Гражданский кодекс часть 1

от Межрегионального территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Дальневосточному федеральному округу: представитель не явился;

от общества с ограниченной ответственностью «Стройдорсервис»: ФИО1, представитель по доверенности б/н от 01.01.2022; ФИО2, представитель по доверенности б/н от 11.01.2022;

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Стройдорсервис»

на решение от 02.03.2022, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 22.04.2022

по делу № А51-149/2022 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению Межрегионального территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Дальневосточному федеральному округу (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 690065, <...>)

к обществу с ограниченной ответственностью «Стройдорсервис» (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 80003, <...>)

о привлечении к административной ответственности

УСТАНОВИЛ:

Межрегиональное территориальное управление Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по дальневосточному федеральному округу (далее - административный орган, управление, МТУ Ространснадзора по ДФО) обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью «Стройдорсервис» (далее - общество, ООО «Стройдорсервис») к административной ответственности, предусмотренной частью 15 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) на основании протокола об административном правонарушении от 14.12.2021 № 346.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 02.03.2022, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 22.04.2022, МТУ Ространснадзора по ДФО в удовлетворении заявленного требования отказано.

Ссылаясь в кассационной жалобе на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального права, несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, общество просит Арбитражный суд Дальневосточного округа постановление апелляционной инстанции отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции.

В обоснование жалобы приведены доводы о том, что судом апелляционной инстанции не рассмотрены доводы общества, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу и дополнительных пояснениях, что привело, в том числе к неверному определению субъекта административной ответственности. Полагает, что к участию в деле подлежал привлечению собственник автомобильной дороги - Федеральное казенное учреждение «Межрегиональная дирекция по дорожному строительству в Дальневосточном регионе России Федерального дорожного агентства» (далее - ФКУ ДСД «Дальний Восток»), поскольку именно данное учреждение обладает информацией о лице, на которое возложена обязанность по замене или восстановлению поврежденных элементов мостового ограждения.

Настаивает на том, что в предписании от 19.10.2021 № 10/8-2021 указаны виды работ, выполнение которых не предусмотрено государственным контрактом от 18.06.2018 № 0322100024518000054-80758 на оказание услуг по содержанию автомобильной дороги А-370 «Уссури» Хабаровск - Владивосток на участках км 240+000 - км 551+000, км 551+000 - км 664- КЮО, км 674+618 - км 730+000» и государственным контрактом от 23.03.2020 № 02-20/СД на содержание искусственных сооружений, находящихся на участках автомобильной дороги, заключенных между ООО «Стройдорсервис» и ФКУ ДСД «Дальний Восток». В этой связи считает, что у общества отсутствовала обязанность по исполнению предписания и выполнению работ, не поименованных в государственных контрактах. Полагает, что выдача административным органом множества предписаний по результатам одной проверки на одном участке автомобильной дороги с нарушением одного технического регламента и с составлением одного акта проверки противоречит требованиям законодательства о техническом регулировании и влечет к неоднократному привлечению за одно и тоже правонарушение. В этой связи обращает внимание суда округа на то, что решением Арбитражного суда Приморского края по делу №А51-142/2022 общество было привлечено к административной ответственности по части 15 статьи 19.5 КоАП РФ за нарушения требований технического регламента, выявленные по результатам рассматриваемой проверки, в виде штрафа в размере 150 000 руб. В дополнении к кассационной жалобе указывает на существенные нарушения, допущенные управлением при проведении выездного обследования, и грубые нарушения требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора), установленные Федеральным законом от 31.07.2020 № 248 «О государственной контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 248-ФЗ).

В заседании суда округа 27.07.2022-03.08.2022 представители общества на доводах жалобы настаивали, требования жалобы уточнили, просили отменить решение суда первой инстанции от 02.03.2022, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 22.04.2022, административному органу в удовлетворении заявления отказать.

МТУ Ространснадзора по ДФО, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе с учетом размещения соответствующей информации на официальном сайте арбитражного суда, явку своего представителя в суд не обеспечило, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не явилось препятствием для рассмотрения кассационной жалобы.

Арбитражный суд Дальневосточного округа, проверив в порядке, установленном главой 35 АПК РФ, правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие выводов судов установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, приходит к следующему.

При рассмотрении дела судами установлено, что на основании задания на проведение выездного обследования от 12.10.2021 № 1, изданного во исполнение Плана проведения систематического наблюдения за исполнением обязательных требований при ремонте и содержании автомобильных дорог общего пользования федерального значения на 2021 год, в рамках осуществления функций по контролю (надзору) в сфере дорожного хозяйства, в соответствии со статьей 75 Федерального закона № 248-ФЗ, пунктом 65 Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29.06.2021 № 1043 «О федеральном государственном контроле (надзоре) на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве», 13.10.2021 в период с 08 часов 00 минут по 17 часов 00 минут должностными лицами управления проведено контрольное (надзорное) мероприятие - выездное обследование (осмотр) автомобильной дороги общего пользования федерального значения А-370 «Уссури» Хабаровск - Владивосток на участке км 440+000 - км 640+000.

