Гражданский кодекс часть 1

в декабре 2019 года в администрацию городского округа Анадырь (далее – Администрация) поступило предложение общества с ограниченной ответственностью «АКСУ» (далее - ООО «АКСУ», Общество) о заключении концессионного соглашения с лицом, выступающим с инициативой заключения концессионного соглашения.

Согласно протоколу от 30.12.2019 совещания межведомственной рабочей группой по рассмотрению и оценке предложений по инициативе заключения концессионного соглашения ООО «АКСУ» (в отношении объекта централизованного водоснабжения, водоочистная станция городского округа Анадырь) единогласно было принято положительное решение о целесообразности заключения концессионного соглашения по предложению ООО «АКСУ».

Постановлением Администрации от 29.01.2020 № 37 «О возможности заключения концессионного соглашения на представленных в предложении о заключении концессионного соглашения условиях и принятии заявок о готовности к участию в конкурсе на право заключения концессионного соглашения» признано возможным заключение концессионного соглашения в отношении объекта, предназначенного для водоподготовки и водоснабжения городского округа Анадырь, на представленных в предложении ООО «АКСУ» о заключении концессионного соглашения от 30.12.2019 года № 244 условиях.

В соответствии с требованиями статьи 37 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее - Закон № 115-ФЗ) Администрацией 30.01.2020 на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации о проведении торгов, размещено сообщение 300120/3309990/01, содержащее предложение инвестора, выступающего с инициативой заключения концессионного соглашения в отношении объекта централизованного водоснабжения, водоочистная станция городского округа Анадырь, находящегося на территории городского округа Анадырь.

По истечении установленного в части 4.10 статьи 37 Закона № 115-ФЗ срока заявок о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения от других лиц не поступило.

Согласно протоколу от 17.03.2020 рассмотрения заявок о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения на условиях, предусмотренных в предложении о заключении концессионного соглашения, поступивших от иных лиц, комиссией принято решение о заключении с Обществом концессионного соглашения (пункт 6.3 протокола).

Концессионное соглашение подписано Администрацией и Обществом и письмом от 19.03.2020 № 02-02-02/13/804 направлено для подписания в адрес губернатора Чукотского автономного округа (далее – Губернатор).

Концессионное соглашение не было подписано Губернатором, что послужило ООО «АКСУ» поводом для обращения в управление федеральной антимонопольной службы по Чукотскому автономному округу (далее – антимонопольный орган, УФАС по Чукотскому автономному округу) с жалобой, содержащей указание на немотивированный отказ от подписания концессионного соглашения.

По результатам рассмотрения жалобы УФАС по Чукотскому автономному округу пришло к выводу о нарушении Губернатором обязанности заключить концессионное соглашение, что, по мнению антимонопольного органа, образует признаки нарушения пункта 3 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ).

УФАС по Чукотскому автономному округу выдало правительству Чукотского автономного округа (далее – Правительство) предупреждение о необходимости прекращения указанных действий (бездействия) путем совершения действий направленных на подписание концессионного соглашения с Обществом в срок до 01.06.2020.

Письмом от 01.06.2020 № 03-32/3082 Правительство сообщило антимонопольному органу, что выполнение предупреждения не представляется возможным, поскольку им нормативно-правовые акты, локальные акты и иные административно-распорядительные документы, которые влияют или могут оказать влияние на рассматриваемые правоотношения, не принимались, неподписание концессионного соглашения обусловлено исключительно отсутствием ресурсного обеспечения для его заключения и исполнения концессионного соглашения, необходимостью соблюдения баланса частных и публичных интересов, на фоне сложной эпидемиологической обстановки, обусловленной распространением на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции.

В последующем антимонопольным органом было возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства, по результатам его рассмотрения вынесено решение от 21.07.2020 № 087/01/15-91/2020.

В решении от 21.07.2020 № 087/01/15-91/2020 антимонопольный орган признал в действиях Правительства нарушение пункта 2, пункта 3 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выразившееся в создании препятствий подписания высшим должностным лицом Чукотского автономного округа концессионного соглашения (в отношении объекта централизованного водоснабжения, водоочистная станция городского округа Анадырь, находящегося на территории городского округа Анадырь) по заявке ООО «АКСУ».

21.07.2020 антимонопольным органом выдано предписание от № 087/01/15-91/2020, которым Правительству предписано в срок до 05.08.2020 прекратить нарушение пунктов 2,3 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, обеспечив подписание высшим должностным лицом Чукотского автономного округа концессионного соглашения (в отношении объекта централизованного водоснабжения, водоочистная станция городского округа Анадырь, находящегося на территории городского округа Анадырь) по заявке ООО «АКСУ». О выполнении предписания Правительству предложено сообщить в УФАС по Чукотскому автономному округу не позднее пяти дней со дня его исполнения.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа от 21.07.2020 по делу № 087/01/15-91/2020, Правительство обратилась в арбитражный суд с требованием о признании их недействительными.

