Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя на решение Арбитражного суда Республики Крым от 21 сентября 2017 года по делу № А83-8768/2017 (судья Куртлушаев М.И.)

по заявлению Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя (299011, ул. Пушкина, д. 2, г. Севастополь)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (295000, ул. Александра Невского, д. 1, г. Симферополь, Республика Крым)

заинтересованное лицо – потребительский жилищный кооператив "Лермонтова 1" (299003, ул. Прокопенко Галины, д. 52, г. Севастополь)

о признании незаконными и отмене решения и предписания,

установил:

Управление государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя (ОГРН <***> – л.д. 74-78 т. 1, далее - Севгосстройнадзор) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (ОГРН <***> – л.д. 80-82 т. 1, далее - Крымское УФАС России или антимонопольный орган), принятое и вынесенное 23 июня 2017 года по делу № 08/2031-17 (л.д. 9-19 т. 1).

Требования мотивированы тем, что Крымским УФАС России решение и предписание принято и вынесено с превышением полномочий; срок по направлению распоряжения о назначении Севгосстройнадзором программной проверки застройщика не входит в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства; застройщик нарушил требования градостроительного законодательства, фактически производя новое строительство вместо реконструкции.

Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказано, так как Крымское УФАС России вправе обеспечивать государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства органом государственной власти субъектов (Севгосстройнадзором) при осуществлении в отношении юридического лица – субъекта градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающий перечень процедур в сфере строительства; Севгосстройнадзор нарушил установленный срок по направлению застройщику распоряжения о проведении проверки и незаконно применил не установленную процедуру – предписал прекратить производство строительных работ (л.д. 5-14 т. 4).

Севгосстройнадзор подал апелляционную жалобу, в которой просит отменить судебный акт и удовлетворить заявленные требования по тем основаниям, что судебный акт принят с нарушением норм материального права, изложенные в нем выводы не соответствуют обстоятельствам дела. В апелляционной жалобе указано на то, что Крымское УФАС России вправе проверять только сроки проведения Севгосстройнадзором проверки, которые при проведении проверки объекта капитального строительства нарушены не были; в результате осуществления регионального государственного надзора в сфере строительства Севгосстройнадзор выявил со стороны застройщика нарушение – вместо задекларированной реконструкции здания велось новое строительство (л.д. 33-40 т. 4).

Из отзывов на апелляционную жалобу следует, что Крымское УФАС России и потребительский жилищный кооператив "Лермонтова 1" (ОГРН <***>, ранее с 22 сентября 2005 года зарегистрированный по законодательству Украины с ИНН <***> - л.д. 99-103 т. 3, далее - ПЖК "Лермонтова 1" или застройщик) не согласны с ее доводами, так как Севгосстройнадзор при осуществлении регионального государственного строительного надзора нарушил требования по исчерпывающему перечню процедур в этой сфере – не направил распоряжение (приказ) о проверке и применил не предусмотренную законом процедуру; Крымское УФАС России вправе осуществлять контроль за органами власти субъектов Российской Федерации, каковым является Севгосстройнадзор, по соблюдению исчерпывающего перечня процедур в сфере строительства (л.д. 52-65, 101-109 т. 4).

В судебном заседании (с перерывом с 16 по 23 ноября 2017 года) представитель Севгосстройнадзора поддержал доводы апелляционной жалобы, представители Крымского УФАС России и ПЖК "Лермонтова 1" поддержали доводы отзывов.

В соответствии со статьей 67 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) Двадцать первый арбитражный апелляционный суд исследовал доказательства в совокупности и установил следующие обстоятельства.

