Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Республики Адыгея в составе судьи С.И.Хутыз, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Н.С.Семеновых, рассмотрев материалы дела
№А01-3578/2019 по заявлению прокуратуры Республики Адыгея к администрации муниципального образования «Город Майкоп» (ИНН <***>, ОГРН <***>, <...>), третьи лица – Комитет по управлению имуществом муниципального образования «Город Майкоп»; Управление по охране окружающей среды и природным ресурсам Республики Адыгея о признании незаконным бездействия по непринятию мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля,

при участии от:

заявителя -ФИО1 (личность установлена по удостоверению),

заинтересованного лица – ФИО2 (доверенность от 25.12.2019 №83-Д, личность установлена по паспорту)

третьих лиц:

Комитета по управлению имуществом муниципального образования «Город Майкоп»–ФИО3 (доверенность от 09.01.2020 №62, личность установлена по паспорту),

Управления по охране окружающей среды и природным ресурсам РА – не явился, уведомлен надлежащим образом,

у с т а н о в и л:

прокуратура Республики Адыгея обратилась с заявлением к администрации муниципального образования «Город Майкоп» (далее – администрация), третье лицо – Комитет по управлению имуществом муниципального образования «Город Майкоп» (далее – комитет) о признании незаконным бездействия по непринятию мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля и обязании разработать и утвердить правовой акт.

Определением Арбитражного суда Республики Адыгея от 10.02.2020 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора привлечено Управление по охране окружающей среды и природным ресурсам Республики Адыгея.

Определением Арбитражного суда Республики Адыгея от 18.02.2020 рассмотрение дела в судебном заседании было назначено на 11 марта 2020 года.

Представитель заявителя в судебном заседании заявленные требования поддержал, просил удовлетворить в полном объеме. В обоснование заявленных требований указал, что администрацией не приняты правовые акты о порядке осуществления муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и административные регламенты проведения соответствующих контрольных проверок, уполномоченный орган не определен. Отсутствие указанного правового акта создает неопределенность в отношении требований к организациям и предпринимателям, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.

Представитель заинтересованного лица (администрация) требования заявителя не признал и в их удовлетворении просил отказать, поскольку Законом Республики Адыгея от 07.07.2008 №194 «О разграничении полномочий между органами государственной власти Республики Адыгея в области водных отношений, а также в сфере регулирования отношений недропользования» полномочия в области регулирования отношений по недропользованию муниципальному образования «Город Майкоп» не переданы, в том числе нормотворческие. Уполномоченным исполнительным органом государственной власти Республики Адыгея в сфере недропользования определено Управление по охране окружающей среды и природным ресурсам Республики Адыгея. Наличие контрольных полномочий у органов местного самоуправления не означает предоставления права нормотворчества в сфере регулирования отношений недропользования. В обоснование своих возражений сослался на доводы, изложенные в отзыве на заявление.

Третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора (комитет) считает требования заявителя не подлежащими удовлетворению, поскольку к полномочиям органов местного самоуправления не отнесено издание каких-либо правовых актов в сфере регулирования отношений недропользования, в том числе, специальным законом о недрах. В обоснование своих возражений сослался на доводы, изложенные в возражении на заявление.

Представитель третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора - Управление по охране окружающей среды и природным ресурсам Республики Адыгея (далее – управление) пояснил, что заявленные требования не находятся в полномочии управления, не задевают его права и обязанности, в разрешении спора полагался на усмотрение суда.

В судебном заседании был объявлен перерыв до 16 марта 2020 года.

Представитель Управления по охране окружающей среды и природным ресурсам Республики Адыгея, после объявленного перерыва, в судебное заседание не явился.

Суд, в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, рассматривает дело в отсутствие третьего лица.

Изучив материалы дела, суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, прокуратурой при проведении проверки исполнения законодательства муниципального контроля выявлены нарушения закона, выразившиеся в непринятии администрацией мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного законом Российской Федерации от 21.02.1992 №2395-1 «О недрах».

Проведенная проверка показала, что администрацией не приняты правовые акты о порядке осуществления муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и административные регламенты проведения соответствующих контрольных проверок, уполномоченный орган не определен. Отсутствие указанного правового акта создает неопределенность в отношении требований к организации и предпринимателям, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.

