Гражданский кодекс часть 1

- о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по выдаче разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

- о возложении обязанности в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения суда по настоящему делу разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по выдаче разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Решением Арбитражного суда Ульяновской области от 19 апреля 2023 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Заместитель прокурора Ульяновской области обратился в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, движении дела, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу: www.11aas.arbitr.ru в соответствии со ст. 121 АПК РФ.

Определением от 26.06.2023 Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Корнилова А.Б., судей Некрасовой Е.Н. и Поповой Е.Г. отложил судебное заседание по рассмотрению апелляционной жалобы Заместителя прокурора Ульяновской области на 24.07.2023.

Определением от 24.07.2023 в составе суда, рассматривающем настоящее дело, произведена замена судей Некрасовой Е.Н. и Поповой Е.Г. на судей Сорокину О.П. и Харламова А.Ю. соответственно. Рассмотрение дела произведено с самого начала.

В судебном заседании 26.06.2023 представитель Администрации города Ульяновска доводы жалобы опровергал, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения по основаниям, изложенным в отзыве и дополнительных пояснениях. В заседание 26 июля 2023 года представители ответчика участия не принимали.

Представители Прокуратуры в судебных заседания 26.06.2023 и 24.07.2023 доводы жалобы поддерживали, просили удовлетворить, представив суду письменные пояснения по делу.

Проверив законность и обоснованность принятого по делу судебного акта в порядке главы 34 АПК РФ, исследовав доводы апелляционной жалобы и материалы дела, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта на основании следующего.

В силу ст. 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных прав.

Право прокурора на обращение в арбитражный суд, в том числе за защитой прав и законных интересов неопределенного круга лиц, вытекает из смысла положений п. 3 ст. 35 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», ч. 1 ст. 52, ч. 2 ст. 198 АПК РФ, а также разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, приведенных в п. 3 Постановления от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе».

В соответствии с п. 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Указанные разъяснения применяются и при оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия.

Согласно п. 9 названного постановления Пленума ВАС РФ применительно к ст. 125 АПК РФ прокурор в исковом или ином заявлении обязан обосновать наличие у него полномочий по обращению в арбитражный суд, а по делам, названным в абзацах втором и третьем ч. 1 ст. 52 АПК РФ, - указать публично-правовое образование, в интересах которого предъявляется иск, и уполномоченный орган, действующий от имени публично-правового образования.

Уполномоченным органом публично-правового образования является орган, который от имени публично-правового образования приобретает и осуществляет права и обязанности в рамках его компетенции, установленной актами, определяющими статус данного органа.

Согласно ч. 2 ст. 198 АПК РФ прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу п. 13 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» в арбитражном суде подлежат рассмотрению заявления прокурора об оспаривании решений, действий (бездействия), нарушающих права и законные интересы неопределенного круга граждан, организаций - субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, а также публичные интересы в сфере указанной деятельности (абз. 1 ч. 1 ст. 52 и ч. 1 ст. 53, ч. 2 ст. 198 АПК РФ).

В силу ч. 4 ст. 200 АПК РФ установлены полномочия арбитражного суда в судебном заседании при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц.

Как следует из материалов дела, что Прокуратурой в ходе проведения проверки реализации национального проекта «Малое и среднее предпринимательство» в деятельности Администрации были выявлены, по ее мнению, нарушения градостроительного законодательства, а также законодательства о предоставлении государственных и муниципальных услуг, что послужило основанием для обращения в суд с настоящим заявлением.

В обоснование своих требований Прокуратура ссылается, что в силу ст. 2 Федерального закона от 27.07.2020 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Закон № 210-ФЗ) государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - государственная услуга), - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Согласно п. 2 ст. 2 Закона № 210-ФЗ муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее - муниципальная услуга) - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.

В соответствии с ч. 1 ст. 12 Закона № 210-ФЗ предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 6 Закона № 210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, обязаны предоставлять государственные услуги в соответствии с административными регламентами.

Административный регламент является нормативным правовым актом, устанавливающим порядок и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (п. 4 ст. 2 Закона № 210-ФЗ).

На основании ч. 1 ст. 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее -ГрК РФ) правообладатели земельных участков, размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков либо конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики которых неблагоприятны для застройки, вправе обратиться за разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Порядок выдачи органом местного самоуправления разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства регламентирован ст. 40 ГрК РФ.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 18.09.2019 № 2113-р утвержден Перечень типовых государственных и муниципальных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, государственными учреждениями субъектов Российской Федерации и муниципальными учреждениями, а также органами местного самоуправления.