Заявление было принято судом к рассмотрению, возбуждено производство по делу № А80-263/2020, к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены Администрация и ООО «АКСУ».

Решением от 26.10.2020 суд удовлетворил требования Правительства, признал недействительными решение от 21.07.2020 и предписание от 21.07.2020 по делу № 087/01/15-91/2020, как несоответствующие Закону № 135-ФЗ.

УФАС по Чукотскому автономному округу не согласилось с вышеназванным судебным актом, подало на него апелляционную жалобу, содержащую требование – решение отменить, принять по делу новый судебный акт.

По мнению апеллянта, решение суда первой инстанции является незаконным и необоснованным, принятым с нарушением положений Закона № 135-ФЗ, без учета Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 года № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» (далее – Постановление № 30), а также того обстоятельства, что бездействие Правительства фактически необоснованно препятствует осуществлению предпринимательской деятельности Общества, устанавливает запрет или ограничение в отношении свободного приобретения имущества по концессионному соглашению.

Апелляционная жалоба была принята к рассмотрению определением от 26.11.2020 Шестого арбитражного апелляционного суда.

В отзыве на апелляционную жалобу Правительство не согласилось с апелляционной жалобой, поддержало решение в части удовлетворения требований, в то же время Правительство не согласилось с решением суда в части отклонения доводов заявителя о неисполнимости предписания, об отсутствии нормативного срока на заключение концессионного соглашения с участием субъекта Российской Федерации, а также о несоответствия условий концессионного соглашения положениям Закона № 115-ФЗ и о наличии существенных замечаний в части экономического обоснования расходов концессионера в отношении объекта концессионного соглашения, влекущих дополнительные расходы бюджета на возмещение неполученных доходов, экономически обоснованных расходов.

Лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, не направили своих представителей в судебное заседание суда апелляционной инстанции, что не препятствовало рассмотрению дела по существу согласно статье 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, Шестой арбитражный апелляционный суд пришел к следующим выводам относительно законности и обоснованности судебного акта, обоснованности доводов лиц, участвующих в деле.

Основания для изменения или отмены судебного акта, в том числе по безусловным основаниям, указаны в статье 270 АПК РФ.

Суд первой инстанции при рассмотрении дела не допустил нарушений, указанных в ч. 4 ст. 270 АПК РФ, рассмотрел дело по правилам главы 24 АПК РФ, пришел к выводу, что оспариваемые решение и предписание вынесены антимонопольным органом с нарушением требований Закона № 135-ФЗ, нарушают права Правительства, следовательно, в силу статей 198, 200 АПК РФ являются недействительными.

Суд апелляционной инстанции не установил оснований для изменения или отмены судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы в связи со следующим.

Частью 1 статьи 13 Закона № 115-ФЗ предусмотрено, что концессионное соглашение заключается путем проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения, за исключением случаев, предусмотренных статьей 37 указанного закона.

Согласно части 1 статьи 52 Закона № 115-ФЗ порядок заключения концессионного соглашения, объектом которого являются объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем по инициативе потенциального инвестора, устанавливается частями 4.2 - 4.4, 4.6 - 4.10 и 4.12 статьи 37 настоящего Федерального закона с учетом требований настоящей статьи и положений статьи 52.1 настоящего Федерального закона.

Согласно части 4.10 статьи 37 Закона № 115-ФЗ концессионное соглашение без проведения конкурса заключается с лицом, выступившим с инициативой о заключении концессионного соглашения, в случае, если в сорокапятидневный срок со дня размещения предложения о заключении концессионного соглашения на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о проведении торгов, определенном Правительством Российской Федерации, не поступило заявок о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения на условиях, предусмотренных в предложении о заключении концессионного соглашения, от иных лиц, отвечающих требованиям, предъявляемым настоящим Федеральным законом к концессионеру, а также требованиям, предъявляемым частью 4.1 настоящей статьи.

