Гражданский кодекс часть 1

Администрация муниципального образования "Барышский район" (далее – также администрация) обратилась в Арбитражный суд Ульяновской области с заявлением: о признании незаконными действий государственного инспектора Бикучева А.А., а также недействительными результатов проверки, установленных актом проверки № 23 от 28.06.2021, о признании незаконным и отмене предписания № 23 от 28.06.2021.

Протокольным определением от 01.12.2021 суд удовлетворил ходатайство заявителя об уточнении заявленных требований: признать незаконными действия государственного инспектора Бикучева А.А., выразившиеся в нарушении срока извещения о проверке, признать недействительными пункты 1 и 2 акта проверки № 23 от 28.06.2021, признать незаконным и отменить предписание № 23 от 28.06.2021.

Решением Арбитражного суда Ульяновской области от 01.04.2022 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, заявитель обратился в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, заявленные требования удовлетворить.

Жалоба принята апелляционным судом к производству и назначена к рассмотрению на 15 июня 2022 года.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, движении дела, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу: www.11aas.arbitr.ru в соответствии со статьей 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Представителем Главного управления МЧС России по Ульяновской области в материалы дела представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором он просит апелляционный суд оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения, также ходатайствует о рассмотрении жалобы в отсутствие его представителя, которое судом рассмотрено и в порядке статей 156, 159, 184, 185, 258 АПК РФ удовлетворено.

В судебном заседании представители подателя жалобы, заинтересованного лица участия не принимали, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

На основании статей 156 и 266 АПК РФ суд апелляционной инстанции рассматривает апелляционные жалобы в отсутствие представителей иных лиц, которые были надлежащим образом извещены о времени и месте проведения судебного заседания.

Проверив законность и обоснованность обжалуемого решения в соответствии со ст. ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, рассмотрев представленные материалы и оценив доводы апелляционной жалобы, мотивированного отзыва, в совокупности с исследованными доказательствами по делу, Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, на основании распоряжения от 25.05.2021 № 23 Главным управлением МЧС России по Ульяновской области (далее - управление) в отношении администрации была проведена плановая выездная проверка, в ходе которой были выявлены нарушения требований Федерального закона от 12 февраля 1998 № 28-ФЗ "О гражданской обороне" (ст. 8 ч. 2 абз. 2, 4, 7, 8), Положения о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2007 года № 804 (п. 8 абз. 2), Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденного приказом МЧС России от 14 ноября 2008 года № 687 (п. 15.2), Положения о системах оповещения населения, утвержденного приказом МЧС России от 31 июля 2020 года № 578 (п. 7 абз. 3 и 6, п. 13), состоящие в том, что в муниципальном образовании «Барышский район» (за исключением Барышского, Жадовского, Измайловского, Ленинского, Старотимошкинского городских поселений и Поливановского сельского поселения), не обеспечено своевременное оповещение населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, так как не создана муниципальная автоматизированная система центрального оповещения населения (МАСЦО), соответствующая установленным требованиям, в том числе, приказом МЧС РФ от 31 июля 2020 года № 578 «Об утверждении Положения о системах оповещения населения».

Согласно паспорту МАСЦО МО «Барышский район» от 01 марта 2021 года в зоне действия системы оповещения находятся лишь 58,1% проживающего в Барышском районе населения.

Установлено также, что в нарушение п. 5 Положения о накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, утвержденного постановлением Правительства РФ от 27.04.2000 N 379, администрацией не накоплены заблаговременно в мирное время запасы в целях гражданской обороны, предусмотренные номенклатурой и объемом запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, утверждённых постановлением администрации МО «Барышский район» от 02 августа 2018 года № 407-А и номенклатурой и объемом средств индивидуальной защиты.

Управлением отмечено, что запасы не накоплены, за исключением средств индивидуальной защиты, по которым предоставлен договор поставки № 123 от 01.07.2016.

По остальным запасам предоставлены соглашения о намерениях к предстоящим действиям (данные соглашения не являются документами согласно Гражданскому кодексу РФ, кроме того речь идет лишь о намерениях, а не о реальном подтверждении заблаговременного накопления запасов ГО).