23 июня 2017 года (полный текст – 26 июня 2017 года) на заседании Комиссии по рассмотрению жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров города федерального значения Севастополя Крымского УФАС России (далее - Комиссия Крымского УФАС России) по делу № 08/2031-17 с учетом данных пояснений и заключения эксперта (л.д. 56-59 т. 2, л.д. 42-44 т. 3) принято решение (л.д. 20-36, 103-113, 120-123 т. 1), резолютивной частью которого:

1) жалоба ПЖК "Лермонтова 1" от 08 июня 2017 года (л.д. 37-42 т. 1, л.д. 34-36 т. 2) на действия Севгосстройнадзора признана обоснованной;

2) установлен в действиях Севгосстройнадзора факт нарушения пункта 9 Порядка
проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации, утвержденного Приказом Ростехнадзора от 26 декабря 2006 года N 1129 (ред. от 14 июля 2015 года);

3) установлено в действиях Севгосстройнадзора нарушение подпункта 8 пункта 13 Административного регламента исполнения Управлением государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя государственной функции по осуществлению регионального государственного строительного надзора, утвержденного Приказом Севгосстройнадзора от 27 мая 2016 года N 27-од;

4) выдать Департаменту обязательное для исполнения предписание об устранении выявленных нарушений;

5) передать материалы для привлечения должностных лиц Севгосстройнадзора к административной ответственности по части 1 статьи 14.9.1 КоАП РФ.

26 июня 2017 года во исполнение этого решения Крымским УФАС России выдано предписание № 08/2981с (л.д. 43-44, 101-102 т. 1), которым Севгосстройнадзору предписано в срок до 07 июля 2017 года отменить:

- акт проверки № 92-0200198-030401-0151-0141 от 02 июня 2017 года,

- предписания № 92-0200198-040401-0151-0035 и № 92-0200198-040402-0151-0036 от 02 июня 2017 года,

о чем сообщить Крымскому УФАС России.

Решение и предписание Крымского УФАС России обоснованы тем, что Севгосстройнадзор при осуществлении государственного строительного надзора по объекту капитального строительства: "Реконструкция жилищного комплекса многоквартирного жилого дома с придомовой территорией по ул. Лермонтова, 1, в г. Севастополе", за 3 рабочих дня до начала проверки не направил застройщику ПК "Лермонтова 1" приказ и уведомление о проверке, а также применил к застройщику не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 года № 403, процедуру – предписал прекратить производство строительных работ многоквартирного жилого дома, тогда как выполнение этих работ было начато в соответствии с зарегистрированной 18 марта 2013 года за № СТ 083130720668 Инспекцией ГАСК в г. Севастополе декларацией о начале выполнения строительных работ.

Из документов проверки и документов о праве выполнять строительные работы установлены следующие обстоятельства.

Застройщик до начала выполнения строительных работ приобрел право собственности на земельный участок площадью 1603 кв.м, ныне кадастровый № 91:03:001007:103, расположенный в <...>, переданный для реконструкции и обслуживания жилого комплекса многоквартирного дома и придомовой территории. Кроме того, с 28 декабря 2016 года застройщик получил право аренды на земельный участок площадью 438 кв.м, кадастровый №91:03:001007:273, расположенный в <...> район дома 1, предоставленный для территории общего пользования. Эти обстоятельства подтверждаются выданными 02 марта 2010 года государственным актом на право собственности и 10 июня 2016 года свидетельством о государственной регистрации права собственности, кадастровыми паспортами на земельные участки, зарегистрированным 05 мая 2017 года договором аренды (л.д. 148-160, 176-177 т. 3).

Застройщик, оценив целесообразность реконструкции 2-3хэтажного здания, 1964 года восстановления и введения в эксплуатацию, с учетом выданных градостроительных условий и получивший положительную экспертную оценку проектной документации, 18 марта 2013 года задекларировал (регистрационный № СТ 083130720668 Инспекцией ГАСК в г. Севастополе) начало выполнения строительных работ на принадлежащем на праве собственности земельном участке и в соответствии с градостроительными условиями и проектной документацией по объекту: "Реконструкция и обслуживание жилого комплекса многоквартирного дома и придомовой территории по ул. Лермонтова, дом 1, в г. Севастополе" (код 1122.1), III категории сложности, предусматривающие строительство 5-тиэтажного дома с мансардой, цоколем и паркингом общей площадью 4.031,27 кв.м. Данные обстоятельства подтверждаются актом о техническом обследовании жилого дома в 2007 году, комиссионным актом застройщика от 26 ноября 2012 года, выданными 22 ноября 2012 года градостроительными условиями, экспертным отчетом по проекту, декларацией о начале выполнения строительных работ (л.д. 87, 75-88, 90-92, 123-133, 136-147 т. 3)

В подтверждение правомерности продолжения выполнения строительных работ застройщик представил составленные и полученные после регистрации декларации о начале выполнения строительных работ документы об осмотре шурфов и котлованов под фундаменты от 15 апреля 2013 года, техническое заключение о соответствии проектной документации сводному плану подземных коммуникаций и сооружений от 07 апреля 2017 года, письмо о расположении объекта за границами красных линий (л.д. 172-175 т. 3).