В п. 5 Перечня поименована муниципальная услуга «Предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства».

Таким образом, по мнению Прокуратуры, обязанность Администрации по разработке и утверждению административного регламента по выдаче разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства, установлена требованиями приведенного действующего законодательства.

Между тем, в Администрации отсутствует утвержденный административный регламент предоставления муниципальной услуги «Предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства».

Прокуратурой Ленинского района г. Ульяновска 14.06.2022 главе города Ульяновска было внесено представление об устранении выявленных нарушений закона в части необходимости разработки и утверждения административного регламента муниципальной услуги «Предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства».

Рассмотрев представление, Администрация в письме от 21.07.2022 сослалась на отсутствие в ст. 16 Закона № 131-ФЗ такого вопроса местного значения городского округа как предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства. Кроме того, Администрация указала, что предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства является муниципальной функцией.

Согласно письму Минэкономразвития России от 08.11.2019 № 38064-СШ/Д09и «О распоряжении Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2019 г. № 2113-р» целью формирования перечня типовых услуг является инвентаризация сведений, размещенных в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение реестров государственных и муниципальных услуг.

С учетом изложенного, в федеральной государственной информационной системе «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)» содержатся сведения о более чем 220 тысячах государственных и муниципальных услуг, отличающихся различными подходами к их квалификации в качестве услуг, а также к их наименованию, что значительно осложняет возможности комплексного анализа и мониторинга предоставления государственных и муниципальных услуг.

Принимая во внимание вышеуказанное, а также в целях классификации и упорядочивания полномочий по предоставлению государственных и муниципальных услуг на территории субъектов Российской Федерации на федеральном уровне был сформирован перечень типовых услуг, в рамках которых могут предоставляться услуги органов власти разного уровня (регионы, муниципалитеты), но объединенные общим признаком. Таким образом, типовой перечень дает представление о полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, в рамках которых на территории Российской Федерации предоставляются государственные и муниципальные услуги.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации согласно п. 7.4 ч. 1 ст. 6 ГрК РФ относится утверждение исчерпывающих перечней процедур, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, индивидуальными предпринимателями, организациями в отношении физических и юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений, в целях подготовки такими физическими и юридическими лицами документации по планировке территории, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства включено в Постановление Правительства Российской Федерации от 25.12.2021 № 2490 «Об утверждении исчерпывающего перечня документов, сведений, материалов, согласований, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации и необходимых застройщику, техническому заказчику для выполнения предусмотренных ч.ч. 3 - 7 ст. 5.2 ГрК РФ мероприятий при реализации проекта по строительству объекта капитального строительства, и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» (ранее действовало Постановление Правительства РФ от 30.04.2014 № 403 «Об исчерпывающем перечне процедур в сфере жилищного строительства») и, соответственно, является муниципальной услугой.

Таким образом, по мнению Прокуратуры, обязанность Администрации по разработке и утверждению административного регламента по выдаче разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства установлена требованиями приведенного выше законодательства.

С учетом положений ст. 2 Закона № 210-ФЗ, ч. 1, 3 ст. 40, п. 2 ч. 11 ст. 51, п. 7 ч. 5 ст. 56 ГрК РФ соответствующая функция должна быть реализована органом местного самоуправления в рамках предоставления муниципальных услуг в порядке, определяемом Законом № 210-ФЗ.

Согласно изложенной позиции, Администрация не согласна с заявленными требованиями, поскольку критерием отнесения процедуры к муниципальной услуге является наличие соответствующего вопроса местного значения.

В силу ст. 16 Закона № 131-ФЗ и ст. 3 Устава МО «город Ульяновск», утвержденного решением Ульяновской Городской Думы от 23.09.2014 № 119, не содержат такого вопроса местного значения городского округа как предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства (далее - разрешение).

В силу ст. 11 Закона № 210-ФЗ государственные и муниципальные услуги подлежат включению в реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг.

