Гражданский кодекс часть 1

с участием представителей от Правительства Севастополя – ФИО1 по доверенности от 19.09.2017 № 3844/31/2-17, от Департамента городского хозяйства города Севастополя – ФИО2 по доверенности от 09.01.2017 № 02,

в отсутствии Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю, Государственного бюджетного учреждения «Специализированная служба по вопросам похоронного дела города Севастополя», общества с ограниченной ответственностью «Похоронный дом «Дом ангелов», надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Правительства Севастополя и Государственного бюджетного учреждения «Специализированная служба по вопросам похоронного дела города Севастополя» на решение Арбитражного суда Республики Крым от 21 апреля 2017 года по делу № А83-9822/2016 (судья Чумаченко С.А.), принятое по заявлению Правительства Севастополя об оспаривании предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю, при участии заинтересованных лиц Департамента городского хозяйства города Севастополя, Государственного бюджетного учреждения «Специализированная служба по вопросам похоронного дела города Севастополя», общества с ограниченной ответственностью «Похоронный дом «Дом ангелов»,

установил:

Правительство Севастополя (далее по тексту – заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании незаконным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (далее по тексту – Управление) от 18.11.2016 № 8/5571с о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 21 апреля 2017 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, Правительство Севастополя и Государственное бюджетное учреждение «Специализированная служба по вопросам похоронного дела города Севастополя» (далее по тексту – учреждение) обратились с апелляционными жалобами на решение Арбитражного суда Республики Крым от 21 апреля 2016 года, в которых просят решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт, которым удовлетворить требования Правительства Севастополя. В обоснование апелляционных жалоб заявитель и учреждение ссылаются на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушение и неправильное применение норм материального права. В частности указывают, что судом не дана надлежащая юридическая оценка оспариваемому предупреждению.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, движении дела, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу www.21aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Определением и.о. председателя суда от 15.08.2017 произведена замена судьи Приваловой А.В., принимавшей участие в рассмотрении апелляционных жалоб Правительства Севастополя и Государственного бюджетного учреждения «Специализированная служба по вопросам похоронного дела города Севастополя» на решение Арбитражного суда Республики Крым от 21 апреля 2017 года по делу № А83-9822/2016, на судью Карева А.Ю.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Представитель Департамента городского хозяйства города Севастополя представил отзыв на апелляционные жалобы, с доводами которых согласен, в судебном заседании просил решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт, которым удовлетворить требования Правительства Севастополя.

До начала судебного разбирательства от Управления поступил отзыв на апелляционные жалобы, против удовлетворения которых оно возражает, простит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционные жалобы – без удовлетворения, указывая на законность и обоснованность обжалуемого решения.

Общество с ограниченной ответственностью «Похоронный дом «Дом ангелов» поддержало позицию Управления, в представленном отзыве просило отказать в удовлетворении апелляционных жалоб.

Дело рассмотрено в порядке статьей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие Управления, учреждения, общества с ограниченной ответственностью «Похоронный дом «Дом ангелов», надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, по имеющемся в деле доказательствам.

Законность и обоснованность обжалуемого решения проверены в порядке ст. ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту – АПК РФ). При этом судом апелляционной инстанции установлены основания для его отмены, предусмотренные статьей 270 АПК РФ.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что по результатам рассмотрения обращения ООО «Похоронный дом «Дом ангелов», поданного в порядке части 8 статьи 44 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее по тексту – Закон № 135-ФЗ), и проведенной проверки Управлением установлено наличие признаков нарушения Правительством Севастополя части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выразившегося в принятии акта - Постановления Правительства Севастополя № 476-ПП от 05.06.2015 «Об утверждении Положения об организации похоронного дела, порядке содержания и эксплуатации кладбищ в городе Севастополе» (далее по тексту – Положение), которым установлено совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующего субъекта, а также наделение Государственного унитарного предприятия Севастополя «Специализированная служба по вопросам похоронного дела», осуществляющего деятельность на рынке похоронных услуг, функциями и правами органов местного самоуправления, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Управлением 18.11.2016 на основании статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ выдано предупреждение № 8/5571с о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Указанным предупреждением в связи с выявлением признаков нарушения части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ Правительство Севастополя предупреждено о необходимости устранения причин и условий, способствовавших возникновению нарушения, путем: исключения пункта 4.1 Положения из раздела 4; внесения в Положение новой редакции пункта 4.1, определив в нем, что городской специализированной службой по вопросам похоронного дела в городе Севастополе является государственное бюджетное учреждение, структурное подразделение Правительства Севастополя или Департамента городского хозяйства города Севастополя, либо иное бюджетное учреждение, которое не будет осуществлять деятельность, приносящую доход; направления уведомления об исключении пункта 4.1 Положения в Департамент городского хозяйства города Севастополя и Государственное унитарное предприятие Севастополя «Специализированная служба по вопросам похоронного дела»; совершение действий, направленных на недопущение осуществления Государственным унитарным предприятием Севастополя «Специализированная служба по вопросам похоронного дела», полномочий, возложенных на него пунктами 4.1, 4.2 Положения.