23 октября 2016 года застройщик направил Севгосстройнадзору извещение о начале реконструкции с приложением названной декларации (л.д. 38-44 т. 2). В связи с чем, 30 декабря 2016 года Севгосстройнадзором утверждена программа проверок названного объекта, в том числе предусмотрено проведение 23 мая 2017 года проверки продолжительностью 7 дней, ее предмет – по работам возведения конструкций надземной части, подлежащие освидетельствованию, временные здания, сооружения вспомогательного назначения (л.д. 47-50 т. 2).

23 мая 2017 года распоряжением (приказом) № 92-02-0198-010401-0151 начальника Севгосстройнадзора ФИО3 в рамках регионального государственного строительного надзора назначено проведение с 26 мая 2017 года программной проверки названного объекта, определены уполномоченные на проверку лица, период проведения, задачи и предмет проверки (л.д. 76-79 т. 2).

23 мая 2017 года названное распоряжение и письменное уведомление № 92-02-0198-010401-0151 от 23 мая 2017 года о проведении программной проверки вручены председателю правления ПЖК "Лермонтова 1" ФИО4, что подтверждается его распиской на уведомлении (л.д. 80-81 т. 2).

С 26 мая по 02 июня 2017 года уполномоченными должностными лицами Севгосстройнадзора в присутствии председателя правления ПЖК "Лермонтова 1" ФИО4 проведена программная проверка названного объекта, по результатам которой 02 июня 2017 года составлен акт № 92-0200198-030401-0151-0141. Проверкой установлено, что на объекте расположен комплекс сооружений – законсервированные монолитные плиты, дренажный колодец, незавершенные подпорные стены, а также осуществляется устройство монолитных железобетонных конструкций второго этажа. Проверяющими сделан вывод о том, что разработанный проект строительства не предусматривает сохранение элементов несущих и ограждающих конструкций, этим проектом предусмотрен демонтаж (членение на части) жилого дома довоенной постройки, восстановленного и введенного в эксплуатацию в 1964 году, что противоречит задекларированной застройщиком реконструкции (л.д. 51-59 т. 1, л.д. 82-90 т. 2).

02 июня 2017 года старшим инспектором отдела государственного строительного надзора Севгосстройнадзора ФИО5 вынесены предписания № 92-0200198-040401-0151-0035 и № 92-0200198-040402-0151-0036, которыми ПЖК "Лермонтова 1" и его председателю правления ФИО4 предписано прекратить с 03 июня 2017 года производство строительных работ на названном объекте и устранить указанные в акте проверки нарушения (л.д. 60-67 т. 1, л.д. 91-98 т. 2).

До проведения названной программной проверки Севгосстройнадзор неоднократно проводил различного вида проверки объекта, по результатам которых не было выявлено выполнение незадекларированных или без разрешения строительных работ, о чем 15 октября 2014 года, 30 октября 2015 года, 19 февраля 2016 года, 06 декабря 2016 года, 16 февраля 2017 года составлены акты проверок № 92-02-85, № 92-02-185-п/499, № 92-02-вю-40/2, № 92-02-вю/326/3-332/4, № 92-02-0198-030401-0022-0034 (л.д. 127-146 т. 1, л.д. 1-18, 24-33 т. 2).

В соответствии со статьями 1, 22, 23 Федерального закона от 26 июля 2006 года N135-ФЗ (ред. от 03 июля 2016 года, действовавшая на 23 июня 2017 года, далее - Закон N135-ФЗ) "О защите конкуренции" в целях единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков антимонопольный орган выявляет нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации антимонопольного законодательства и принимает меры по прекращению такого нарушения, для чего полномочен выдавать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, о восстановлении положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства.

