Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Республики Алтай в составе судьи Боркова А.А., при ведении протокола секретарем судебного заседании ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании материалы дела по заявлению Министерства культуры Республики Алтай (ОГРН <***>, ИНН <***>, юридический адрес: 649000, <...>) к Контрольно-счетной палате Республики Алтай (ОГРН <***>, ИНН <***>, юридический адрес: 649000, <...>) о признании недействительным представления №02-22-074 от 18.07.2012 как несоответствующего Бюджетному кодексу Российской Федерации и обязании отменить представление №02-22-074 от 18.07.2012,

при участии представителей:

Министерства культуры Республики Алтай – ФИО2, доверенность 01.10.2012 в деле;

Контрольно-счетной палаты Республики Алтай – ФИО3, доверенность от 05.12.2012 в деле;

установил:

Министерство культуры Республики Алтай (далее – Министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Алтай с заявлением к Контрольно-счетной палате Республики Алтай (далее – КСП РА) о признании недействительным представления №02-22-074 от 18.07.2012 как несоответствующего Бюджетному кодексу Российской Федерации и обязании отменить представление № 02-22-074 от 18.07.2012.

В рассматриваемом заявлении, с учетом дополнительно представленных пояснений, указано, что Постановлением правительства Республики Алтай № 172 от 20.07.2006 года утверждено Положение о министерстве культуры Республики Алтай, которое устанавливает полномочия министерства и определяет порядок взаимодействия с подведомственными учреждениями. Указанное Положение не устанавливает таких полномочий как понуждение (принятия мер по исполнению предписаний). Все подведомственные учреждения являются самостоятельными юридическими лицами, проверка проведена каждого юридического лица, и соответствующие меры по результатам проверки к ним приняты КСП Республики Алтай. Министерство культуры Республики Алтай не может при этом выполнять функции КСП в отношении учреждений. Таким образом, требование о совершении действий министерством в отношении учреждений незаконно. Кроме того, из содержания предписания не усматривается, в чем выражается нарушение закона в формировании государственного задания АУ «ДЦИ». В соответствии со статьей 4 Закона РА № 36-РЗ от 14.06.2007 года оценка соответствия фактически предоставляемых бюджетных услуг стандартам осуществляется субъектами бюджетного планирования. Из предписания невозможно сделать вывод о несоответствии установленных стандартах закону. При этом заявитель отмечает, что Постановление Правительства РА № 133 утратило силу в связи с изданием Постановления № 39 от 02.02.2011 года. Помимо этого, Министерство отмечает, что исходя из положений статьи 198 АПК РФ, статей 268, 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 20 Закона Республики Алтай от 19.10.2011 N 53-РЗ "О Контрольно-Счетной палате", с учетом полномочий Контрольно-Счетной палаты, а также юридического содержания представления, содержащего властные предписания, обязательные к исполнению, следует, что оспариваемое представление обладает признаками ненормативного правового акта, и спор, связанный с его недействительностью (незаконностью) подлежит рассмотрению в арбитражном суде. При этом в данном случае представление является не процедурным документом, на основании которого КСП РА может принимать дополнительные решения, а окончательным, принятым по результатам проверки использования средств республиканского бюджета документом. Таким образом, исходя из права лица на судебную защиту своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов (статья 4 АПК РФ), общих задач судопроизводства в арбитражных судах (статья 2 АПК РФ), избранный заявителем способ защиты своих интересов не противоречит статьям 29, 198 АПК РФ, Закону Республики Алтай от 19.10.2011 N 53-РЗ "О Контрольно-Счетной палате».