Полагая, что вышеуказанное предупреждение незаконно, Правительство Севастополя обратилось в арбитражный суд в порядке главы 24 АПК РФ с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях Правительства Севастополя, выразившихся в принятии Постановления Правительства Севастополя № 476-ПП от 05.06.2015 «Об утверждении Положения об организации похоронного дела, порядке содержания и эксплуатации кладбищ в городе Севастополе», признаков нарушения части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Апелляционная коллегия, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, не соглашается с указанными выводами суда первой инстанции исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 22 Закона № 135-ФЗ Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в том числе функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства и предупреждению монополистической деятельности.

На основании частей 1, 2 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения. Предупреждение выдается в случае выявления признаков нарушения статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

В силу частей 4, 5 и 6 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ предупреждение должно содержать: выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения. Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней. По мотивированному ходатайству лица, которому выдано предупреждение, и при наличии достаточных оснований полагать, что в установленный срок предупреждение не может быть выполнено, указанный срок может быть продлен антимонопольным органом. Антимонопольный орган должен быть уведомлен о выполнении предупреждения в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения.

Оспариваемым предупреждением Правительство Севастополя было обязано в определенный срок совершить конкретные действия, в связи с чем, указанное предупреждение отвечает признакам ненормативного правового акта, установленным в части 1 статьи 198 АПК РФ, поскольку принято уполномоченным государственным органом на основании статей 22 и 39.1 Закона № 135-ФЗ в отношении конкретного органа и содержит властное предписание, возлагающее на него обязанности и влияющее тем самым на его права в сфере экономической деятельности.

Учитывая, что в ходе рассмотрения дела об обжаловании предупреждения суд не должен устанавливать обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, поскольку в случае возбуждения дела их будет устанавливать антимонопольный орган, а суду надлежит установить наличие признаков правонарушения, зафиксированных в предупреждении, апелляционная коллегия пришла к следующим выводам.

Для признания судом оспариваемого предупреждения незаконным, необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие его закону или иному нормативному правовому акту и нарушение им прав и законных интересов Правительства Севастополя в сфере экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 1 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - Закон № 8-ФЗ) законодательство Российской Федерации о погребении и похоронном деле состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 2 статьи 25 Закона № 8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления. Законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные настоящим Федеральным законом, могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.

Статьей 5 Закона города Севастополя от 26.06.2015 № 160-ЗС «О погребении и похоронном деле в городе Севастополе» установлено, что организация похоронного дела осуществляется Правительством Севастополя. Правовыми актами Правительства Севастополя определяются порядок организации похоронного дела в городе Севастополе, порядок создания, содержания и деятельности кладбищ и крематориев в городе Севастополе. К полномочиям Правительства Севастополя по регулированию отношений, связанных с похоронным делом и погребением, относятся, в частности, организация похоронного дела, в том числе определение органа исполнительной власти города Севастополя, уполномоченного в сфере погребения и похоронного дела, круга его полномочий, разработка и реализация мероприятий по формированию ценовой и тарифной политики в сфере погребения и похоронного дела; создание, реорганизация, ликвидация специализированных служб по вопросам похоронного дела, определение порядка их деятельности.

Частью 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ установлен запрет на совмещение функций органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, Постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

Хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации (пункт 5 статьи 4 Закона № 135-ФЗ).

Правительством Севастополя постановлением от 20.02.2015 № 107-ПП создано Государственное унитарное предприятие города Севастополя «Специализированная служба по вопросам похоронного дела», утвержден Устав, в соответствии с пунктом 2.2 которого ГУПС осуществляет следующие виды деятельности: организация похорон, погребения и предоставление связанных с ними услуг; организация погребения умерших и предоставление ритуальных услуг, предусмотренных гарантированным перечнем услуг но погребению; предоставление ритуальных услуг; изготовление предметов ритуальной принадлежности; розничная торговля похоронными принадлежностями; эксплуатация и содержание кладбищ, мест захоронений; оказание услуг по изготовлению и установке памятников, цоколей, ограждений и других надмогильных сооружений на месте захоронений; организация и обеспечение охраны объектов недвижимого имущества и мест погребения: благоустройство и озеленение территорий кладбищ и мест захоронений; оказание транспортных услуг; организация, создание и содержание культовых зданий и сооружений: приобретение, организация учета и хранения материалов, оборудования, инвентаря общего пользования и иных материальных ценностей; оказание консультационных и информационных услуг; новое строительство, реконструкция, капитальный и текущий ремонт зданий и сооружений, иных объектов; розничная и оптовая торговля, в том числе торговля на временных площадках любыми видами продукции, разрешенными законодательством Российской Федерации к продаже.

