Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Алтайского края в лице судьи Музюкина Д.В. при ведении протокола судьей, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению администрации города Бийска к управлению Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю об оспаривании решения и предписания,

с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - некоммерческого партнерства «Бимар»,

в присутствии в судебном заседании представителей сторон:

от заявителя - Карюгина Л.В., доверенность от 24.01.2008,

от заинтересованного лица - Гостюшев А.В., доверенность от 19.02.2008, Остапенко О.О., доверенность от 25.11.2008,

от третьего лица - Зобкова С.П., директор, протокол № 1 собрания учредителей от 20.10.2004,

УСТАНОВИЛ:

Администрация г. Бийска (далее - Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением к управлению Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю (далее - Управление) об оспаривании решения и предписания.

В обоснование своих требований заявитель указал, что решением Управления № 11-ФАС22-ОВ/09-08 от 08 октября 2008 г. действия Администрации, выразившиеся в отказе открытия нового муниципального автобусного маршрута № 33, предложенного некоммерческим партнерством «Бимар» (далее - НП «Бимар»), были признаны нарушающими ч. 1 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции». Управлением выдано Обществу предписание № 11-ФАС22-ОВ/09-08 от 08 октября 2008 г. о прекращении нарушения антимонопольного законодательства РФ путем повторного рассмотрения заявления НП «Бимар» с учетом обращения граждан о необходимости открытия данного маршрута.

Между тем, оспариваемые акты антимонопольного органа незаконно ограничивают компетенцию Администрации по регулированию вопроса местного значения, а именно, организации транспортного обслуживания населения. Решение транспортной комиссии принято правомерно, основания для повторного рассмотрения транспортной комиссией вопроса об открытии маршрута № 33 отсутствуют. Выводы Управления ФАС о том, что согласование отделом ГИБДД по г. Бийску паспорта автобусного маршрута № 33, означает принятие положительного решения уполномоченного органа в области безопасности дорожного движения относительно организации данного маршрута, не обоснованны. Граждане в Администрацию г. Бийска с заявлениями об открытии маршрута не обращались. Решение об отказе в открытии маршрута не мотивировано отсутствием или наличием подписей граждан в поддержку открытия маршрута. Осуществление индивидуальными предпринимателями деятельности по перевозке пассажиров на муниципальных маршрутах возможно только после проведения конкурсного отбора, а не в результате открытия нового автобусного маршрута. Заявление о согласовании маршрута в транспортную комиссию подавало НП «Бимар», которое деятельность по перевозке пассажиров не осуществляет и соответствующей лицензии не имеет, поэтому отказ в удовлетворении обращения НП «Бимар» не может являться нарушением конкуренции.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, было привлечено некоммерческое партнерство «Бимар».

Управление и НП «Бимар» представили отзывы на заявление, в которых против его удовлетворения возражали, указывая, что акт обследования маршрута от 24.07.2008 г. составлен с нарушением закона; Администрацией дано согласие на открытие маршрута № 77, который в значительной мере совпадает с маршрутом № 33; наличие устойчивого пассажиропотока по уже имеющимся маршрутам не является основанием для отказа в открытии нового маршрута; факт согласования отделом ГИБДД по г. Бийску паспорта автобусного маршрута №33 означает принятие положительного решения уполномоченного органа в области безопасности дорожного движения относительно организации данного маршрута; то обстоятельство, что предприниматели, являющиеся членами НП «Бимар» и НП «Бимар» - разные субъекты гражданских отношений, не противоречит выводам антимонопольного органа о наличии факта ограничения конкуренции.

В судебном заседании представитель заявителя на требованиях настаивал, представители заинтересованного лица и третьего лица против удовлетворения заявленного требования возражали.

Исследовав материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд приходит к следующему.

Некоммерческое партнерство «Бимар» 22 июля 2008 г. обратилось в транспортную комиссию при Администрации г. Бийска с заявлением о согласовании транспортного маршрута № 33.

30 июля 2008 г. транспортная комиссия при Администрации г. Бийска вынесла решение об отказе НП «Бимар» в открытии нового маршрута № 33 «ФГУП ФНПЦ «Алтай» - Эльдорадо» в связи с нецелесообразностью:

- достаточным количеством общественного транспорта на улицах по схеме движения маршрута № 33 «ФГУП ФНПЦ «Алтай» - Эльдорадо», на которых открытие нового маршрута вызовет перегруженность общественным транспортом;

- маршрут № 33 «ФГУП ФНПЦ «Алтай» - Эльдорадо» полностью дублирует маршрут № 23 «Кристалл-Центр», изменены только конечные остановочные пункты;

- поступила жалоба от начальника режима ФГУП ФНПЦ «Алтай» Еремина А.С. о невозможности расположения разворотной площадки и остановочного пункта возле предприятия (т. 1, л.д. 38).