Реестр муниципальных услуг содержит сведения:

- о муниципальных услугах, предоставляемых органами местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании;

- об услугах, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг и включены в перечень, утвержденный в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 9 настоящего Федерального закона;

- об услугах, указанных в ч. 3 ст. 1 настоящего Федерального закона и оказываемых муниципальными учреждениями и иными организациями, в которых размещается муниципальное задание (заказ), выполняемое (выполняемый) за счет средств местного бюджета;

- иные сведения, состав которых устанавливается местной администрацией.

В силу п. 1.2 Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг, утвержденного постановлением администрации города Ульяновска от 15.12.2022 № 1811, установлено, что административные регламенты разрабатываются отраслевыми (функциональными) органами после внесения сведений о муниципальной услуге в федеральную государственную информационную систему «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)». У Администрации отсутствует информация о наличии в указанном реестре муниципальной услуги по предоставлению разрешения.

Типовой (рекомендованный) перечень муниципальных услуг, предоставляемых органами местного самоуправления МО Ульяновской области, в том числе предоставляемых по принципу «одного окна» в многофункциональном центре предоставления государственных и муниципальных услуг, утвержден протоколом заочного заседания Правительственной комиссии по вопросам цифрового развития, внедрения цифровых технологий и платформенных решений, необходимых для улучшения качества жизни населения, повышения эффективности государственного управления и предпринимательской деятельности в Ульяновской области от 13.01.2021 № 11-ПС. Данный перечень не содержит муниципальную услугу «Предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства».

Перечень муниципальных услуг, предоставляемых муниципальным образованием «город Ульяновск», предоставление которых организуется в областном государственном казенном учреждении «Корпорация развития интернет-технологий -многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг в Ульяновской области», утвержденный постановлением администрации города Ульяновска от 04.04.2019 № 682, также не содержит указанную муниципальную услугу.

Довод об обязанности Администрации разработать и утвердить административный регламент предоставления муниципальной услуги в связи с тем, что она поименована в Перечне типовых государственных и муниципальных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, государственными учреждениями субъектов Российской Федерации и муниципальными учреждениями, а также органами местного самоуправления, утвержденном распоряжением Правительства РФ от 18.09.2019 № 2113-р, правомерно отклонен судом как несостоятельный на основании следующего.

В соответствии с п. 1 данного распоряжения прямо предусмотрено, что указанным перечень утвержден исключительно в целях обеспечения систематизации Казначейством России сведений, размещенных в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение реестров государственных и муниципальных услуг.

Данное распоряжение не содержит положений об обязательности учета Перечня при формировании перечней государственных и муниципальных услуг, предоставляемых органами местного самоуправления.

Кроме того, специфика предоставления разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства также не позволяет отнести данную процедуру к муниципальной услуге.

Так, в соответствии с ч. 3 ст. 40 ГрК РФ и п. 7.1 Положения, утвержденного постановлением администрации города Ульяновска от 05.06.2017 № 1433, заинтересованное в получении разрешения лицо направляет заявление о предоставлении такого разрешения в комиссию по рассмотрению заявлений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства и заявлений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (далее - комиссия).

Согласно п. 7.9 Положения по итогам рассмотрения заявления о предоставлении Разрешения комиссия принимает одно из следующих решений:

- об отложении рассмотрения вопроса о возможности предоставления Разрешения;

- об отказе в предоставлении разрешения;

- о возможности рассмотрения проекта решения о предоставлении разрешения на общественных обсуждениях или публичных слушаниях.

Порядок проведения публичных слушаний и общественных обсуждений регламентирован ст. 5 ГрК РФ.

Процедура проведения общественных обсуждений состоит из следующих этапов:

- оповещение о начале общественных обсуждений;

- размещение проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационных материалов к нему на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (и (или) в государственной или муниципальной информационной системе, обеспечивающей проведение общественных обсуждений с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», либо на региональном портале государственных и муниципальных услуг и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта;

- проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях;

- подготовка и оформление протокола общественных обсуждений;

- подготовка и опубликование заключения о результатах общественных обсуждений.

Процедура проведения публичных слушаний состоит из следующих этапов:

- оповещение о начале публичных слушаний;

- размещение проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, и информационных материалов к нему на официальном сайте и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта;

- проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях;

- проведение собрания или собраний участников публичных слушаний;

- подготовка и оформление протокола публичных слушаний;

- подготовка и опубликование заключения о результатах публичных слушаний.