Постановлением № 476 - ПП от 05.06.2015 Правительством Севастополя утверждено Положение об организации похоронного дела, порядке содержания и эксплуатации кладбищ в городе Севастополе, в соответствии с пунктами 4.1, 4.2. которого на Государственное унитарное предприятие города Севастополя «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» как городскую специализированную службу по вопросам похоронного дела в городе Севастополе возложено погребение умерших и оказание услуг по погребению, в том числе предоставление гарантированного перечня услуг по погребению; погребение умерших, не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя, подготовку в этих целях необходимой документации для погребения и формирование архива документов данной категории умерших; ведение и хранение электронной базы данных и архива захоронений на территории города Севастополя; в соответствии с действующим законодательством формирование и сохранность архивного фонда документов по приему и исполнению заказов на услуги по погребению.

Закон № 8-ФЗ гарантирует определенный перечень услуг по погребению (часть 1 статьи 9), которые оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Статьей 10 Закона города Севастополя от 26.06.2015 № 160-ЗС «О погребении и похоронном деле в городе Севастополе» установлено, что при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте, после установления органами внутренних дел его личности, осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела в течение трех суток с момента установления причины смерти, если иное не предусмотрено федеральным законодательством. Погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел в определенные федеральным законодательством сроки, осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела, с согласия указанных органов, путем предания земле на определенных для таких случаев участках общественных кладбищ. Услуги, оказываемые специализированной службой по вопросам похоронного дела при погребении умерших, указанных в частях 1 и 2 настоящей статьи, включают оформление документов, необходимых для погребения; облачение тела; предоставление гроба; перевозку умершего на кладбище (в крематорий); погребение.

Таким образом, апелляционная коллегия пришла к выводу, что пункты 4.1, 4.2. Положения возлагают на специализированную службу обязанности, предусмотренные законодательством, а не предоставляют ей какие-либо дополнительные права.

Кроме того, совмещение Государственным унитарным предприятием города Севастополя «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» функций органов местного самоуправления и хозяйствующего субъекта в городе федерального значения Севастополь невозможно вследствие отсутствия у таковых функций и полномочий в сфере организации похоронного дела.

Относительно организационно-правовой формы специализированной службы апелляционная коллегия обращает внимание на следующее.

Решение об учреждении государственного предприятия субъекта Российской Федерации или муниципального предприятия принимается уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления в соответствии с актами, определяющими компетенцию таких органов (ст. 8 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»).

При этом, федеральным законодательством не определен порядок создания специализированных служб по вопросам похоронного дела, следовательно, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, в данном случае Правительство Севастополя, не ограничены в правовой регламентации соответствующих вопросов и в выборе организационно-правовой формы специализированной службы.

Таким образом, требование Управления, изложенное в оспариваемом предупреждении, о присвоении специализированной службе по вопросам похоронного дела конкретной организационно-правовой формы выходит за рамки полномочий, предоставленных Управлению.

С учетом изложенного апелляционная коллегия пришла к выводу о том, что в рассматриваемых действиях Правительства Севастополя, отраженных в оспариваемом предупреждении Управления и выразившихся в принятии Положения, отсутствуют признаки нарушения части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

На основании изложенного, предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю от 18.11.2016 № 8/5571с не соответствует Закону № 135-ФЗ, Закону города Севастополя от 26.06.2015 № 160-ЗС «О погребении и похоронном деле в городе Севастополе», нарушает права и охраняемые законом интересы заявителя в сфере экономической деятельности, в связи с чем, апелляционные жалобы подлежат удовлетворению, а решение суда первой инстанции в порядке статьи 270 АПК РФ подлежит отмене в связи с неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильным применением норм материального права.

Судебные расходы учреждения в сумме 1500 рублей по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы на основании статьи 110 АПК РФ относятся судом на Управление.

Излишне уплаченная по платежному поручению от 19.05.2017 № 889353 государственная пошлина за рассмотрение апелляционной жалобы в сумме 1500 руб. подлежит возврату Государственному бюджетному учреждению «Специализированная служба по вопросам похоронного дела города Севастополя» из федерального бюджета.

Руководствуясь ст. 104, ст. 110, ст. 266, ст. 268, п. 2 ст. 269, п. 1, 4 ч. 1 ст. 270, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 21 апреля 2017 года по делу № А83-9822/2016 отменить.

Заявление Правительства Севастополя удовлетворить.

Признать незаконным предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю от 18.11.2016 № 8/5571с о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю в пользу Государственного бюджетного учреждения «Специализированная служба по вопросам похоронного дела города Севастополя» 1500,00 рублей в возмещение расходов по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы.

Возвратить Государственному бюджетному учреждению «Специализированная служба по вопросам похоронного дела города Севастополя» из федерального бюджета 1500,00 рублей (одна тысяча пятьсот руб. 00 коп.) государственной пошлины, излишне уплаченной по платежному поручению от 19.05.2017 № 889353.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий В.А. Омельченко

Судьи О.Г. Градова

А.Ю. Карев