В соответствии с частью 2 статьи 40 Закона № 115-ФЗ, в случае, если при осуществлении концессионером деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, объектом которого являются объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем, реализация концессионером производимых товаров, выполнение работ, оказание услуг осуществляются по регулируемым ценам (тарифам) и (или) с учетом установленных надбавок к ценам (тарифам) и если концедентом по такому концессионному соглашению является муниципальное образование, которому не переданы в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации полномочия по тарифному регулированию, утверждению инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, а также возмещению недополученных доходов, экономически обоснованных расходов таких организаций в соответствии с законодательством Российской Федерации, в качестве самостоятельной стороны концессионного соглашения в обязательном порядке участвует субъект Российской Федерации, от имени которого выступает высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) такого субъекта Российской Федерации. В случае неподписания субъектом Российской Федерации концессионного соглашения, объектом которого являются объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем, такое концессионное соглашение считается незаключенным.

На основании части 4.4 статьи 37 Закона № 115-ФЗ орган, уполномоченный Правительством Российской Федерации, либо субъектом Российской Федерации, либо муниципальным образованием на рассмотрение предложения о заключении концессионного соглашения, в течение тридцати календарных дней со дня поступления предложения о заключении концессионного соглашения рассматривает такое предложение и принимает решение о:

1) возможности заключения концессионного соглашения в отношении конкретных объектов недвижимого имущества или недвижимого имущества и движимого имущества, технологически связанных между собой и предназначенных для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением на представленных в предложении о заключении концессионного соглашения условиях;

2) возможности заключения концессионного соглашения в отношении конкретных объектов недвижимого имущества или недвижимого имущества и движимого имущества, технологически связанных между собой и предназначенных для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением на иных условиях;

3) невозможности заключения концессионного соглашения в отношении конкретных объектов недвижимого имущества или недвижимого имущества и движимого имущества, технологически связанных между собой и предназначенных для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением с указанием основания отказа.

Частью 4.6 статьи 37 Закона № 115-ФЗ определен перечень случаев, при наличии которых допускается отказ в заключении концессионного соглашения.

Постановлением Губернатора Чукотского автономного округа от 23.08.2018 № 66 утверждено Положение о межведомственной рабочей группе по рассмотрению и оценке предложений лиц, выступающих с инициативой заключения концессионных соглашений (далее – Положение).

Согласно пункту 1.1 Положения межведомственная рабочая группа создана с целью подготовки предложений о целесообразности заключения концессионного соглашения либо о целесообразности заключения концессионного соглашения на иных условиях в рамках рассмотрения предложений лиц, выступающих с инициативой заключения концессионного соглашения, в отношении объектов теплоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем, концедентом по которому выступает муниципальное образование, и третьей стороной по которому, в обязательном порядке, выступает Чукотский автономный округ в соответствии с главой 4 Закона № 115-ФЗ.

Основной задачей межведомственной рабочей группой является рассмотрение и оценка предложений лиц, выступающих с инициативой заключения концессионных соглашений, указанных в пункте 1.1 раздела 1 настоящего Положения и выработка рекомендаций о целесообразности заключения таких соглашений, либо о целесообразности заключения концессионного соглашения на иных условиях, с последующим направлением указанных рекомендаций в адрес Правительства Чукотского автономного округа, Губернатора Чукотского автономного округа, органов местного самоуправления Чукотского автономного округа (далее - органы местного самоуправления), иных заинтересованных лиц, направивших предложение лица о заключении концессионного соглашения в адрес Межведомственной рабочей группы.

Таким образом, суд первой инстанции правильно установил, что в рассматриваемом случае, с учетом характеристики объекта концессионного соглашения, в качестве самостоятельной стороны концессионного соглашения в обязательном порядке участвует субъект Российской Федерации, от имени которого выступает Губернатор. Суд первой инстанции правильно установил нормы Закона № 115-ФЗ, подлежащие применению в спорном правоотношении.

Проверяя оспариваемые в деле решение и предписание на их соответствие Закону № 135-ФЗ, суд первой инстанции проанализировал положения части 2 статьи 1, пунктов 7 и 17 статьи 4, статьи 15 Закона № 135-ФЗ, пункта 8 Постановления № 30, пункта 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 16 марта 2016 года, пришел к следующим выводам с учетом фактических обстоятельств по делу:

- неподписание концессионного соглашения само по себе не может являться нарушением статьи 15 Закона № 135-ФЗ;

- нельзя утверждать, что со стороны Правительства создаются препятствия вхождения на товарный рынок хозяйствующему субъекту ООО «АКСУ» и, соответственно, что такие действия привели или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции;

- поскольку нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции образуют не любые действия органов власти, а только те, которые приводят или могут привести к недопущению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке, выяснению подлежит наличие возможных либо действительных негативных последствий для определенной конкурентной среды;

- в рамках рассмотрения дела № 087/01/15-91/2020 антимонопольным органом проведен анализ состояния конкурентной среды на рынке услуг по водоснабжению на территории городского округа Анадырь Чукотского автономного округа;