По результатам проверки составлен акт проверки № 23 от 28.06.2021, администрации выдано предписание № 23 от 28.06.2021 об устранении вышеуказанных нарушений.

Администрация, посчитав результаты проверки и предписание от 28.06.2021 необоснованными, незаконными и подлежащими отмене, обратилась в арбитражный суд.

Устанавливая фактические обстоятельства дела на основании полного и всестороннего исследования представленных доказательств, суд первой инстанции обосновано отказал в удовлетворении заявленных требований по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральным законом от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (далее – Закон № 28-ФЗ) определены задачи, правовые основы их осуществления и полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в области гражданской обороны.

В силу статьи 1 Закона № 28-ФЗ гражданская оборона - система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера; требования в области гражданской обороны - специальные условия (правила) эксплуатации технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; обеспечение выполнения мероприятий по гражданской обороне - комплекс мероприятий, направленных на создание условий для эффективного решения задач в области гражданской обороны органами управления, силами и средствами гражданской обороны и единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Согласно статье 2 вышеуказанного Федерального закона одними из основных задач в области гражданской обороны являются подготовка населения в области гражданской обороны; оповещение населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера; эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы; предоставление населению средств индивидуальной и коллективной защиты; первоочередное жизнеобеспечение населения, пострадавшего при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера; обеспечение постоянной готовности сил и средств гражданской обороны.

Положениями статей 14, 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что к вопросам местного значения городского, сельского поселения, муниципального района относятся организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Частью 2 статьи 8 Закона № 28-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований проводят мероприятия по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения; создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию муниципальные системы оповещения населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны; создают и содержат в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств; обеспечивают своевременное оповещение населения, в том числе экстренное оповещение населения, об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Пунктом 3 статьи 18 указанного Федерального закона установлено, что обеспечение мероприятий местного уровня по гражданской обороне, защите населения и территорий муниципального округа является расходным обязательством муниципального образования.

В силу пункта 8 Положения о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 26.11.2007 N 804, одним из основных мероприятий по гражданской обороне, осуществляемыми в целях решения задачи, связанной с оповещением населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, является создание и поддержание в состоянии постоянной готовности системы централизованного оповещения населения, осуществление ее модернизации на базе технических средств нового поколения.

В пункте 15 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденного приказом МЧС России от 14.11.2008 N 687, перечислены основные мероприятия, которые органы местного самоуправления в целях решения задач в области гражданской обороны планируют и осуществляют, в том числе по оповещению населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: поддержание в состоянии постоянной готовности системы централизованного оповещения населения, осуществление ее реконструкции и модернизации; установка специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей; комплексное использование средств единой сети электросвязи Российской Федерации, сетей и средств радио-, проводного и телевизионного вещания и других технических средств передачи информации; сбор информации в области гражданской обороны и обмен ею.

Положением о системах оповещения населения, утвержденным приказом МЧС России № 578, Минкомсвязи России № 365 от 31.07.2020, предусмотрено, что на муниципальном уровне органами местного самоуправления создается муниципальная автоматизированная система централизованного оповещения (далее - муниципальная система оповещения).

Основной задачей муниципальной системы оповещения является обеспечение доведения сигналов оповещения и экстренной информации до: руководящего состава ГО и звена территориальной подсистемы РСЧС муниципального образования; сил ГО и РСЧС муниципального образования; дежурных (дежурно-диспетчерских) служб организаций, перечисленных в пункте 7 Положения, и дежурных служб (руководителей) социально значимых объектов; людей, находящихся на территории соответствующего муниципального образования.

Границами зон действия муниципальной систем оповещения являются административные границы муниципального образования. Основной режим функционирования региональных и муниципальных систем оповещения - автоматизированный.