По результатам выездного обследования (осмотра) управлением выявлены 55 нарушений требований Технического регламента Таможенного Союза TP ТС 014/2011 «Безопасность автомобильных дорог» (далее - ТР ТС 014/2011), а также требований межгосударственных стандартов, включенных в Перечень стандартов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований TP ТС 014/2011, утвержденный Решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 18.09.2012 № 159. Обнаруженные нарушения зафиксированы в акте выездного обследования автомобильной дороги общего пользования федерального значения А-370 «Уссури» Хабаровск – Владивосток на участке км 440+000 – км 640+000 от 18.10.2021.

Принимая во внимание, что содержание автомобильной дороги А-370 «Уссури» Хабаровск - Владивосток на участках км 240+000 - км 551+000, км 551+000 - км 664- КЮО, км 674+618 - км 730+000 осуществляет ООО «Стройдорсервис» на основании государственного контракта от 18.06.2018 №032210002451800005-80758, управление для устранения выявленных нарушений выдало обществу предписания от 19.10.2021 №№ 10/1-2021, 10/2-2021, 10/3-2021, 10/4-2021, 10/5-2021, 10/6-2021, 10/8-2021, 10/9-2021.

Согласно предписанию от 19.10.2021 № 10/8-2021, за неисполнение пунктов 1, 3 которого управление просило привлечь общество к административной ответственности, ООО «Стройдорсервис» необходимо было в срок до 20.11.2021 устранить следующие нарушения: высота барьерного ограждения ниже допустимой высоты; отсутствует маркировка единым знаком на балках и стойках барьерного ограждения; изображение единого знака «ЕАС» дорожных сигнальных столбиков не выполнено на светлом или контрастном фоне; отсутствует маркировка единым знаком на балках, стойках и консоль-амортизаторах барьерного ограждения (мост через ручей).

Срок исполнения предписания на основании ходатайства ООО «Стройдорсервис» управлением продлен до 29.11.2021.

В связи с истечением срока исполнения предписания от 19.10.2021 № 10/8-2021 на основании пункта 5 части 1 статьи 57 Федерального закона №248-ФЗ управлением принято решение от 02.12.2021 № 12-210-Н о проведении внеплановой выездной проверки на предмет исполнения предписания.

По итогам выездной внеплановой проверки управлением установлено неисполнение пунктов 1, 3 предписания, что послужило основанием для составления протокола об административном правонарушении от 14.12.2021 № 346 по признакам административного правонарушения, предусмотренного частью 15 статьи 19.5 КоАП РФ, и для обращения управления в порядке части 3 статьи 23.1 КоАП РФ в арбитражный суд с заявлением о привлечении ООО «Стройдорсервис» к административной ответственности.

Рассмотрев требования управления, суды подтвердили наличие в действиях (бездействии) общества признаков административного правонарушения, выразившегося в неисполнении в установленный срок законного предписания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора). Признали общество надлежащим субъектом административной ответственности.

Вместе с тем суды в привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 15 статьей 19.5 КоАП РФ, отказали, при этом привели разные мотивы для отклонения заявленных управлением требований.

Суды установили, что результаты проведенного 13.10.2021 контрольного мероприятия, оформленные одним актом от 18.10.2021 №10-2021, послужили основанием для выдачи нескольких предписаний об устранении выявленных нарушений в отношении общества от 19.10.2021 №№ 10/1-2021, 10/2-2021, 10/3-2021, 10/4-2021, 10/5-2021, 10/6-2021, 10/8-2021, 10/9-2021, которыми на общество возлагалась обязанность в установленные сроки (являющиеся различными) устранить выявленные нарушения.

Суд первой инстанции указал, что административное правонарушение, предусмотренное частью 15 статьи 19.5 КоАП РФ, выражается в неисполнении в установленный срок предписания как самостоятельного ненормативного правового акта. Конструкция объективной стороны состава этого административного правонарушения не предполагает возможности привлечения лица к административной ответственности по части 15 статьи 19.5 КоАП РФ за каждое неисполненное в срок мероприятие и не предусматривает возможности неоднократного привлечения к административной ответственности за невыполнение одного предписания.