- согласно данным аналитического отчета на рынке услуг водоснабжения с 2018 года по настоящее время в географических границах муниципального образования действовало две организации, одна из которых осуществляла «забор, подготовку» - ООО «АКСУ», другая «транспортировку и передачу» абонентам воды – МУП – «ГКХ». Доля ООО «АКСУ» составляла 100 % в географических границах балансовой и эксплуатационной принадлежности систем забора и подготовки воды для водоснабжения;

- на основании пункта 1 части 1 статьи 5 Закона № 135-ФЗ за исследуемый период ООО «АКСУ» занимает доминирующее положение на рынках услуг по забору и подготовки воды в границах балансовой и эксплуатационной принадлежности систем водоснабжения в границах городского округа Анадырь;

- указанное, а также отсутствие заявок о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения от других лиц кроме Общества, свидетельствует о фактическом отсутствии конкуренции на рынке услуг водоснабжения (забор, подготовка воды) в границах муниципального образования, т.е. недоказанности признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ;

- антимонопольный орган в оспариваемом решении не указал действительные либо возможные последствия по факту неподписания субъектом Российской Федерации концессионного соглашения, для определенной конкурентной среды;

- довод антимонопольного органа об отсутствии иного способа предоставить имущество являющееся объектом концессионного соглашения, кроме как подписание концессионного соглашения, подлежит отклонению, поскольку положениями части 2 статьи 40 Закона № 115-ФЗ установлены правовые последствия неподписания концессионного соглашения соответствующим субъектом Российской Федерации в виде признания такого соглашения незаключенным.

Из изложенного суд правильно указал в решении, что, поскольку сама по себе констатация тех или иных действий (бездействия) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, как препятствующих вхождению на товарный рынок хозяйствующему субъекту, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, решение антимонопольного органа от 21.07.2020 и предписание от 21.07.2020 по делу №087/01/15-91/2020 подлежат признанию недействительными.

У суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для переоценки вышеизложенных обстоятельств, правильно установленных судом первой инстанции, для иных выводов относительно законности оспариваемых актов антимонопольного органа.

Несогласие заявителя апелляционной жалобы с выводами суда, иная оценка им фактических обстоятельств дела и иное толкование закона не означают допущенной при рассмотрении дела ошибки и не подтверждают существенных нарушений судом норм права, в связи с чем доводы заявителя жалобы признаются необоснованными.

Между тем, суд апелляционной инстанции считает обоснованными и иные доводы Правительства по настоящему делу.

Так, Правительство правильно заявило о неисполнимости оспариваемого предписания ввиду отсутствия у коллегиального органа (Правительства) полномочий для обеспечения подписания Губернатором Чукотского автономного округа концессионного соглашения. В Законе № 115-ФЗ прямо указано, что концессионное соглашение от имени субъекта Российской Федерации должен подписать Губернатор, как высшее должностное лицо. В указанном законе не указано, что стороной такого соглашения выступает коллегиальный орган (Правительство). То обстоятельство, что Правительство Чукотского автономного округа возглавляется Губернатором (статья 1 Закона Чукотского автономного округа от 01.03.2001 № 15-ОЗ «О Правительстве Чукотского автономного округа»), само по себе не свидетельствует о том, что Правительство имеет законную возможность исполнить решение и предписание. Суд апелляционной инстанции считает, что оспариваемые решение и предписание вынесены в отношении лица, не имеющего отношение к подписанию концессионного соглашения.

Кроме этого, суд апелляционной инстанции соглашается с доводом Правительства о том, что Законом № 115-ФЗ не установлен срок подписания высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации концессионного соглашения. Указанный в пункте 1 части 4.10 статьи 37 закона № 115-ФЗ тридцатидневный срок на принятие решения о заключении концессионного соглашения, предусмотренного статьей 22 указанного закона, не указывает на срок подписания концессионного соглашения по части 2 статьи 40 Закона № 115-ФЗ.

Вместе с тем, суд отклоняет указанный в отзыве Правительства довод об оставлении судом первой инстанции без внимания аргументов о несоответствии концессионного соглашения положениям Закона № 115-ФЗ, о наличии существенных замечаний в части экономического обоснования расходов концессионера в отношении объекта концессионного соглашения, влекущих возникновение дополнительных расходов окружного бюджета. Предметом спора не является само концессионное соглашение, соответствие его условий требованиям закона.

При изложенных обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что оснований для отмены судебного акта по приведенным доводам жалобы и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение от 26.10.2020 по делу № А80-263/2020 Арбитражного суда Чукотского автономного округа оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

А.П. Тищенко

Судьи

Е.И. Сапрыкина

Е.А. Швец