Согласно пункту 26 указанного Положения готовность систем оповещения населения достигается: наличием актуализированных нормативных актов в области создания, поддержания в состоянии постоянной готовности и задействования систем оповещения населения; наличием дежурного (дежурно-диспетчерского) персонала, ответственного за включение (запуск) системы оповещения населения, и уровнем его профессиональной подготовки; наличием технического обслуживающего персонала, отвечающего за поддержание в готовности технических средств оповещения, и уровнем его профессиональной подготовки; наличием, исправностью и соответствием проектно-сметной документации на систему оповещения населения технических средств оповещения; готовностью сетей связи операторов связи, студий вещания и редакций средств массовой информации к обеспечению передачи сигналов оповещения и (или) экстренной информации; регулярным проведением проверок готовности систем оповещения населения; своевременным эксплуатационно-техническим обслуживанием, ремонтом неисправных и заменой выслуживших установленный эксплуатационный ресурс технических средств оповещения; наличием, соответствием законодательству Российской Федерации и обеспечением готовности к использованию резервов средств оповещения; своевременным проведением мероприятий по созданию, в том числе совершенствованию, систем оповещения населения.

Учитывая вышеизложенные нормы в совокупности, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о нарушении заявителем вышеизложенных требований, предъявляемых к муниципальной системе оповещения.

Суд первой инстанции, признавая установленным данное нарушение, правомерно отклонил ссылки Администрации на соглашения о намерениях о поставке товаров, указав на то, что данные соглашения не содержат сведений о накоплении запасов, в них указано лишь о возможности поставки данных запасов, следовательно, администрацией нарушены требования указанного Положения, при этом в силу статьи 25 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.

Из паспорта муниципальной системы оповещения населения МО «Барышский район» от 01 марта 2021 года следует, что в Барышском районе проживает население в количестве 37,7 тыс. чел., из них в зоне действия муниципальной системы оповещения находится 21,8 тыс. чел., что составляет 58,1% от общего количества населения.

Из постановления администрации МО «Барышский район» от 3 августа 2018 года № 416-А «О порядке оповещения и информирования населения муниципального образования «Барышский район» Ульяновской области об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера», на которое ссылается заявитель, усматривается, что для своевременного и достоверного доведения до населения сигналов и информации об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также об угрозе возникновения или возникновения ЧС на территории муниципального образования создана автоматизированная система централизованного оповещения.

Следовательно, такая автоматизированная система централизованного оповещения должна соответствовать вышеизложенным требованиям нормативного регулирования в области гражданской обороны.

Между тем судом первой инстанции установлено, что созданная автоматизированная система централизованного оповещения не является достаточной, исчерпывающей и эффективной в той мере, в которой предусмотрено действующим законодательством, что и отмечено административным органом в ходе плановой выездной проверки администрации.

Постановлением Правительства РФ от 27.04.2000 N 379 утверждено Положение о накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, которое разработано в соответствии с Федеральным законом "О гражданской обороне", определяет порядок накопления, хранения и использования в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств (далее именуются - запасы).

Согласно пункту 2 указанного Положения запасы предназначены для первоочередного жизнеобеспечения населения, пострадавшего при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, оснащения спасательных воинских формирований федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, аварийно-спасательных формирований, спасательных служб и нештатных формирований по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне при проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ в случае возникновения опасностей при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Пунктом 5 названного Положения предусмотрено, что запасы накапливаются заблаговременно в мирное время в объемах, определяемых создающими их федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями, и хранятся в условиях, отвечающих установленным требованиям по обеспечению их сохранности. Не допускается хранение запасов с истекшим сроком годности.

Требования к специализированным складским помещениям (местам хранения), а также к порядку накопления, хранения, учета, использования и восполнения запасов определяются Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Материалами дела подтверждается, что администрация была уведомлена о проведении плановой выездной проверки в области гражданской обороны 02.06.2021 (отметка о получении распоряжения о проверке), фактическим началом проверки является 23.06.2021, сведений о проведении мероприятий по контролю до 23.06.2021 материалы проверки не содержат. Проверка в отношении администрации, включающая в себя рассмотрение документов и обследование (визуальный осмотр), проведена в период с 23 по 28 июня 2021 года с участием должностного лица администрации.

В апелляционной жалобе Администрация ссылается на то, что положения действующего законодательства не определены критерии оценки наличия либо отсутствия муниципальной автоматизированной системы централизованного оповещения населения.

