Гражданский кодекс часть 1

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Еремичевой Н.В., судей Мордасова Е.В. и Стахановой В.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Федосеевой Ю.А., при участии от ответчика – Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Тульской области (г. Тула, ОГРН <***>, ИНН <***>) – ФИО1 (доверенность от 03.05.2017 № 10/4820-17), в отсутствие представителей заявителя – территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Тульской области (г. Тула, ОГРН <***>, ИНН <***>), извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Тульской области на решение Арбитражного суда Тульской области от 14.09.2017 по делу № А68-6240/2017 (судья Рыжикова Н.А.), установил следующее.

Территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Тульской области (далее по тексту – заявитель, Управление Росздравнадзора по Тульской области) обратился в Арбитражный суд Тульской области с заявлением о признании незаконными распоряжения Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Тульской области (далее по тексту – ответчик, Управление Роспотребнадзора по Тульской области) о проведении плановой выездной проверки от 06.04.2017 № 71/04, акта проверки от 25.05.2017 № 71/04, протокола об административном правонарушении от 25.05.2017 № 69/04, экспертного заключения по результатам санитарно-эпидемиологической экспертизы от 16.05.2017 № 04/960-17-2 21-04 ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Тульской области», предписания от 25.05.2017 № 28/04.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 14.09.2017 прекращено производство по делу в части требований территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Тульской области о признании незаконными акта проверки от 25.05.2017 № 71/04, протокола об административном правонарушении от 25.05.2017 № 69/04. В удовлетворении остальной части требований отказано.

В апелляционной жалобе Территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Тульской области просит данное решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

В отзыве на апелляционную жалобу Управление Роспотребнадзора по Тульской области просит решение суда оставить без изменения.

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда первой инстанции ввиду следующего.

Как усматривается из материалов дела, на основании распоряжения заместителя начальника Управления Роспотребнадзора по Тульской области от 06.04.2017 № 71/04 должностными лицами Управления Роспотребнадзора по Тульской области проведена плановая выездная проверка в отношении территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Тульской области с целью выполнения утвержденного плана проведения плановых проверок на 2017 год, размещенного в сети Интернет на официальном сайте Управления Роспотребнадзора по Тульской области.

В ходе проверки управлением выявлены нарушения обязательных требований статей 2, 11, 24, 25, 29 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения», пунктов 1.3, 1.7, 1.9, 3.2, 6.3, 6.14 СанПиН 2.2.2/2.4.1340-03 «Гигиенические требования к персональным электронно- вычислительным машинам и организации работы», а именно: согласно экспертному заключению по результатам санитарно-эпидемиологической экспертизы от 16.05.2017 № 04/960-17- 21-04 ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Тульской области» установлено нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации общественных помещений, зданий, в частности, согласно протоколу измерений уровня физического фактора (освещенность) от 12.05.2017 № ПР3658-Ф/604 измеренные уровни освещенности на рабочих местах в кабинетах № 316, № 318 при системе общего освещения не соответствуют санитарным требованиям СаПиН 2.2.2/2.4.1340-03 с изменениями: в кабинете № 316 при системе общего освещения на рабочем месте главного специалиста-эксперта измеренная искусственная освещенность составила – 250 лк при допустимой 300-500 лк, коэффициент пульсации – 40 % при допустимом – 5 %; на рабочем месте секретаря коэффициент пульсации – 23 % при допустимом – 5 %; в кабинете № 318 при системе общего освещения у начальника отдела – коэффициент пульсации 22 % при допустимом 5 %.

По результатам проверки составлены: акт проверки от 25.05.2017 № 71/04, протокол об административном правонарушении от 25.05.2017 № 69/04 и выдано предписание № 28/04 об устранении выявленных нарушений от 25.05.2017.

Не согласившись с распоряжением, актом проверки, экспертным заключением, предписанием, управление обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований о признании незаконным предписания управления от 25.05.2017 № 28/04 об устранении выявленных нарушений, экспертного заключения и распоряжения о проведении проверки, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенных норм для признания ненормативного правового акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя (пункт 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»).