Предприниматели, являющиеся членами НП «Бимар», обратились в Управление Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю с коллективным заявлением о принятии мер антимонопольного реагирования.

Решением Управления от 08.10.2008 № 11-ФАС22-ОВ/09-08 действия Администрации г. Бийска в лице транспортной комиссии при Администрации г. Бийска об отказе НП «Бимар» в открытии нового автобусного маршрута № 33 были признаны противоречащими требованиям части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Администрации г. Бийска выдано предписание от 08.10.2008 г. № 11-ФАС22-ОВ/09-08 о прекращении нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», выразившегося в отказе Некоммерческому партнерству «Бимар» в открытии нового маршрута № 33 «ФГУП ФНПЦ «Алтай» - Эльдорадо». Администрации г. Бийска в лице транспортной комиссии было предписано повторно рассмотреть заявление НП «Бимар» об утверждении нового маршрута № 33 с учетом имеющихся у НП «Бимар» обращений граждан о необходимости открытия данного маршрута.

Не согласившись с указанным решением и предписанием, Администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

Суд считает, что требования Администрации подлежат удовлетворению ввиду следующего.

Нормами п. 20 ст. 6 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений отнесена к ведению местного самоуправления.

Согласно п. 6 ст. 72 Закона РФ от 06.07.1991 N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" к компетенции городских администраций отнесены, в том числе вопросы руководства муниципальными транспортными предприятиями и организациями, осуществления контроля за работой иных транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города, утверждения маршрутов и графиков движения местного транспорта, привлечения на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятий и организаций, действующих на территории города.

В соответствии с п. 7 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Согласно частям 1, 2 статьи 5 Закона Алтайского края от 19.09.2007 № 91-ЗС «Об организации транспортного обслуживания населения в Алтайском крае» организация транспортного обслуживания населения на муниципальных маршрутах осуществляется администрацией муниципального образования. При организации транспортного обслуживания населения устанавливаются маршруты с определением начальных, промежуточных и конечных пунктов маршрута, присвоением номера маршрута, утверждением расписания движения и паспорта маршрута.

Из системного толкования вышеприведенных норм следует, что исполнительные органы местного самоуправления организовывают транспортное обслуживание населения в границах городского округа и для выполнения указанной задачи городские администрации наделены соответствующими полномочиями. В городе Бийске таким органом является администрация города Бийска.

В соответствии с подпунктом «д» пункта 3.1. Временных Правил организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом на территории города Бийска, утвержденных Решением Думы города Бийска от 19.02.2006 № 144 (далее - Временные Правила), в перечень функций Администрации г. Бийска входит формирование оптимальной муниципальной маршрутной сети, открытие новых, изменение и закрытие действующих маршрутов.

Постановлением Администрации г. Бийска от 22.12.2004 № 2932 утверждено Положение о транспортной комиссии при администрации города. Пунктом 1 Положения определены функции транспортной комиссии, к которым относится внесение предложений об изменении маршрутной сети города и рассмотрение заявлений предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих перевозку пассажиров на городских и пригородных маршрутах, по вопросам осуществления пассажирских перевозок.

Конституцией Российской Федерации гарантируются поддержка конкуренции и свобода экономической деятельности (п. 1 ст. 8).

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

В то же время положениями п. 1, 4 ст. 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон о безопасности дорожного движения) на органы местного самоуправления возложена обязанность в пределах своей компетенции решать вопросы безопасности дорожного движения при организации перевозочного процесса и обеспечении его безопасности для граждан.

Статья 5 Закона о безопасности дорожного движения дает перечень мер, направленных на обеспечение безопасности движения, которые не могут регулироваться на основе равноправия сторон, а подразумевают отношения на уровне власти (подчинения), характерные для административных правоотношений. К ним отнесены, в частности, регулирование деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий; осуществление деятельности по организации дорожного движения; осуществление государственного надзора и контроля за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Данные правоотношения возникают также между перевозчиком и уполномоченными органами государственной власти по вопросам технического обеспечения безопасности движения, соблюдения установленных технических, санитарных, кадровых и иных требований к перевозчикам, которые не охватываются действием гражданского законодательства.

Следовательно, органы местного самоуправления могут ограничивать и контролировать деятельность хозяйствующих субъектов, осуществляющих пассажирские перевозки в части, касающейся соблюдения требований безопасности дорожного движения.

Положением об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденным приказом Министерства транспорта РФ от 08.01.1997 N 2, установлено, что открытие автобусного маршрута осуществляется после обследования маршрута комиссией, созданной органами исполнительной власти и получения заключения комиссии о возможности эксплуатации действующего и открытии новых маршрутов.