Пункт 19 Приказа N 578/365 предусматривает, что передача сигналов оповещения и экстренной информации может осуществляться в автоматическом, автоматизированном либо ручном режимах функционирования систем оповещения населения. Приоритетный режим функционирования определяется положениями о системах оповещения населения, планами гражданской обороны и защиты населения (планами гражданской обороны) и планами действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Суд апелляционной инстанции отклоняет данные доводы с учетом следующего.

Согласно пункту 19 Приказа N 578/365 передача сигналов оповещения и экстренной информации может осуществляться в автоматическом, автоматизированном либо ручном режимах функционирования систем оповещения населения.

В автоматическом режиме функционирования системы оповещения населения включаются (запускаются) по заранее установленным программам при получении управляющих сигналов (команд) от систем оповещения населения вышестоящего уровня или непосредственно от систем мониторинга опасных природных явлений и техногенных процессов без участия соответствующих дежурных (дежурно-диспетчерских) служб, ответственных за включение (запуск) систем оповещения населения.

В автоматизированном режиме функционирования включение (запуск) систем оповещения населения осуществляется соответствующими дежурными (дежурно-диспетчерским) службами, уполномоченными на включение (запуск) систем оповещения населения, с автоматизированных рабочих мест при поступлении установленных сигналов (команд) и распоряжений.

В ручном режиме функционирования:

уполномоченные дежурные (дежурно-диспетчерские) службы органов повседневного управления РСЧС осуществляют включение (запуск) оконечных средств оповещения непосредственно с мест их установки, а также направляют заявки операторам связи и (или) редакциям средств массовой информации на передачу сигналов оповещения и экстренной информации в соответствии с законодательством Российской Федерации;

задействуются громкоговорящие средства на подвижных объектах, мобильные и носимые средства оповещения.

Автоматический режим функционирования является основным для локальных систем оповещения и КСЭОН, при этом допускается функционирование данных систем оповещения в автоматизированном режиме.

При этом в абзаце 6 пункта 19 Приказа N 578/365 указано, что основной режим функционирования региональных и муниципальных систем оповещения - автоматизированный.

Приоритетный режим функционирования определяется положениями о системах оповещения населения, планами гражданской обороны и защиты населения (планами гражданской обороны) и планами действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Обстоятельства того, что система оповещения работает в ручном, а не в приоритетном автоматизированном режиме, подтверждаются постановлением администрации МО «Барышский район» от 03.08.2018 №416-А и по существу не оспариваются администрацией.

Принимая во внимание вышеизложенные обстоятельства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение, оснований полагать о незаконности действий государственного инспектора Бикучева А.А., а также недействительности результатов проверки, установленных актом проверки № 23 от 28.06.2021, и о признании незаконным и отмене предписания № 23 от 28.06.2021, у суда первой инстанции правомерно не имелось.

Анализ материалов дела свидетельствует о том, что выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильной системной оценке подлежащих применению норм материального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, части 1 - 5 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Приведенные в апелляционной жалобе доводы, выводы суда не опровергают, а по существу сводятся к несогласию заявителя с оценкой судом обстоятельств дела. Между тем, иная оценка заявителем апелляционной жалобы установленных судом обстоятельств, а также иное толкование норм права не свидетельствуют о нарушении судом норм права и не может служить основанием для отмены судебного акта.

У суда апелляционной инстанции нет оснований для переоценки выводов суда первой инстанции, признавшего наличие оснований для частичного удовлетворения иска.

Принимая во внимание изложенное, арбитражный апелляционный суд считает, что обжалуемое решение принято судом первой инстанции обоснованно, в связи с чем основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не доказывают нарушения судом первой инстанции норм материального или процессуального права либо несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, всем доводом в решении была дана надлежащая правовая оценка.

Иных доводов в обоснование апелляционной жалобы заявитель не представил, в связи с чем Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены решения Арбитражного суда Ульяновской области от 01 апреля 2022 года по делу № А72-14345/2021, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Вопрос об отнесении судебных расходов по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы не рассматривался, так как Администрация освобождена от ее уплаты в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь ст.ст. 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Ульяновской области от 01 апреля 2022 года по делу №А72-14345/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Барышский район" – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий О.П.Сорокина

Судьи Е.Н. Некрасова

А.Б. Корнилов