Суд первой инстанции посчитал, что для целей применения административной ответственности управление безосновательно разделило предъявленные по результатам одного контрольного мероприятия требования к устранению выявленных нарушений на восемь самостоятельных правонарушений, поскольку предметом единой проверки, проведенной 13.10.2021, являлось содержание автомобильной дороги и искусственных сооружений на ней, во время которой выявлено 55 нарушений требований технического регламента. Применительно к рассматриваемым обстоятельствам, множественность предписаний, вынесенных по результатам одного контрольного (надзорного) мероприятия, оформленного единым актом, в которых установлены правомерные требования об устранении нарушений одного и того же технического регламента, а также требований межгосударственных стандартов, не свидетельствует о незаконности каждого из них, поскольку их следует воспринимать как одно единое предписание, содержащее требования об устранении нарушений, выявленных в результате такого контрольного мероприятия.

Установив, что решением Арбитражного суда Приморского края от 02.02.2022 по делу №А51-142/2022 общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 15 статьи 19.5 КоАП РФ, в виде административного штрафа в размере 150 000 руб. за неисполнение предписания № 10/1-2021, выданного по результатам того же контрольного мероприятия по акту от 18.10.2021 №10-2021, суд пришел к выводу, что общество не может быть привлечено к административной ответственности повторно.

Суд апелляционной инстанции, проанализировав законодательство, указал на то, что в случае нарушения лицом, привлекаемым к административной ответственности, требований технического регламента орган государственного контроля (надзора) вправе выдать предписания об устранении выявленных нарушений в срок, который предусмотрен данным техническим регламентом, с учетом характера нарушения. При этом контролирующий орган не лишен возможности вынесения нескольких предписаний по устранению выявленных нарушений, предусматривающих различные сроки их устранения.

Установив, что в других делах предметом рассмотрения являются нарушения, выразившиеся в неисполнении обществом других предписаний, выданных управлением в отношении иных по сравнению с рассматриваемым предписанием нарушений, с иными сроками их исполнения, проверка которых осуществлена на основании самостоятельных приказов управления, результаты проверки оформлены отдельными актами, суд второй инстанции признал, что каждое предписание является самостоятельным ненормативным правовым актом, выданным обществу на основании отдельных самостоятельных проверок, и неисполнение к установленному сроку законных требований каждого из предписаний образует самостоятельный состав административного правонарушения, предусмотренного частью 15 статьи 19.5 КоАП РФ.

Вместе с тем признал, что заявление административного органа о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 15 статьи 19.5 КоАП РФ, за рассматриваемое в настоящем деле административное правонарушение, удовлетворению не подлежит ввиду истечения срока давности привлечения к административной ответственности, предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ. В связи с этим оставил судебный акт первой инстанции без изменения.

Суд округа, отклоняя жалобу общества, исходит из следующего.

Частью 15 статьи 19.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение изготовителем (исполнителем, продавцом, лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), органом по сертификации или испытательной лабораторией (центром) в установленный срок законного решения, предписания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора), организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора за соблюдением требований технических регламентов к продукции, в том числе к зданиям и сооружениям, либо к продукции (впервые выпускаемой в обращение продукции) и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации или утилизации.

Из диспозиции данной нормы следует, что установленная ею административная ответственность наступает только в случае неисполнения законного предписания органа, осуществляющего государственный контроль.

Поэтому вопрос о законности и исполнимости предписания об устранении требований законодательства, невыполнение которых вменено лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, подлежит обязательному исследованию в рамках рассмотрения дела о привлечении к административной ответственности по части 15 статьи 19.5 КоАП РФ.

Признавая предписание МТУ Ространснадзора по ДФО от 19.10.2021 № 10/1-2021 законным, суды первой и апелляционной инстанций не учли следующее.

С 01.07.2021 вступил в силу Федеральный закон № 248-ФЗ, регулирующий отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Данным законом установлен, в том числе порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (подпункт 1 пункта 2 статьи 1 Федерального закона № 248-ФЗ).

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29.06.2021 № 1051 «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области транспортной безопасности и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» и постановлением Правительства Российской Федерации от 29.06.2021 № 1043 «О Федеральном государственном контроле (надзоре) на автомобильной транспорте, городской наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве» осуществление федерального государственного контроля (надзора) в области транспортной безопасности и федерального государственного контроля (надзора) на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве отнесено к полномочиям Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и ее территориальных органов.

В силу части 4 статьи 2 Федерального закона № 248-ФЗ федеральный государственный контроль (надзор) в области транспортной безопасности и федеральный государственный контроль (надзор) в области контроля на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве не исключены из сферы действия данного Закона, соответственно, его положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, полежат обязательному применению при осуществлении данных видов государственного контроля (надзора).