Контрольно-счетная палата представила отзыв на заявление, в котором указала, что, в силу статей 270.2, 306.2, 306.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации, представление не обладает властно-обязательным характером, в связи с чем, не может быть обжаловано в арбитражном суде. Кроме того, представитель КСП отмечает, что Министерство для всех своих подведомственных учреждений культуры РА является учредителем со всеми вытекающими из этого последствиями и полномочиями, предусмотренными Федеральными законами от 03.11.2006 № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», следовательно, с учетом Положения о Министерстве культуры РА и уставов бюджетных и автономных учреждений РА, заявитель вправе принимать меры, направленные на исполнение в полном объеме и в срок направленных представлений и предписания подведомственными учреждениями культуры Республики Алтай (пункт 1 представления). В отношении законности требований пункта 2 оспариваемого акта КПС указывает, что содержание трех менеджеров по связям с общественностью не соответствует государственному заданию Учреждения, его уставным целям, видам его деятельности, поэтому является нарушением ст.4 Федерального Закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», п.п.16,17,18 Устава автономного учреждения Республики Алтай «Дирекция Центра искусств». При этом исходя из фактических обстоятельств, выявленных при проверки указанного учреждения невозможно достоверно установить выполнено ли государственное задание в полном объеме и при соответствующем качестве или нет, что свидетельствует о его не корректности. Помимо этого представитель контроль-счетной палаты указывает, что на момент проверки в учреждениях (пункты 3 и 4 представления) не было разработанного Учредителем - Министерством культуры РА стандарта результативности предоставления бюджетных услуг для утверждения Правительством Республики Алтай в соответствии с требованиями ст. 3 Закона Республики Алтай от 14.06.2007 № 36-РЗ «О республиканских стандартах качества предоставления бюджетных услуг в Республике Алтай», а стандарт качества услуги, установленного постановлением Правительства Республики Алтай от 25.06.2007 № 124 «Об утверждении стандартов качества бюджетных услуг, предоставляемых за счет республиканского бюджета населению Республики Алтай» в Государственном учреждении «Государственный оркестр Республики Алтай» не соответствовал требованиям ст. 2 Закона Республики Алтай от 14.06.2007 № 36-РЗ «О республиканских стандартах качества предоставления бюджетных услуг в Республике Алтай». Выявленные недостатки являются очевидными, оспаривать их не имеет смысла. Также, КСП считает законными требования, изложенные в пункте 5 оспариваемого акта, поскольку они установлены ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», а именно пунктами 3.3 3.3. На основании изложенного, а также учитывая, что правомерность требований пункта 6 представления подтверждается статьей 32 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и Положением о Министерстве культуры РА, просит производство по делу прекратить, а случае рассмотрения заявления по существу - в его удовлетворении отказать.

В судебном заседании представители сторон поддержали свои доводы и возражения.

Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с планом работы Контрольно-счетной палаты Республики Алтай на 2012 год проведена проверка целевого и эффективного использования средств, выделенных для осуществления установленных функций республиканских учреждений культуры Республики Алтай, подведомственных Министерству культуры Республики Алтай за 2009-2011 годы.

По результатам проверки КСП РА составлены 11 актов проверки: ГУК РА «Национальный драматический театр им. Кучияк», ГУК РА «Республиканский центр народного творчества», ГУК РА «Национальная библиотека им. М.В. Чевалкова», ГУК РА «Республиканская детская библиотека» ГУК РА «Национальный музей РА им. А.В. Анохина», ГУ «Государственный оркестр РА», РОУСПО «Колледж культуры и искусства РА», ГНУ «Агентство по культурно-историческому наследию РА», АУ РА «Центр развития народных промыслов Энчи» ГУК РА «Дирекция центра искусств».

На основании указанных выше актов проверки вынесено представление № 02-22/074 от 18.07.2012, в котором КСП РА предложила Министерству культуры РА:

- принять меры по исполнению в полном объеме и в срок направленных представлений и предписания подведомственными учреждениями культуры Республики Алтай;

- государственное задание Автономного учреждения Республики Алтай «Дирекция Центра искусств» привести в соответствие с видами деятельности, отнесенными уставом к его основной деятельности согласно п. 2. ст. 4 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и Постановлению Правительства Республики Алтай от 02.03.2011 № 39 «О порядке формирования государственного задания в отношении государственных учреждений Республики Алтай и финансового обеспечения выполнения государственного задания»;

- принять меры по разработке стандарта результативности предоставления бюджетных услуг для утверждения Правительством Республики Алтай в соответствии с требованиями ст. 3 Закона Республики Алтай от 14.06.2007 № 36-РЗ «О республиканских стандартах качества предоставления бюджетных услуг в Республике Алтай» (Государственное образовательное учреждение среднего профессионального образования «Колледж культуры и искусства Республики Алтай», Государственное учреждение «Государственный оркестр Республики Алтай» и др.);

