Гражданский кодекс часть 1

при ведении протокола судебного заседания с использованием систем веб-конференции, аудиозаписи помощником судьи Полукаровой С.А., рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Северо-Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на решение от 30.11.2022 Арбитражного суда Тюменской области (судья Коряковцева О.В.) и постановление от 16.03.2023 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Лотов А.Н., Иванова Н.Е., Рыжиков О.Ю.) по делу № А70-17907/2022 по заявлению Администрации Надымского района (629736, <...>, ИНН <***>, ОГРН <***>) к Северо-Уральскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (625000, <...>, ИНН <***>, ОГРН <***>) об оспаривании предостережения.

Другое лицо, участвующее в деле, – общество с ограниченной ответственностью «Инновационные технологии» (629004, <...>, ИНН <***>, ОГРН <***>).

В заседании приняли участие (в режиме веб-конференции) представители:

от Северо-Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования – ФИО1 по доверенности от 19.06.2023;

от общества с ограниченной ответственностью «Инновационные технологии» – ФИО2 по доверенности от 12.01.2023.

Суд установил:

Администрация Надымского района (далее – администрация) обратилась в Арбитражный суд Тюменской области с заявлением о признании недействительным предостережения Северо-Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее – управление) от 14.06.2022 № 70.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью «Инновационные технологии» (далее – общество).

Решением от 30.11.2022 Арбитражного суда Тюменской области, оставленным без изменения постановлением от 16.03.2023 Восьмого арбитражного апелляционного суда, заявленное требование удовлетворено.

В кассационной жалобе, поданной в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, управление просит отменить принятые по делу судебные акты, ссылаясь на нарушение норм права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, и отказать в удовлетворении заявленного требования.

По мнению подателя кассационной жалобы, при отсутствии у спорных объектов эксплуатирующих организаций вопросы соблюдения требований действующего законодательства при использовании данных объектов в целях размещения твердых коммунальных отходов (далее – ТКО) отнесены к полномочиям администрации.

В отзыве на кассационную жалобу администрация просит оставить обжалуемый судебный акт без изменения как соответствующий действующему законодательству.

Общество в отзыве на кассационную жалобу указало на несогласие с выводом апелляционного суда о возложении на регионального оператора обязанности по исполнению требований, изложенных в оспариваемом предписании.

Проверив в соответствии со статьями 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзывах на нее и выступлениях присутствующих в заседании представителей участвующих в деле лиц, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене.

Как следует из материалов дела и установлено судами, управление в рамках осуществления федерального государственного экологического контроля объявило администрации предостережение от 14.06.2022 № 70 о недопустимости нарушения обязательных требований, установленных Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон № 7-ФЗ), Федеральным законом от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон № 89-ФЗ), Федеральным законом от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», Порядком представления декларации о плате за негативное воздействие на окружающую среду, утвержденным приказом Минприроды России от 10.12.2020 № 1043, Требованиями к содержанию программы производственного экологического контроля, порядка и сроков представления отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля, утвержденными приказом Минприроды России от 28.02.2018 № 74, при эксплуатации объектов размещения ТКО в с.Кутопьюган, с.Нори Надымского района.

Не согласившись с указанным предостережением управления, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя заявленное требование, пришли к выводам об объявлении предостережения ненадлежащему лицу, поскольку администрация не является лицом, осуществляющим эксплуатацию спорных объектов ТКО.

Между тем судами не учтено следующее.

В соответствии с пунктами 1, 5 статьи 65 Закона № 7-ФЗ, пунктами 4, 5, 7 Положения о федеральном государственном экологическом контроле (надзоре), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 № 1096, пунктами 1, 4.1 Положения о Северо-Уральском межрегиональном управлении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, утвержденного приказом Росприроднадзора от 27.08.2019 № 489, управление является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, осуществляющим функции по федеральному государственному экологическому контролю (надзору) на территории Ямало-Ненецкого автономного округа; организация и осуществление федерального государственного экологического контроля (надзора) регулируются Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон № 248-ФЗ).

Под государственным контролем (надзором), муниципальным контролем в Российской Федерации в целях названного Закона понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений (часть 1 статьи 1 Закона № 248-ФЗ).

Согласно положениям части 1 статьи 8, пункта 4 части 1 статьи 45 Закона № 248-ФЗ проведение направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба) профилактических мероприятий, в том числе объявление предостережения, является приоритетным по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий.

Так, в силу статьи 49 Закона № 248-ФЗ контрольный (надзорный) орган объявляет контролируемому лицу предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и предлагает принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований в случае наличия у контрольного (надзорного) органа сведений о готовящихся нарушениях обязательных требований или признаках нарушений обязательных требований и (или) в случае отсутствия подтвержденных данных о том, что нарушение обязательных требований причинило вред (ущерб) охраняемым законом ценностям либо создало угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (часть 1).

Предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований объявляется и направляется контролируемому лицу в порядке, предусмотренном названным Законом, и должно содержать указание на соответствующие обязательные требования, предусматривающий их нормативный правовой акт, информацию о том, какие конкретно действия (бездействие) контролируемого лица могут привести или приводят к нарушению обязательных требований, а также предложение о принятии мер по обеспечению соблюдения данных требований и не может содержать требование представления контролируемым лицом сведений и документов (часть 2).

В рассматриваемом случае основанием для объявления управлением оспариваемого предостережения послужили выявленные в ходе осуществления федерального государственного экологического контроля (надзора) факты нарушений требований законодательства об охране окружающей среды, об обращении с отходами при эксплуатации объектов размещения ТКО, находящихся в границах муниципального образования «Надымский район».

Законом № 89-ФЗ предусмотрено, что к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области обращения с ТКО относятся создание и содержание мест (площадок) накопления ТКО, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах; определение схемы размещения мест (площадок) накопления ТКО и ведение реестра мест (площадок) накопления ТКО; организация экологического воспитания и формирования экологической культуры в области обращения с ТКО (пункт 2 статьи 8).

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального района отнесено, кроме прочего, участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО на территориях соответствующих муниципальных районов (подпункт 14); осуществление муниципального земельного контроля (подпункт 35).

В силу пункта 8 статьи 29.1 Закона № 89-ФЗ в редакции, действовавшей в спорный период, до 01.01.2023 объекты размещения ТКО, введенные в эксплуатацию до 01.01.2019 и не имеющие документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, могут быть использованы для размещения ТКО. Указанные объекты при наличии заключения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, о возможности использования указанных объектов для размещения ТКО по решению уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации могут быть включены в перечень объектов размещения ТКО на территории субъекта Российской Федерации. Порядок формирования и изменения перечня и порядок подготовки заключения, предусмотренного

названным пунктом, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды. Данные о месте нахождения объектов размещения ТКО, включенных в перечень, вносятся в территориальную схему обращения с отходами соответствующего субъекта Российской Федерации. Объекты, указанные в названном пункте, подлежат исключению из территориальной схемы обращения с отходами не позднее 01.01.2023 и подлежат обустройству и рекультивации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судами, приказом Департамента тарифной политики, энергетики и жилищно-коммунального комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа (далее – департамент) от 02.08.2016 № 101-од утверждена Территориальная схема обращения с отходами на территории Ямало-Ненецкого автономного округа на период 2016-2025 годов (далее – Территориальная схема).

В границах муниципального образования «Надымский район» находятся площадки для размещения ТКО в с. Кутопьюган и в с. Нори, данные о местонахождении которых включены в раздел VII «Объекты размещения ТКО, введенные в эксплуатацию до 01.01.2019 и не имеющие документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, которые предполагается использовать до ввода в эксплуатацию планируемых строительством объектов обращения с отходами, в том числе ТКО» Территориальной схемы.

При этом администрации было отказано во включении названных объектов в перечень объектов размещения ТКО на территории Ямало-Ненецкого автономного округа (приказы департамента от 16.12.2021 № 151-ОД, от 24.12.2021 № 158-ОД) в связи с отказом Минприроды России в выдаче заключения по причине расположения этих объектов на расстоянии менее 500 м от жилой застройки, отсутствия необходимого обустройства и ограждения (письма от 07.12.2021).

Общество, являющееся региональным оператором по обращению с ТКО на территории Ямало-Ненецкого автономного округа, письмами от 11.05.2022, 31.05.2022 сообщило управлению об осуществлении им деятельности по транспортированию отходов с мест их накопления (контейнерных площадок) на спорные объекты размещения ТКО, учтенные в Территориальной схеме, и о невозможности заключения договоров на оказание услуг по обработке, обезвреживанию, захоронению ТКО в связи с отсутствием у указанных объектов операторов по обращению с ТКО.

Статьей 34 Закона № 7-ФЗ установлено, что хозяйственная и иная деятельность, которая оказывает или может оказывать прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды (пункт 1).

Эксплуатация объектов капитального строительства осуществляется в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, в том числе проводятся

мероприятия по сохранению и восстановлению природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности, предотвращению негативного воздействия на окружающую среду, по рекультивации земель, и с учетом соблюдения нормативов качества окружающей среды (пункт 1 статьи 39 Закона № 7-ФЗ).

Пунктом 1 статьи 69 Закона № 7-ФЗ предусмотрен государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в целях получения достоверной информации об объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, определения областей применения наилучших доступных технологий, применения программно-целевых методов планирования, а также в целях планирования осуществления государственного экологического надзора.

Объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, подлежат постановке на государственный учет юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность на указанных объектах, в уполномоченном Правительством Российской Федерации федеральном органе исполнительной власти (пункт 2 статьи 69.2 Закона № 7-ФЗ).