Согласно подпунктам "а" и "б" пункта 2 части 1 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ в соответствии с правилами настоящей статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на акты и (или) действия органа государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении в отношении юридических лиц – субъектов градостроительных отношений процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, утвержденные Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части:

а) нарушения установленных сроков осуществления процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;

б) предъявления требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства.

В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ (ред. от 07 марта 2017 года, действовавшая на момент проведения Севгосстройнадзором проверки застройщика, далее - ГрадК РФ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности относится осуществление регионального государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

При этом, в соответствии с частью 2 статьи 6 ГрадК РФ в разделе 3 "Процедуры, связанные с осуществлением строительства, реконструкции" Исчерпывающего перечня процедур в сфере жилищного строительства, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 года N 403 (ред. от 24 января 2017 года, далее - Исчерпывающий перечень процедур) за № 76 включена процедура - проведение проверок государственного строительного надзора (применяемого в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации).

В соответствии с частями 1, 4 статьи 54 ГрадК РФ уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется региональный государственный строительный надзор при строительстве и реконструкции объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса либо является модифицированной проектной документацией; предметом такого надзора является как соответствие выполнения работ в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства требованиям проектной документации, так и наличие разрешения на строительство.

Севгосстройнадзор является уполномоченным органом государственной власти города федерального значения Севастополя в сфере осуществления регионального строительного надзора, что следует из Положения о Севгосстройнадзоре (л.д. 70-73 т. 1).

Пунктами 2 и 8 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрещается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). В частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Пунктом 9 Порядка проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации (утв. Приказ Ростехнадзора от 26 декабря 2006 года N 1129 в ред. от 14 июля 2015 года, далее - Порядок N 1129) предусмотрено, что перед началом проверки, но не позднее чем за 3 рабочих дня до ее проведения должностное лицо органа государственного строительного надзора уведомляет застройщика о проведении проверки посредством направления копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного строительного надзора о проведении проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Как установлено, Севгосстройнадзор при осуществлении регионального государственного надзора в области осуществления строительства, реконструкции не уведомил застройщика в установленный законодательством срок о начале программной проверки, чем нарушил срок указанной процедуры, включенной в Исчерпывающий перечень.

Доводы Севгосстройнадзора о том, что срок уведомления застройщика о проверке не охватывается понятием сроки проверки, а сама проверка Севгосстройнадзором была проведена без нарушения срока ее проведения, во внимание не принимаются.

Действительно, подпунктами 1 и 2 пункта 27 Административного регламента исполнения Управлением государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя государственной функции по осуществлению регионального государственного строительного надзора (утв. Приказом Севгосстройнадзора от 27 мая 2016 года N 27-од в ред. от 10 августа 2016 года, далее - Административный регламент N 27-од) в Исчерпывающий перечень административных процедур при исполнении государственной функции включены: 1) подготовка к проведению проверки при осуществлении государственного строительного надзора; 2) проведение проверки при осуществлении государственного строительного надзора.

При этом, подпунктом 10 пункта 13 Административного регламента N 27-од на должностных лиц Севгосстройнадзора возложена обязанность соблюдать сроки проведения проверки; обязанности соблюдать сроки при подготовке проведения проверки этот пункт не содержит.

Но, как и пункт 9 Порядка N 1129, пункт 50 Административного регламента N 27-од устанавливает обязанность уполномоченного должностного лица Севгосстройнадзора заблаговременно (за 3 рабочих дня до начала проверки) уведомить застройщика о предстоящей проверке. Невключение обязанности соблюдать этот срок в раздел обязанностей (пункт 13) Административного регламента N 27-од не освобождает Севгосстройнадзор, его уполномоченных лиц от выполнения надлежащим образом этой обязанности.

Как указано выше, нормы антимонопольного законодательства направлены на защиту прав участников товарных рынков в целях свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков. Нарушение прав застройщика заблаговременно знать о предстоящей проверке ведет или может привести к незаконному ограничению конкуренции.