- принять меры по приведению стандарта качества услуги, установленного постановлением Правительства Республики Алтай от 25.06.2007 № 124 «Об утверждении стандартов качества бюджетных услуг, предоставляемых за счет республиканского бюджета населению Республики Алтай» в соответствии с требованиями ст. 2 Закона Республики Алтай от 14.06.2007 № 36-РЗ «О республиканских стандартах качества предоставления бюджетных услуг в Республике Алтай» (Государственное учреждение «Государственный оркестр Республики Алтай» и др.);

- в соответствии с пунктом 14 Положения о порядке формирования и финансовом обеспечении выполнения государственного задания государственными учреждениями Республики Алтай, утвержденного Постановлением Правительства Республики Алтай от 18.06.2009 № 133 отчеты о выполнении государственных заданий размещать на официальном сайте Министерства культуры Республики Алтай (Государственного учреждения «Государственный оркестр Республики Алтай»);

- провести работу с подведомственными учреждениями по выявлению причин установленных нарушений и по недопущению их в дальнейшем.

Не согласившись с указанным представлением, министерство обратилось в суд с настоящим заявлением.

Оценив доводы контрольно-счетной палаты о том, что оспариваемые представление не является ненормативным правовым актом, суд приходит к следующим выводам.

Согласно статье 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности: об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из указанной нормы, а также положений главы 24 АПК РФ следует, что ненормативный правовой акт - это принятый компетентным органом в результате реализации им своих властных полномочий акт (независимо от формы выражения), который адресован конкретному лицу, содержит обязательные для этого лица правила поведения и влечет для него определенные правовые последствия.

Независимо от наименования оспариваемого по настоящему делу акта, по субъектному составу и характеру спорного правоотношения в соответствии с параграфом 1 главы 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации его рассмотрение подведомственно арбитражному суду.

Суд, исходя из положений статьи 198 АПК РФ, статей 268, 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - БК РФ), статьи 20 Закона Республики Алтай от 19.10.2011 N 53-РЗ "О Контрольно-Счетной палате", с учетом полномочий Контрольно-Счетной палаты, а также юридического содержания представления, в котором изложены властные предписания, обязательные к исполнению, приходит к выводу о том, что оспариваемое представление обладает признаками ненормативного правового акта, и спор, связанный с его недействительностью подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

В данном случае представление является не процедурным документом, на основании которого КСП РА может принимать дополнительные решения, а окончательным, принятым по результатам проверки использования средств республиканского бюджета подконтрольных Министерству учреждений документом.

Таким образом, исходя из права лица на судебную защиту своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов (статья 4 АПК РФ), общих задач судопроизводства в арбитражных судах (статья 2 АПК РФ), избранный заявителем способ защиты своих интересов не противоречит статьям 29, 198 АПК РФ, Закону Республики Алтай от 19.10.2011 N 53-РЗ "О Контрольно-Счетной палате».

Указанные выводы подтверждаются позицией Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа, изложенной в постановлении от 20.09.2013 года по делу № А02-1814/2012.

Согласно статье 13 Гражданского кодекса РФ, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) государственного органа, если такой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для принятия судом решения о признании ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) государственного органа недействительным необходима совокупность двух обстоятельств - несоответствие (противоречие) акта закону или иному правовому акту и нарушение актом прав и законных интересов юридического или физического лица (пункт 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 года № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Давая оценку доводам участников процесса по существу заявленных требований, суд приходит к следующим выводам.

Статья 2 Закона Республики Алтай от 19.10.2011 года № 53-РЗ «О контрольно-счетной палате Республики Алтай» (далее Закон № 53-РЗ) указывает, что Контрольно-счетная палата осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N 6-ФЗ), иных федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, Конституции Республики Алтай, настоящего Закона и иных нормативных правовых актов Республики Алтай.

В силу пунктов 1, 2 статьи 10 Федерального закона N 6-ФЗ внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий. При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет.