В силу ч. 5 ст. 40 ГрК РФ на основании заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения комиссия в течение пятнадцати рабочих дней со дня окончания таких обсуждений или слушаний осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении такого разрешения или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет указанные рекомендации главе местной администрации.

Глава местной администрации в течение семи дней со дня поступления указанных в ч. 5 настоящей статьи рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения.

Соответственно, поскольку отсутствует такой вопрос местного значения как предоставление разрешения, данная процедура отсутствует в утвержденном перечне государственных и муниципальных услуг, заявление о предоставлении разрешения подается не орган местного самоуправления, а в комиссию, являющуюся коллегиальным органом местного самоуправления, и рассматривается не органом местного самоуправления, а комиссией, вопрос предоставления разрешения рассматривается на публичных слушаниях или общественных обсуждениях, решение принимается главой местной администрации исходя не из перечня оснований для отказа, утвержденного законодательством РФ, а с учетом рекомендаций комиссии, предоставление разрешения является муниципальной функцией.

При этом отсутствие административного регламента не влечет нарушение прав и законных интересов граждан и организаций в сфере градостроительной деятельности, поскольку предоставление указанного разрешения детально регламентировано ст. 40 ГрК РФ и постановлением Администрации от 05.06.2017 № 1433. Положением установлены требования к заявлению о предоставлении разрешения и к документам, которые должны быть приложены к нему, критерии принятия комиссией того или иного решения, процедура рассмотрения такого заявления. В связи с этим отсутствует правовая неопределенность рассматриваемых правоотношений.

Как указано в п. 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 КАС РФ и главы 24 АПК РФ», к бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

В соответствии со ст. 2 Закона № 210-ФЗ административный регламент -нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Поскольку предоставление разрешения не является муниципальной услугой, отсутствуют правовые основания для разработки и утверждения административного регламента предоставления муниципальной услуги.

Позиция Администрации согласуется с позицией ассоциации «Совет муниципальных образований Ульяновской области», изложенной в письме от 19.07.2022 № 479.

Согласно ст. 40 ГрК РФ и Положением о комиссии по рассмотрению заявлений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства и заявлений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (далее - Положение), утвержденным постановлением Администрации от 05.06.2017 № 1433, исчерпывающим образом установлена процедура предоставления разрешения на отклонение от предельных параметров. Установленная Положением процедура соответствует общим требованиям к административным регламентам предоставления муниципальных услуг:

- Предмет регулирования - п. 3.1 Положения;

- Круг заявителей - ч. 1 ст. 40 Градостроительного кодекса РФ, п. 3.1 Положения; Наименование органа - п. 1.1 Положения; Результат - п. 7.9 Положения; Срок - п. 7.11.1 Положения;

- Правовые основания - ст. 40 Градостроительного кодекса РФ, Положение; Требования к заявлению о предоставлении разрешения на отклонение: 7.1. Орган, в который необходимо подать заявление - п. 7Л Положения; 7.2.Информация, которая должна быть указана в заявлении - п. 7.2 Положения;

- Форма заявления - приложения № 1, № 3 к Положению; Перечень документов, которые должны быть приложены к заявлению - п. 7.3; Требования к схеме планировочной организации земельного участка с учетом отклонения от предельных параметров - п. 7.4, 7.5 Положения; Критерии принятия решения - п. 7.8 Положения.

Оформление принятого решения - п. 7.9, 7.10, 7.11, 7.13 Положения. Иные вопросы регламентируются Инструкцией по делопроизводству в Администрации города Ульяновска.

Таким образом, процедура предоставления разрешения на отклонение от предельных параметром детально регламентирована, правовая неурегулированность и неопределенность в данной сфере правоотношений отсутствует.

Отсутствие административного регламента предоставления муниципальной услуги не влечет возврат заявлений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметром, отказ в предоставлении такого разрешения или невозможность его предоставления, напротив, данная функция успешно реализуется Администрацией.

Акты прокурорского реагирования, содержащие информацию о нарушении требований законодательства при предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров, либо отказе в предоставлении такого разрешения в Администрацию не поступали, в судебном порядке действия Администрации незаконными признаны не были. Заявление заместителя прокурора Ульяновской области также не содержит указания на факты невозможности рассмотрения заявления о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров в связи с отсутствием административного регламента.

