программами, а также по заказам физических или юридических лиц за счет средств заказчика. Работы по выявлению объектов археологического наследия осуществляются в соответствии со статьей 45.1 настоящего Закона.

В силу пункта 7 статьи 18 Закона № 73-ФЗ решение о включении объекта культурного наследия в реестр принимается:

1) федеральным органом охраны объектов культурного наследия - в отношении включения объекта культурного наследия в реестр в качестве объекта культурного наследия федерального значения;

2) региональным органом охраны объектов культурного наследия - в отношении включения объекта культурного наследия в реестр в качестве объекта культурного наследия регионального значения или по согласованию с органами местного самоуправления - объекта культурного наследия местного (муниципального) значения.

Согласно пункту 8 статьи 18 этого же Закона  решение о включении выявленного объекта культурного наследия в реестр либо об отказе во включении такого объекта в реестр должно быть принято соответствующим органом охраны объектов культурного наследия в срок не более одного года со дня принятия региональным органом охраны объектов культурного наследия решения о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия.

В рассматриваемом случае вопреки доводам жалобы в материалах дела усматривается, что спорный выявленный объект культурного наследия «Культурный слой г.Твери XV-XIX в.в.» (объект археологического наследия) существует в соответствии с Проектом зон охраны памятников истории и культуры, г. Твери, утвержденным решением Президиума Тверского областного Совета народных депутатов, исполнительного комитета Тверского областного Совета народных депутатов от 25.02.1991 № 26/40 (далее -  Решение № 26/40), приказом Комитета по охране объектов культурного наследия Тверской области от 15.08.2002 № 56.

Границы культурного слоя г.Твери определены в составе Проекта зон охраны памятников истории и культуры  г. Твери (в графическом приложении), утвержденного решением Президиума Тверского областного Совета народных депутатов, исполнительного комитета Тверского областного Совета народных депутатов от 25.02.1991 № 26/40.

Помимо того, приказом Комитета по охране объектов культурного наследия Тверской области от 15.08.2002 № 56 объект культурного наследия «Культурный слой г. Твери, XV-XIX вв.» (объект археологического наследия) внесен в Список выявленных объектов культурного наследия.

Рассматриваемый объект был выявлен до вступления в законную силу Закона № 73-ФЗ, вышеуказанные акты относительно объекта археологического наследия приняты в соответствии с законодательством, действовавшим на момент их принятия, не признаны в установленном законом порядке недействительными или недействующими, в связи с этим, как верно отметил суд первой инстанции,  основания для их неприменения отсутствуют.

Кроме того, Проект зон охраны памятников истории и культуры, г. Твери, утвержденный Решением № 26/40, включен в карту градостроительного зонирования города Твери Правил землепользования и застройки города Твери, утвержденных Решением Тверской городской Думы от 02.07.2003 № 71 (далее - Правила №71).

Данный нормативный документ, в том числе интерактивная карта Проекта зон охраны, размещен на официальном сайте Администрации города Твери в сети Интернет (www.tver.ru).

В соответствии с пунктом 7 статьи 20 Правил № 71, в случае, если земельный участок расположен в границах проекта зон охраны объектов культурного наследия, утвержденного Решением № 26/40, то на земельный участок и расположенные на нем объекты капитального строительства распространяется действие режимов использования земель и градостроительных регламентов, установленных указанным проектом зон охраны объектов культурного наследия.

В соответствии Проектом зон охраны памятников истории и культуры, г. Твери, утвержденным Решением № 26/40, в отношении зоны культурного слоя установлен следующий режим содержания: «В зоне культурного слоя в соответствии с инструкцией МК РСФСР пункт 4.58 земляные и строительные работы всякого рода, посадки деревьев, кустов, могут быть произведены только с разрешения органов охраны памятников и под наблюдением археологов».