В соответствии с пунктом 4 статьи 17 Закона № 53-РЗ по итогам проведения проверки и ревизии составляется акт, за достоверность которого соответствующие должностные лица, принимавшие участие в проведении контрольного мероприятия и подготовке указанных документов, несут персональную ответственность. Один экземпляр оформленного акта, подписанного должностными лицами Контрольно-счетной палаты, представляется для ознакомления и подписания руководителю проверяемого органа и организации. Представленный акт подписывается руководителем проверяемого органа и организации в тот же день, а в отдельных случаях, при большом объеме и особой сложности - в срок не более трех рабочих дней со дня получения акта. В случае несогласия с содержанием акта руководитель проверяемого органа и организации перед своей подписью делает об этом оговорку и представляет в Контрольно-счетную палату письменные пояснения и замечания вместе с актом не позднее пяти рабочих дней со дня подписания акта.

Согласно статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (пункт 1).

Исходя из указанных выше норм права, следует, что при проведении контрольного мероприятия (проверки) контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт, который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций, при этом руководитель проверяемого органа и организации имеет право в пятидневный срок представить на указанный акт письменные пояснения и замечания.

В ходе судебного разбирательства установлено и участниками процесса не оспаривается, что контрольные мероприятия в отношении Министерства культуры РА контрольно-счетной палатой не производились.

В нарушение статей 65, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, КСП не обоснована возможность вынесения оспариваемого представления Министерству культуры РА без проведения проверочных мероприятий в отношении указанного лица, а равно как не представлено доказательств направления в адрес заявителя актов проверки подведомственных учреждений для осуществления права на подачу пояснений либо замечаний. В суд указанные акты, также, не представлены.

Также, КСП не указана причина и необходимость вынесения оспариваемого представления учредителю самостоятельных юридических лиц при наличии предусмотренных законом мер, направленных на устранение выявленных нарушений именно лицами непосредственно их допустившими.

Кроме того, суд отмечает, что требования, изложенные в представлении № 02-22-074 от 18.07.2012, не конкретизированы и не могут быть истолкованы однозначно как лицом, которому они адресованы, так и судом при оценке их обоснованности, а именно:

- не указано, какие именно меры, какую работу, в какой срок и в отношении каких подведомственных учреждений необходимо принять и провести Министерству культуры РА (пункты 1, 6 представления);

- какие нарушения по формированию государственного задания были допущены непосредственно АУ РА «Дирекция Центра искусств», в чем заключается некорректность государственного задания Министерства культуры Республики Алтай и в какой части оно не соответствует видам деятельности автономного учреждения (пункт 2 представления);

- рассматриваемое представление не указывает на отсутствие у ГОУСПО «Колледж культуры и искусства РА» стандартов результативности представления бюджетных услуг, перечень учреждений с данным недостатком является фактически открытым (в пункте 3 оспариваемого акта указано и другие), что не позволяет Министерству, с учетом его полномочий, оценить обоснованность требований КСП (пункт 3 представления).

- не указано, по каким параметрам стандарт качества не соответствует требованиям статьи 2 Закона Республики Алтай от 14.06.2007 № 36-РЗ, а также какие меры, и в отношении каких именно учреждений необходимо предпринять Министерству (в пункте 4 оспариваемого акта указано и другие);

- Постановление Правительства Республики Алтай от 18.06.2009 N 133 (ред. от 22.07.2010) "О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания государственными учреждениями Республики Алтай" о необходимости исполнения которого указано в пункте 5 оспариваемого акта утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства Республики Алтай от 02.03.2011 N 39. Кроме того, контрольно-счетной палатой, с учетом её полномочий, не представлено какого-либо обоснования законности требований, изложенных в пункте 5 представления.

При этом суд отмечает, что изложенные выше обстоятельства должны исследоваться контрольно-счетной палатой непосредственно при проведении проверки, с указанием всех обстоятельств в документах, принимаемых по её результатам и указанные выше недостатки не могут быть восполнены в рамках дела о признании ненормативного правового акта недействительным.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что представление № 02-22-074 от 18.07.2012 не соответствует Бюджетному кодексу Российской Федерации и нарушает права Министерства культуры РА, не обоснованно возлагая на данное лицо обязательные для рассмотрения и принятия мер требования, а, следовательно, заявленные требования подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Признать недействительным представление Контрольно-счетной палаты Республики Алтай (ОГРН <***>, ИНН <***>, юридический адрес: 649000, <...>) № 02-22-074 от 18.07.2012, как несоответствующее Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Решение может быть обжаловано в Седьмой арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия через Арбитражный суд Республики Алтай.

Судья А.А.Борков