Материалами дела подтверждается, что предписание от 19.10.2021 № 10/1-2021 выдано обществу по результатам контрольного (надзорного) мероприятия - выездное обследование, которое проведено на основании задания от 12.10.2021 № 1 и в соответствии со статьей 75 Федерального закона № 248-ФЗ.

Часть 1 статьи 75 Федерального закона № 248-ФЗ определяет выездное обследование как контрольное (надзорное) мероприятие, проводимое в целях оценки соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований.

Согласно части 3 статьи 75 Федерального закона № 248-ФЗ в ходе выездного обследования на общедоступных (открытых для посещения неограниченным кругом лиц) производственных объектах могут осуществляться: 1) осмотр; 2) отбор проб (образцов); 3) инструментальное обследование (с применением видеозаписи); 4) испытание; 5) экспертиза.

Выездное обследование проводится без информирования контролируемого лица (часть 4 статьи 75 Федерального закона № 248-ФЗ).

Частью 5 статьи 75 Федерального закона 248-ФЗ определено, что по результатам проведения выездного обследования не может быть принято решение, предусмотренное пунктом 1 части 90 данного Федерального закона, в частности, о выдаче после оформления контрольного (надзорного) мероприятия контролируемому лицу предписания об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также других мероприятий, предусмотренных федеральным законом о виде контроля.

Следовательно, по результатам контрольного (надзорного) мероприятия в виде выездного обследования предписание не выдается, о чем прямо указано в части 5 статьи 75 Федерального закона № 248-ФЗ.

При таких обстоятельствах суд округа приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае предписание выдано должностным лицом управления в адрес ООО «Стройдорсервис» с превышением предоставленных полномочий, соответственно, является незаконным и его неисполнение не влечет привлечение к административной ответственности, предусмотренной частью 15 статьи 19.5 КоАП РФ.

Противоположенные выводы судов первой и апелляционной инстанций сделаны с учетом судебной практики, сформированной в части применения положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ), и основаны на правовых подходах к вопросам, возникающим при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, выработанных до 01.07.2021.

Вместе с тем судам при оценке спорных правоотношений необходимо было учесть следующее.

Статья 17 Федерального закона № 294-ФЗ устанавливает меры, принимаемые должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки.

Одной из таких мер является выдача предписания юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами (пункт 1).

Однако, в соответствии со статьей 26.3 Федерального закона № 294-ФЗ, введенной в действие с 01.07.2021 Федеральным законом от 11.06.2021 № 170-ФЗ, положения Федерального закона № 294-ФЗ применяются до 31.12.2021 при организации и осуществлении видов государственного контроля (надзора), указанных в пункте 1 данной статьи. Государственный контроль (надзор) в области транспортной безопасности и контроль (надзор) на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве в приведенной норме не поименованы.

Таким образом, с 01.07.2021 положения Федерального закона № 294-ФЗ при проведении указанных видов контроля не применяются, контроль осуществляется с учетом полномочий и порядка, установленных Федеральным законом № 248-ФЗ.

Принимая во внимание, что объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного частью 15 статьи 19.5 КоАП РФ, состоит в невыполнении в установленный срок законного предписания органа государственного (муниципального) контроля, фактические обстоятельства дела свидетельствуют о незаконности выданного МТУ Ространснадзора по ДФО в адрес общества предписания от 19.10.2021 № 10/1-2021, у судов отсутствовали основания для вывода о наличии в действиях общества указанного состава правонарушения и привлечения к административной ответственности.

Поскольку фактически общество выразило несогласие только с мотивировочной частью решения суда первой инстанции и постановления апелляционного суда, которая, однако, не повлекла принятие неправильного решения и постановления, суд кассационной инстанции, не отменяя обжалуемые судебные акты, приводит иную мотивировочную часть.

В порядке применения абзаца второго пункта 37 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции» суд округа, изменяя мотивировочную часть обжалуемых судебных актов, не усматривает оснований для изменения решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции с указанием на это в резолютивной части данного постановления.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 2 статьи 288 АПК РФ безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом кассационной инстанции не установлено.

На основании части 4 статьи 208 АПК РФ, пункта 13 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», уплаченная заявителем государственная пошлина за подачу кассационной жалобы подлежит возврату из федерального бюджета в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 104, 284, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 02.03.2022, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 22.04.2022 по делу № А51-149/2022 Арбитражного суда Приморского края оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью «Стройдорсервис» из федерального бюджета государственную пошлину в размере 3 000 руб., как ошибочно уплаченную при подаче кассационной жалобы по платежному поручению от 16.06.2022 № 4296.

Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья Н.В. Меркулова

Судьи М.А. Басос

ФИО3