В 2021 году было подготовлено 78 разрешений на отклонение от предельных параметров, в 2022 году - 49, в 2021 году - 49 отказов, в 2022 году - 11, что свидетельствует об отсутствии препятствий в предоставлении разрешения в виде отсутствия административного регламента.

Министерством имущественных отношений и архитектуры Ульяновской области, иными муниципальными образованиями Ульяновской области также не утверждены административные регламенты предоставления муниципальной услуги по предоставлению разрешения на отклонение от предельных параметров. Бездействие данных органов заявителем не оспаривается. Также Прокуратурой не обжаловано бездействие по не включению в реестр спорной услуги.

Согласно отзыва на апелляционную жалобу и иные имеющиеся в материалах дела документы Администрация считает несостоятельной ссылку на решение Арбитражного суда Челябинской области от 15.07.2020 по делу № А76-15285/2020. В данном деле представителем органа местного самоуправления не были заявлены доводы, которые приводит Администрация в настоящем споре. Соответственно, данные аргументы не были рассмотрены, проанализированы и учтены судом при вынесении решения. Кроме того, в городе Челябинске на дату вынесения решения суда отсутствовал правовой акт, регламентирующий процедуру выдачи разрешения на отклонение от предельных параметров, имелся лишь правовой акт, регламентирующий проведение публичных слушаний и общественных обсуждений.

Помимо того, Администрацией заявлено о пропуске Прокуратурой установленного ч. 4 ст. 198 АПК РФ трехмесячного срока на подачу заявления о признании незаконным оспариваемого бездействия.

Ответчик указывает, что, по мнению Прокуратуры, обязанность Администрации по разработке и утверждению административного регламента предоставления муниципальной услуги возникла со дня вступления в силу распоряжения Правительства РФ от 18.09.2019 № 2113-р.

Установлено, что Прокуратура обратилась в суд 11.11.2022, ходатайство о восстановлении пропущенного срока отсутствует. Пропуск установленного срока подачи заявления является самостоятельным основанием для отказа в его удовлетворении.

В соответствии с п. 16 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 срок обращения в суд по делам, рассматриваемым по правилам главы 24 АПК РФ, начинает исчисляться со дня, следующего за днем, когда лицу стало известно о нарушении его прав, свобод и законных интересов, о создании препятствий к осуществлению его прав и законных интересов, о создании препятствий к осуществлению его прав и свобод, о возложении обязанности.

В соответствии с п. 7 Постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» применительно к ч. 4 ст. 198 АПК РФ течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта. Пропущенный прокурором срок может быть восстановлен судом по его ходатайству, если причины пропуска срока были уважительными, в частности, если прокурор до истечения указанного срока или в иной разумный срок предпринимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов либо не имел указанной возможности.

Как верно установлено судом первой инстанции, в рамках настоящего дела рассматривается спор о бездействии Администрации, выражающемся в непринятии соответствующего нормативного правового акта, которое носит длящийся характер. Оспариваемое бездействие было выявлено Прокуратурой в ходе проведения вышеназванной проверки. С учетом изложенного, срок для обращения в суд Прокуратурой не пропущен.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, заслушав позиции сторон, апелляционный суд приходит к выводу о правомерности отказа в удовлетворении заявленных требований.

Нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с Законом № 210-ФЗ, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами (ст. 3 настоящего Закона).

Согласно п. 4 ст. 2, п. 1 ч. 1 ст. 6, ч. 14 ст. 13 Закона № 210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять эти услуги в соответствии с административными регламентами - нормативными правовыми актами, устанавливающими порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 11 Закона № 210-ФЗ государственные и муниципальные услуги подлежат включению соответственно в реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг. Формирование и ведение реестра государственных услуг субъекта Российской Федерации осуществляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, разработка и утверждение административных регламентов предоставления государственных услуг является обязательным в случае включения услуги в перечень государственных услуг нормативным актом субъекта Российской Федерации.

В соответствии со ст. 15 Закона № 210-ФЗ, постановлением Правительства Российской Федерации от 27.09.2011 № 797 «О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления», руководствуясь Уставом муниципального образования «город Ульяновск», Администрация Постановлением Администрации от 04.04.2019 № 682 утвердила Перечень муниципальных услуг, предоставляемых муниципальным образованием «Город Ульяновск», предоставление которых организуется в областном государственном казенном учреждении «Корпорация развития интернет-технологий - многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг в Ульяновской области».