При таких обстоятельствах доводы Севгосстройнадзора о том, что срок уведомления о проверке не является сроком проверки, т.е. не входит в процедуру проверки строительства и реконструкции, которую вправе проверять Крымское УФАС России, является надуманными.

В соответствии с частью 1 статьи 12.1 Федерального конституционного закона "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" от 21 марта 2014 года N 6-ФКЗ (ред. от 28 декабря 2016 года, далее - Закон N 6-ФКЗ) до 1 января 2019 года на территории города федерального значения Севастополя особенности регулирования градостроительных отношений могут быть установлены нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.

Во исполнение названной нормы федерального конституционного закона
Постановлением Правительства Севастополя от 28 апреля 2015 года N 339-ПП (ред. от 02 февраля 2017 года) было утверждено Положение об особенностях регулирования градостроительных отношений на территории города федерального значения Севастополя (далее - Положение № 399-ПП), пунктом 3 которого к разрешительным документам на строительство отнесены документы, полученные заказчиком в установленном законодательством Украины порядке до 18 марта 2014 года в органах исполнительной власти, обеспечивавших реализацию государственной политики в сфере градостроительства и архитектуры на территории города Севастополя, явившиеся основанием для осуществления строительства объекта капитального строительства, это: градостроительные условия и ограничения, строительный паспорт застройки земельного участка, архитектурно-планировочное задание, заключение о согласовании рабочего проекта, разрешение на выполнение строительных работ, уведомление о начале выполнения строительных работ, декларация о начале выполнения подготовительных работ.

Как установлено, застройщик имеет такой разрешительный документ на строительство – зарегистрированную в установленном порядке декларацию о начале выполнения строительных работ, полученную до 18 марта 2014 года. А также иные документы, на основании которых эта декларация составлена – градостроительные условия и ограничения, экспертный отчет по проекту. Этот факт, а также законность и действительность такой регистрации разрешительного документа Севгосстройнадзором не оспаривается.

Вместе с тем, Севгосстройнадзором необоснованно сделан вывод о том, что застройщик выполняет строительные работы, которые не задекларировал. Такие ошибочные выводы Севгосстройнадзора не подтверждены доказательствами и строятся только на предположении о несоответствии проекта реконструкции названного объекта понятию реконструкция. Из приведенных выше обстоятельств следует, что застройщик задекларировал выполнение строительных работ в определенном объеме, соответствующем выданнымградостроительным условиям и проекту строительства; факт того, что застройщик отступил от задекларированных работ или градостроительных условий и проекта строительства при проведении Севгосстройнадзором программной проверки не установлен. Кроме того, предыдущие проверки, в том числе программная проверка 08 февраля 2017 года, свидетельствуют о том, что Севгосстройнадзором аналогичные действия застройщика не квалифицировались как выполнение строительных работ без разрешения или не в соответствии с разрешительной и проектной документацией.

Предписаниями Севгосстройнадзора к застройщику и его руководителю предъявлены требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства. А именно, предписано прекратить выполнение строительных работ. Такие требования Севгосстройнадзора правильно квалифицированы Крымским УФАС России как нарушение антиконкурентного законодательства, поскольку эти требования приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Принятое и вынесенное Крымским УФАС России решение и предписание соответствуют обстоятельствам установленного нарушения антимонопольного законодательства и требованиям, предъявляемым Законом № 135-ФЗ к решениям и предписаниям антимонопольного органа.

На основании изложенного Двадцать первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что судом первой инстанции решение принято без нарушений норм материального права, изложенные в нем выводы соответствуют обстоятельствам дела; иных оснований для его отмены не установлено; апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268-271Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда Республики Крым от 21 сентября 2017 года по делу № А83-8768/2017 оставить без изменения.

Апелляционную жалобу Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя оставить без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия. Днем принятия постановления считается изготовление постановления в полном объеме. Постановление может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня его принятия в полномочный арбитражный суд кассационной инстанции через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий О.Г. Градова

Судьи Н.П. Горошко

А.Ю. Карев