Пунктом 2 Административного регламента исполнения Роспотребнадзором государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, утвержденного приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, от 16.06.2012 № 764 (далее – Регламент), предусмотрено, что исполнение государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров (далее – государственная функция) осуществляется территориальными органами Роспотребнадзора в отношении следующих категорий лиц: 1) юридические лица, 2) индивидуальные предприниматели; 3) граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории Российской Федерации.

Предметом государственного контроля (надзора) согласно пункту 5 Регламента является деятельность или действия (бездействие) проверяемых юридических лиц, проверяемых индивидуальных предпринимателей, проверяемых граждан требованиям законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей на потребительском рынке.

Порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля; права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок; права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов установлены Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее по тексту – Закон № 294-ФЗ).

Предметом плановой проверки в соответствии с частью 1 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности совокупности предъявляемых обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

Как обоснованно посчитал суд первой инстанции, распоряжение органа государственного контроля (надзора) о проведении плановой выездной проверки юридического лица (индивидуального предпринимателя) от 06.04.2017 № 71/04 издано в соответствии с Ежегодным планом проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей Управления Роспотребнадзора по Тульской области на 2017 год, согласованным с прокуратурой Тульской области.

Предмет проверки указан в пункте 7 распоряжения.

Правовые основания проверки перечислены в пункте 9 распоряжения, в котором содержится указание на проверку соблюдения заявителем, в числе прочего, Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», СанПиН 2.2.2/2.4.1340/03 «Гигиенические требования к персональным электронно-вычислительным машинам и организации работ».

Оспариваемое распоряжение вручено руководителю организации лично 17.04.2017.

Довод апеллянта о том, что территориальный орган не является юридическим лицом, подлежит отклонению судом апелляционной инстанции, поскольку согласно пунктам 1, 3, 4 Положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, утвержденного приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 13.12.2012 № 1040н, территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения осуществляет функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Территориальный орган является юридическим лицом, имеет круглую печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также лицевой счет в органе федерального казначейства.

Имущество территориального органа является федеральной собственностью и находится в оперативном управлении.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое распоряжение вынесено в соответствии с нормами действующего законодательства в области осуществления государственного надзора в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

В соответствии с пунктом 4 статьи 16 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки.

В случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, а также в случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля.

В соответствии с частью 5 данной статьи в случае, если для составления акта проверки необходимо получить заключения по результатам проведенных исследований, испытаний, специальных расследований, экспертиз, акт проверки составляется в срок, не превышающий трех рабочих дней после завершения мероприятий по контролю, и вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку либо направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении.

Судом установлено и следует из материалов дела, что сроки составления акта соблюдены, учитывая, что в ходе проверки назначена экспертиза, результаты которой получены управлением 22.05.2017, акт проверки № 71/04 вынесен в трехдневный срок 25.05.2017.

Статьей 15 Закона № 294-ФЗ предусмотрены ограничения при проведении проверки. Так, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды для проведения их исследований, испытаний, измерений без оформления протоколов об отборе указанных образцов, проб по установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные национальными стандартами, правилами отбора образцов, проб и методами их исследований, испытаний, измерений, техническими регламентами или действующими до дня их вступления в силу иными нормативными техническими документами и правилами и методами исследований, испытаний, измерений.

При этом, как справедливо отмечено судом первой инстанции, законодательством не установлена обязанность ознакомления представителя проверяемой организации с данным протоколом.

В ходе проверки специалистами ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Тульской области», привлеченными к проведению проверки, на что указано в распоряжении о проведении плановой проверки от 06.04.2017, произведены измерения уровней физического фактора (освещенность), о чем составлен протокол измерений от 12.05.2017 № ПР 3658-Ф\604.