Правомерно не принят и довод общества о том, что в отношении выявленного объекта культурного наследия «Культурный слой г. Твери, XV-XIX вв.» управлением не проведены все предусмотренные законодательством процедуры и мероприятия, нарушены положения пункта 16 статьи 16.1 Закона № 73-ФЗ о включении выявленных объектов археологического наследия в Перечень выявленных объектов в течение трех рабочих дней со дня поступления сведений о данном объекте, а также не соблюдены  нормы пункта  статьи 18 этого же Закона, в части  принятии решения о включении выявленного объекта культурного наследия в реестр или об отказе во включении такого объекта в реестр в срок не более одного года со дня принятия решения о включении объекта в Перечень выявленных объектов.

Как правильно отметил суд первой инстанции, обществом не учтеено, что положения статьи 16.1 Закона № 73-Ф3, установившие действующий в настоящее время порядок включения объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия, а также пункта 8 статьи 18 названного Закона, введены позже издания приказа Комитета по охране объектов культурного наследия Тверской области от 15.08.2002 № 56, а именно Федеральным законом от 22.10.2014 № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», вступившим в силу 22.01.2015.

В развитие положений данной статьи приказом Министерства культуры Российской Федерации от 02.07.2015 № 1907 утвержден Порядок формирования и ведения перечня выявленных объектов культурного наследия, состав сведений, включаемых в данный перечень (далее - Порядок № 1907), который определяет процедуру формирования и ведения перечня выявленных объектов культурного наследия (далее - Перечень), а также состав сведений, включаемых в него.

При этом, как верно отметил суд, Закон № 73-ФЗ и Порядок №1907 не установили обязанность применения утвержденного Министерством культуры Российской Федерации вышеуказанного Порядка в отношении выявленных памятников истории и культуры, которые являлись таковыми на основании ранее принятых нормативных актов.

Кроме того, в силу пункта 16 статьи 16.1 Закона №73-ФЗ, объекты археологического наследия считаются выявленными объектами культурного наследия со дня их обнаружения, а не со дня включения в соответствующий перечень или размещения на официальном сайте органа охраны.

В связи с этим, апелляционная инстанция поддерживает вывод суда о том, что оснований для признания незаконным бездействия управления, выразившегося в неприменении действующего в настоящее время порядка включения объектов в Перечень выявленных объектов культурного наследия в отношении объекта культурного (археологического) наследия «Культурный слой г. Твери, XV-XIX вв.» (уже включенного ранее Приказом Комитета по охране объектов культурного наследия Тверской области № 56 от 15.08.2002),  не имеется.

Действующее законодательство не содержит норм, обязывающих органы охраны применять вновь введенный порядок в отношении выявленных памятников истории и культуры, которые являлись таковыми на основании ранее принятых нормативных актов.

Позиция общества о том, что несовершение управлением действий, направленных на проведение историко-культурной экспертизы в отношении выявленного объекта культурного (археологического) наследия «Культурный слой г. Твери, XV-XIX вв.» в целях последующего принятия решения о включении (отказе во включении) его в реестр объектов культурного наследия, нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, налагает на него не предусмотренные законом обязанности, также была предметом исследования суда первой инстанции и правомерно отклонена как противоречащая приведенным выше положениями статей 15 и 16 Закона № 73-ФЗ. 

Как верно отметил суд, выявленный объект культурного наследия подлежит государственной охране в соответствии с названным Законом и до принятия решения о включении его в реестр либо об отказе во включении его в реестр.

Таким образом, выявленный объект культурного наследия (объект археологического наследия) также подлежит государственной охране, и при проведении строительных, земляных и иных работ на земельном участке в границах территории такого объекта должны соблюдаться требования к осуществлению такой деятельности,установленные Законом № 73-ФЗ.

Следовательно, непроведение управлением государственной-историко-культурной экспертизы в отношении выявленного объекта археологического наследия не возложило на АО «Газпром» никаких не предусмотренных законом обязанностей, и не нарушило их прав и охраняемых законом интересов. Доказательств обратного обществом не представлено.