Результаты обследования оформляются актом, в котором дается заключение комиссии о возможности открытия новых автобусных маршрутов.

Соответствие маршрутов требованиям безопасности движения определяется на основании:

- информации о маршруте, представляемой владельцем автобусов, осуществляющим перевозку пассажиров на обследуемом маршруте;

- данных о дорожных условиях на маршруте (параметрах и состоянии проезжей части, обочин, элементах плана и профиля дороги, интенсивности и составе движения, состоянии искусственных сооружений, железнодорожных переездов, паромных переправ, наличии средств организации движения и т.п.), представляемых дорожными, коммунальными и другими организациями, в ведении которых находятся дороги, искусственные сооружения, железнодорожные переезды и т.д.;

- сведений о местах концентрации дорожно - транспортных происшествий, их причинах, представляемых органами Государственной автомобильной инспекции;

- непосредственного обследования, путем визуального осмотра и инструментальных измерений в процессе проведения контрольных проездов по маршруту (пункты 5.1,4.15-4.19 Положения).

Согласно абз. 1 п. 3.7. Временных Правил новый маршрут организуется по решению Администрации города на основании заявлений граждан и организаций. Новый маршрут рассматривается администрацией города и транспортной комиссией приадминистрации города. По заключению транспортной комиссии новый маршрут утверждается администрацией города

Администрация города определяет (прогнозирует) ожидаемые объемы перевозок, величины устойчивых пассажиропотоков между вновь образованными местами концентрации пассажиров (подпункт «а» пункта 3.7 Временных Правил); оценивает экономические возможности привлечения перевозчиков для обслуживания вновь организуемых маршрутов; разрабатывает технико-экономическое обоснование целесообразности организации и открытия маршрута (подпункт «б» пункта 3.7 Временных Правил); выбирает оптимальную трассу движения и обследует дорожные условия, устанавливает их соответствие требованиям безопасности дорожного движения (техническое состояние и уровень содержания автомобильных дорог, улиц, искусственных сооружений, железнодорожных переездов, наличие необходимых объектов инфраструктуры и т.д.) (подпункт «в» пункта 3.7 Временных Правил).

Во исполнение вышеуказанных норм 24 июля 2008 г. комиссией по контролю технического состояния и сохранности автомобильных дорог общего пользования на территории города Бийска, созданной на основании распоряжения Администрации г. Бийска от 15.07.2008 № 880-р, был составлен акт обследования маршрута № 33 «ФНПЦ Алтай - Эльдорадо».

Актом обследования установлено: маршрут № 33 накладывается на существующий автобусный маршрут № 23 «Кристалл-Центр», лишь продлено движение от Кристалла до ФНПЦ «Алтай» на 500 м и от Центра до Эльдорадо на 1,7 км. Разворотные площадки не оборудованы в соответствии с Правилами перевозок пассажиров, разворотная площадка у ФНПЦ «Алтай» находится на пути следования спецтранспорта предприятия, осуществляющего перевозки опасных грузов.

В связи с дублированием маршрута № 23, открытие нового маршрута № 33 приведет к перегруженности транспортных потоков на улицах города (Социалистическая, Васильева, Советская, Митрофанова, В. Максимовой, Красноармейская и т.д.), чем может повлечь рост аварийных ситуаций и нарушение требований безопасности дорожного движения.

При визуальном обследовании пассажиропотока по маршруту № 33 установлено, что устойчивый пассажиропоток имеется лишь на остановках по установленному маршруту № 23, на продленных остановочных участках устойчивый пассажиропоток отсутствует (т. 1, л.д. 33).

Таким образом, осуществление по предложенному НП «Бимар» маршруту пассажирских перевозок с помощью дополнительных транспортных средств снизит уровень безопасности дорожного движения.

Статьями 21 и 22 Закона о безопасности дорожного движения предусмотрено, что мероприятия по организации дорожного движения осуществляются в целях повышения его безопасности и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, в ведении которых находятся автомобильные дороги.

Изменения в организации дорожного движения для повышения пропускной способности дорог или для других целей за счет снижения уровня безопасности дорожного движения не допускаются.

Положениями настоящего Закона предусмотрена приоритетность жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности.

Факт потенциальной перегруженности дорог и достаточности транспортных средств подтверждается отчетом по обследованию пассажиропотока (т. 1, л.д. 58), схемами автобусных маршрутов №№ 2, 6, 10, 23, 33, 34 и расписанием их движения (т. 1, л.д. 59, 138-145).