По указанным основания довод заявителя относительно нарушения требований статей 26.2, 26.5 и 27.10 КоАП РФ обоснованно отклонен судом первой инстанции и не может служить основанием для признания недействительным экспертного заключения от 16.05.2017 № 04/960-17-21-04 ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Тульской области».

По результатам измерений, отраженным в протоколе от 12.05.2017, ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Тульской области» сделано экспертное заключение от 16.05.2017 № 04/960-17-21-04, из которого следует, что измеренные уровни искусственной освещенности на рабочих местах в кабинетах № 318 и № 316 в территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Тульской области по адресу: <...>, при системе общего освещения не соответствует санитарным требованиям СанПиН 2.2.2/2.4.1340-03 с изменениями.

Таким образом, в ходе плановой проверки Управлением Роспотребнадзора по Тульской области установлены нарушения требований СанПиН 2.2.2/2.4.1340-03.

Предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Под предписанием следует понимать меру реагирования на нарушение закона. Требования, включенные в предписание государственного органа, должны быть законодательно обоснованы. Предписание об устранении нарушений требований законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.

При рассмотрении дела о признании недействительным предписания в предмет доказывания входит рассмотрение вопросов о наличии у органа, вынесшего предписание, соответствующих полномочий, соответствие предписания требованиям законодательства и наличие (отсутствие) нарушения прав заявителя в сфере экономической деятельности.

В соответствии с Положением об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Тульской области, утвержденным приказом Федеральной службы от 09.07.2012 № 722, управление является территориальным органом, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка.

Пунктом 8.1 Положения предусмотрено, что управление осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: 8.1. осуществляет федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в том числе: 8.1.1 организует и проводит проверки выполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, предписаний должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор; 8.1.2 осуществляет в установленном порядке проверку деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно- эпидемиологического благополучия населения и в области защиты прав потребителей, а также технических регламентов, государственный контроль (надзор) за соблюдением требований которых возложен на федеральную службу.

Таким образом, вопреки доводам апелляционной жалобы предписание от 25.05.2017 № 28/04 выдано в пределах компетенции Управления Роспотребнадзора по Тульской области.

Согласно пункту части 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Установив факт нарушения требований к уровню освещенности на рабочих местах Управление Роспотребнадзора по Тульской области правомерно, как верно констатировал суд первой инстанции, выдало заявителю предписание от 25.05.2017 об устранении выявленных в ходе проверки нарушений.

Судебная коллегия полагает, что формулировка оспариваемого предписания не вызывает неоднозначного толкования, носит определенный и четкий характер, исключающий какую-либо неясность.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно посчитал, что выданное управлением предписание от 25.05.2017 № 28/04 является законным и обоснованным.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно оставил без удовлетворения заявленные Управлением Росздравнадзора по Тульской области требования в указанной части.

Прекращая производство по делу в части требований Управления Росздравнадзора по Тульской области о признании незаконными акта от 25.05.2017 № 71/04, протокола об административном правонарушении № 69/04, суд первой инстанции правомерно посчитал, что они не подлежат оспариванию в арбитражном суде, поскольку не содержат юридически властного волеизъявления либо предписания, не направлены на возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей заявителя, а следовательно, не обладают признаками ненормативного акта в контексте главы 24 АПК РФ, а лишь фиксируют ход и результаты проверки, проведенной Управлением Роспотребнадзора по Тульской области.

Доводы апелляционной жалобы основаны на ином ошибочном толковании вышеприведенных нормативных положений во взаимосвязи с установленными по делу фактическими обстоятельствами и не опровергают правомерность выводов суда первой инстанции, в связи с чем оснований для ее удовлетворения у судебной коллегии не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тульской области от 14.09.2017 по делу № А68-6240/2017 оставить без изменения, а апелляционную жалобу территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Тульской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Судьи

Н.В. Еремичева

Е.В. Мордасов

В.Н. Стаханова