В силу пункта 1 статьи 4.2 Закона № 7-ФЗ, подпункта 14 пункта 1 раздела I, подпункта 23 пункта 2 раздела II Критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2020 № 2398, объекты размещения отходов производства и потребления относятся к объектам I или II категории по уровню воздействия на окружающую среду.

В соответствии с пунктом 1 статьи 31.1, пунктом 1 статьи 31.2 Закона № 7-ФЗ юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I категории, обязаны получить комплексное экологическое разрешение, а на объектах II категории представляют декларацию о воздействии на окружающую среду.

Согласно пункту 3 статьи 12 Закона № 89-ФЗ на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, обязаны проводить мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды в порядке, установленном федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.

Статьей 67 Закона № 7-ФЗ предусмотрено осуществление производственного контроля в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль) в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны

окружающей среды, и представление в уполномоченные органы отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля (пункты 1, 7).

Исходя из положений статей 16, 16.1, 16.4 Закона № 7-ФЗ лицами, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, вносится плата за негативное воздействие на окружающую среду за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками (по месту нахождения стационарного источника), за хранение, захоронение отходов производства и потребления (по месту нахождения объекта размещения отходов) и представляется декларация о плате за негативное воздействие на окружающую среду в уполномоченный орган.

Материалами дела подтверждается и участвующими в деле лицами не оспариваются факты несоблюдения вышеназванных требований действующего законодательства в отношении спорных объектов размещения ТКО, расположенных на земельных участках с кадастровыми номерами 89:04:010501:218 (ориентир: с.Нори), 89:04:010301:533 (ориентир: с.Кутопьюган) в Надымском районе Ямало-Ненецкого автономного округа.

Вывод суда апелляционной инстанции об эксплуатации обществом названных объектов основан на ошибочном толковании законодательства и не соответствует имеющимся в деле доказательствам. Осуществление региональным оператором деятельности по транспортировке ТКО на указанные объекты в соответствии с Территориальной схемой не свидетельствует об осуществлении им деятельности по размещению ТКО. Из условий заключенного между обществом и департаментом соглашения об организации деятельности по обращению с ТКО на территории Ямало- Ненецкого автономного округа от 18.04.2018 № 4001-19/111 также не усматривается обязанность регионального оператора по оформлению прав на земельные участки под объектами размещения ТКО, на которых он не осуществляет деятельность по хранению и захоронению ТКО.

Согласно пункту 7.8 ГОСТа 30772-2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения», введенного постановлением Госстандарта России от 28.12.2001 № 607, собственником отходов признается юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, в собственности которых они находятся, которые намерены осуществлять заготовку, переработку отходов и другие работы по обращению с отходами, включая их отчуждение. Если это лицо не установлено, собственником отходов являются органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.

В материалах дела отсутствуют сведения о нахождении спорных объектов размещения ТКО и земельных участков под ними в собственности физических лиц, юридических лиц или муниципальных образований.

В пункте 2 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункте 1 статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации закреплена презумпция государственной собственности на землю: земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

В силу положений пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25.10.2021 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района, за исключением случаев, предусмотренных указанным пунктом.

С учетом изложенного следует признать обоснованным объявление управлением предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований в области охраны окружающей среды и обращения с отходами администрации, осуществляющей распоряжение земельными участками, на которых расположены спорные объекты размещения ТКО.

Оспариваемое предостережение вынесено компетентным органом в пределах его полномочий; по форме и содержанию соответствует требованиям Закона № 248-ФЗ.

Вопреки позиции судов первой и апелляционной инстанций из данного предостережения не следует возложение непосредственно на администрацию обязанностей, установленных действующим законодательством в отношении субъектов, осуществляющих хозяйственную деятельность на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Управление лишь указало на недопустимость нарушения обязательных требований при эксплуатации объектов размещения ТКО, находящихся на территории Надымского района, в целях побуждения органа местного самоуправления района (лица, осуществляющего распоряжение земельными участками и муниципальный земельный контроль), к самостоятельному принятию мер, направленных на соблюдение действующего законодательства, в целях защиты публичных интересов, обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности.

При таких обстоятельствах решение от 30.11.2022 Арбитражного суда Тюменской области и постановление от 16.03.2023 Восьмого арбитражного апелляционного суда подлежат отмене на основании части 1 статьи 288 АПК РФ.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ суд кассационной инстанции считает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования, поскольку оспариваемое предостережение управления не противоречит действующему

законодательству и не нарушает прав и законных интересов администрации в сфере экономической деятельности.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 30.11.2022 Арбитражного суда Тюменской области и постановление от 16.03.2023 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А70-17907/2022 отменить.

В удовлетворении заявления Администрации Надымского района отказать.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий О.Ю. Черноусова

Судьи Ю.Ф. Дружинина

Г.А. Шабанова