В ходе проводимой проверки, письмом от 06.08.2019, прокуратурой были затребованы реестры нормативных правовых актов в сфере недропользования, принятые муниципальным образованием «Город Майкоп».

Письмом от 08.08.2019 №9055 комитет сообщил, что администрацией муниципального образования «Город Майкоп» нормативные правовые акты в сфере недропользования не принимались.

Исполняющим обязанности прокурора города Майкопа 21.08.2019 администрации вынесено представление об устранении нарушений федерального законодательства
№1-26-2019/ПРД-562, в котором предлагалось принять действенные меры к устранению выявленных нарушений, причин и условий им способствовавших.

В связи с неисполнением представления, прокуратура города Майкопа обратилась с заявлением о признании бездействий администрации незаконным и обязании устранить нарушения.

Удовлетворяя заявленные требования, суд руководствовался следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198, статьей 200, статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия) возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии со статьей 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 4 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон №294-ФЗ) под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Согласно части 1 статьи 6 Закона №294-ФЗ определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

На основании части 2 статьи 6 Закона №294-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся, в частности, организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории. Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования; разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В силу подпунктов «в», «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На уровне Российской Федерации правовое регулирование общественных отношений, связанных с недропользованием, осуществляется Конституцией Российской Федерации, Законом о недрах, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Статьями 4, 16 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 №2395-1 «О недрах» (далее – Закон о недрах) определены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования, которые корреспондируют положениям подпункта 43 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с последующими изменениями).

При этом органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не вправе вести контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, поскольку это иные полномочия, предусмотренные статьей 5 Закона о недрах, и они отнесены к компетенции органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 1.1 названного Закона органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий.

Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который согласно его преамбуле в соответствии с Конституцией РФ устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в России, определяет государственные гарантии его осуществления, прямо не указывает на полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования, в том числе на полномочия, перечисленные в статье 5 Закона о недрах. Отсутствие прямого указания в Федеральном законе №131-ФЗ не может свидетельствовать об отсутствии соответствующих полномочий и контроля как такового, поскольку возможность его осуществления может быть закреплена в иных федеральных законах, в частности - в Законе о недрах.

Согласно части 1 статьи 38 Устава муниципального образования «Город Майкоп», принятого решением Совета народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп 19.04.2018 №301-рс (далее – Устав), администрация муниципального образования является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделенным Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и республиканскими законами.

Частью 6 статьи 40 Устава предусмотрено, что администрация муниципального образования организует и осуществляет муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами Республики Адыгея.

В соответствии с частью 7 статьи 40 Устава к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В пункте 5 статьи 5 Закона о недрах закреплено, что к полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования относится контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Отсутствие правового акта о порядке осуществления муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, создает неопределенность в отношении требований к организациям и предпринимателям.

Как установлено судом и следует из материалов дела, администрацией не приняты правовые акты о порядке осуществления муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и административные регламенты проведения соответствующих контрольных проверок, уполномоченным органом не определен. Доказательств обратного заинтересованным лицом в материалы дела не представлено.

С учетом установленных обстоятельств и нормативных актов, регулирующих спорные правоотношения, суд приходит к выводу о доказанности материалами дела факта неправомерного бездействия администрации, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах.

Суд признает несостоятельными доводы администрации и комитета об отсутствии у органа местного самоуправления полномочий по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля в данной сфере со ссылкой на перечень полномочий, содержащийся в Федеральном законе от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку отсутствие в Законе №131-ФЗ прямого указания на полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования, не освобождает от исполнения Закона Российской Федерации от 21.02.1992 №2395-1 «О недрах».

Суд отмечает, что отсутствие указанного правового акта создает неопределенность в отношении требований к организациям и предпринимателям, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.

Таким образом, заявленные Прокуратурой Республики Адыгея требования следует удовлетворить.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

заявление Прокуратуры Республики Адыгея (ИНН <***>, ОГРН <***>) удовлетворить

Признать незаконным бездействие администрации муниципального образования "Город Майкоп" (ИНН <***>, ОГРН <***>, <...>) по непринятию мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля.

Обязать администрацию муниципального образования "Город Майкоп"
(ИНН <***>, ОГРН <***>) разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах"

Решение суда по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения, через суд принявший решение.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев с даты вступления решения по делу в законную силу через суд, вынесший решение, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Судья С.И. Хутыз