Существование объекта археологического наследия «Культурный слой г. Твери, XV-XIX вв.» в качестве выявленного объекта культурного наследия и необходимость соблюдения требований действующего законодательства при осуществлении строительных и иных работ на земельном участке, расположенном в границах данного объекта, не может рассматриваться в качестве обстоятельства, нарушающего права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, равно как и несение им определенных финансовых затрат в связи с необходимостью соблюдения требований, установленных законом для осуществления деятельности на земельном участке, расположенном в границах выявленного объекта археологического наследия.

В связи с этим обществом  не доказана незаконность обозначенного обществом бездействия управления в отношении выявленного объекта культурного (археологического) наследия «Культурный слой г. Твери, XV-XIX вв.», внесенного в Список выявленных объектов культурного наследия приказом Комитета по охране объектов культурного наследия Тверской области от 15.08.2002 № 56, а также факт нарушения каких-либо прав и охраняемых законом интересов общества.

В связи с этим отсутствует совокупность установленных статье 198 АПК РФ обстоятельств, позволяющая удовлетворить заявленные обществом требования.

Помимо того, согласно части 4 статьи 198 названного Кодекса  заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Как указано в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 18.11.2004 № 367-O, само по себе установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) - незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока, в силу соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, - вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.

Таким образом, установленный в части 4 статьи 198 Кодекса срок для подачи соответствующего заявления не является пресекательным, и может быть восстановлен арбитражным судом по ходатайству лица, участвующего в деле, обратившегося с таким заявлением, если суд признает причину пропуска срока уважительной.

При этом основным условием восстановления срока для судебного обжалования является уважительность причины его пропуска. В то же время законодатель не установил каких-либо критериев для определения уважительности причин пропуска в тех или иных случаях. Следовательно, данный вопрос решается с учетом обстоятельств дела по усмотрению суда.

Из материалов дела следует, что согласно штампу канцелярии суда общество обратилось в Арбитражный суд Тверской области  с  заявлением по настоящему делу о признании незаконным бездействия управления 23.04.2018. 

При этом из самого заявления общества следует, что о наличии выявленного объекта культурного наследия «Культурный слой г. Твери,                   XV-XIX вв.» ему стало известно исходя из письма управления от 11.05.2017                   № 18/1979, при этом данный объект внесен в Список выявленных объектов культурного наследия приказом Комитета по охране объектов культурного наследия Тверской области от 15.08.2002 № 56.

Ходатайств о восстановлении пропущенного процессуального срока на подачу заявления в суд общество не заявило, письменных пояснений относительно причин позднего обращения в суд с настоящим заявлением, истребуемых судом определением от 24.04.2018 не представило.

Таким образом, учитывая даты писем управления, даты вступления в силу норм Закона № 73-ФЗ о порядке ведения перечня выявленных объектов культурного наследия и Порядка №1907,  суд первой инстанции пришел к обоснованному  выводу о том, что заявителем пропущен установленный частью  4 статьи 198 АПК РФ трехмесячный срок для подачи заявления о признании действий (бездействия) незаконными, оснований для его восстановления судом не установлено.

Бесспорных доказательств, препятствующих обратиться с настоящим требованием в арбитражный суд в установленный законом срок, общество не представило.

Пропуск процессуального срока на обращение в суд без уважительных причин является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении требований.

Доводы апелляционной жалобы, аналогичные по смыслу и содержанию аргументам, приведенным обществом  суду первой инстанции, были предметом исследования Арбитражного суда Тверской области и получили надлежащую правовую оценку, с которой апелляционная коллегия согласна. Иное толкование апеллянтом норм материального права не свидетельствуют о неправильном их применении судом первой инстанции.

Вопреки доводам жалобы апелляционная инстанция считает, что решение суда соответствует положениям статьи 170 АПК РФ, при принятии которого суд исходил из заявленных обществом требований.

Апелляционная жалоба не содержит фактов, которые не были проверены и учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с этим  изложенные в жалобе аргументы признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными.

Поскольку материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено, оснований для отмены обжалуемого судебного акта не имеется.

Оснований для отмены решения суда не усматривается.

Руководствуясьстатьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Тверской области от 28 июня 2018 года по делу № А66-6952/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества «Газпром газораспределение Тверь» – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд                      Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.