Также установлено, что услуга по выдаче разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в реестр не включена.

Непринятие Административного регламента представления услуги по выдаче разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, не свидетельствует о бездействии Администрации, поскольку обязанность по разработке Административного регламента возникнет только после включения указанной услуги в реестр.

Как было указано выше, Прокуратура в обоснование своей позиции сослалась, в том числе, на Письмо Минэкономразвития России от 08.11.2019 № 38064-СШ/Д09и «О распоряжении Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2019 г. № 2113 -р».

Однако из данного Письма также следует, что Распоряжением Правительства Российской Федерации от 18.09.2019 № 2113-р (далее - Распоряжение) утвержден перечень из 206 типовых государственных и муниципальных услуг (далее - перечень типовых услуг) для использования Казначейством России в государственной автоматизированной информационной системе «Управление».

Целью формирования перечня типовых услуг является инвентаризация сведений, размещенных в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение реестров государственных и муниципальных услуг.

Из системного толкования норм ст. 11 Закона № 210-ФЗ формирование и ведение реестров государственных услуг субъектов Российской Федерации и реестров муниципальных услуг осуществляется самостоятельно на территории субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в порядках, определяемых высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и местной администрацией соответственно.

С учетом изложенного в федеральной государственной информационной системе «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)» (далее -Федеральный реестр) содержатся сведения о более чем 220 тысячах государственных и муниципальных услуг, отличающихся различными подходами к их квалификации в качестве услуг, а также к их наименованию, что значительно осложняет возможности комплексного анализа и мониторинга предоставления государственных и муниципальных услуг.

При этом в ряде субъектов Российской Федерации работа по типизации муниципальных услуг проведена, сформированы перечни типовых муниципальных услуг.

При этом необходимо принимать во внимание специфику отдельных регионов в части предоставляемых на их территории государственных и муниципальных услуг, в том числе количества государственных и муниципальных услугах в сфере социальной защиты и иных сферах.

С учетом вышеизложенного, реализация Распоряжения не требует внесения изменений органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сведения, размещенные в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение реестров государственных и муниципальных услуг, в том числе не предполагает обязательного наличия всех услуг из распоряжения, внесения изменений в наименование услуги, включения или исключения услуги из реестров государственных и муниципальных услуг согласно распоряжению.

Таким образом, обязанности по внесению изменений в перечень государственных услуг субъекта Российской Федерации, а также в реестры государственных и муниципальных услуг, которые ведутся на территории субъектов Российской Федерации, из факта утверждения перечня типовых услуг не возникает.

Также Распоряжение не предполагает разработки типовых административных регламентов на типовые услуги.

Как верно отмечено судом, в соответствии со ст.ст. 198, 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, обязательно необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение им прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с имеющимися материалами дела, позициями сторон и нормативно-правовой базы, регулирующей данные правоотношения, оспариваемое бездействие не противоречит вышеприведенным нормам, поэтому отсутствует совокупность двух условий для признания его незаконным.

На основании вышеизложенного, апелляционный суд приходит к выводу о правомерности решения суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Судебные расходы судом первой инстанции в соответствии со ст. 110 АПК РФ распределены верно.

При указанных фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как влияющие на законность принятого по делу судебного акта.

Несогласие заявителя с выводами суда, иная оценка им фактических обстоятельств дела и иное толкование закона не означают допущенной при рассмотрении дела ошибки и не подтверждают существенных нарушений судом норм права, в связи с чем доводы заявителя жалобы признаются необоснованными.

Доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции ответчика при рассмотрении дела в суде первой инстанции подле, где им дана полная и надлежащая оценка.

Сведений, опровергающих выводы суда, в жалобе не содержится.

Нарушений процессуального закона, влекущих безусловную отмену обжалуемого судебного акта, не установлено. Оснований для отмены решения суда не имеется.

В соответствии с пп. 1.1 п. 1 ст. 333.37 НК РФ заявитель жалобы освобожден от уплаты государственной пошлины, в связи с чем, вопрос о распределении судебных расходов апелляционным судом не рассматривался.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем, направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети «Интернет».

По ходатайству указанных лиц копии постановления на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Руководствуясь ст.ст. 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Ульяновской области от 19 апреля 2023 года по делу №А72-16497/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий А.Б. Корнилов

Судьи О.П. Сорокина

А.Ю. Харламов