Факт невозможности размещения конечной остановки автобусов и разворотной площадки общественного транспорта напротив проходной административного здания ФНПЦ «Алтай» ввиду того, что предприятие является режимным и по указанной территории проходит маршрут следования спецтранспорта предприятия с опасными грузами, подтверждается письмом генерального директора ФНПЦ «Алтай» от 18.12.08 г. №А-3274(т. 1,л.д. 137).

При таких обстоятельствах суд считает, что принятое администрацией г. Бийска решение об отказе НП «Бимар» в открытии нового автобусного маршрута принято в пределах ее компетенции и направлено на недопущение снижения уровня безопасности дорожного движения, не приводит и не может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Таким образом, решение Управления № 11-ФАС22-ОВ/09-08 от 08 октября 2008 г. является недействительным. Так как предписание № 11-ФАС22-ОВ/09-08 от 08 октября 2008 г. основано на вышеуказанном решении, оно также является недействительным.

Довод Управления о том, что факт согласования отделом ГИБДД по г. Бийску паспорта автобусного маршрута №33 означает принятие положительного решения уполномоченного органа в области безопасности дорожного движения относительно организации данного маршрута, судом отклоняется ввиду следующего.

В соответствии с пунктом 13 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденных приказом Министерства автомобильноготранспорта РСФСР от 31.12.1981 N 200 (далее - Правила) организация новых городских и пригородных автобусных маршрутов производится в порядке, установленном статьей 76 Устава автомобильного транспорта РСФСР.

Согласно ст. 76 Устава автомобильного транспорта РСФСР, утвержденного постановлением Совета Министров РСФСР от 08.01.1969 N 12 организация новых городских маршрутов производится: территориальными объединениями автомобильного транспорта по согласованию с исполнительными комитетами городских, районных Советов народных депутатов.

Новые маршруты могут быть организованы, если состояние дорог и их обустройство соответствуют требованиям безопасности движения.

В соответствии с п.п. 25, 28 Типового положения об отделе (отделении) государственной инспекции безопасности дорожного движения управления (отдела) внутренних дел района, города, округа, района в городе (утв. приказом МВД РФ от 28.09.1998 № 618) на органы ГИБДД возложены, в частности, следующие функции: согласование в установленном порядке проектов организации дорожного движения в городах и на автомобильных дорогах; рассмотрение заявок и выдача заключения на открытие маршрутов регулярного движения общественного транспорта.

В соответствии с пунктом 18 Правил в случае, когда признано целесообразным открыть автобусный маршрут, составляется паспорт маршрута по установленной форме.

Согласно п. 1 Инструкции по заполнению паспорта автобусного маршрута (Приложение 3 к приказу Минтранса РСФСР от 31 декабря 1981 г. N 200) паспорт автобусного маршрута является основным документом, характеризующим: маршрут, наличие линейных сооружений, остановочных пунктов, расстояния между ними, стоимость проезда, состояние дороги, а также работу автобусов на маршруте с момента его открытия.

В соответствии с п. 4 данной Инструкции транспортное управление проверяет правильность составления каждого поступившего из автотранспортного предприятия паспорта и утверждает его при правильном составлении.

Согласно подп. «с» п. 3.1. Временных Правил, утверждение паспортов маршрутов является одной из функций администрации г. Бийска.

Из совокупности вышеизложенных норм следует, что решение об открытии маршрута и утверждении паспорта маршрута принимает орган местного самоуправления. При этом наличие положительного заключения органов ГИБДД на открытие маршрута является одним из необходимых, но не единственным условием принятия вышеуказанных решений.

Из представленного НП «Бимар» паспорта автобусного маршрута № 33 следует, что он не утвержден администрацией г. Бийска. В графе «Утверждаю» паспорта стоит подпись директора НП «Бимар» - Зобковой С.П., а также оттиск печати НП «Бимар» (т. 2, л.д. 2).

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что паспорт автобусного маршрута № 33 не утвержден компетентным органом.

Ссылка Управления на наличие у НП «Бимар» обращения граждан судом во внимание не принимается, поскольку данные граждане в Администрацию г. Бийска с заявлениями об открытии маршрута не обращались. На заседании транспортной комиссии 30 июля 2008 г., когда рассматривалось заявление НП «Бимар», подписи граждан комиссии не представлялись.

Ссылка Управления на то обстоятельство, что Администрацией дано согласие на открытие маршрута № 77, судом отклоняется, поскольку маршрут № 77 и маршрут № 33 имеют различные схемы движения, не дублирующие друг друга; у каждого маршрута свой пассажиропоток; каждый из маршрутов по-разному влияет на загруженность автомагистралей г. Бийска, и, как следствие, на безопасность дорожного движения.

В силу пункта 7 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» конкуренция определяется как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В свою очередь, под хозяйствующим субъектом понимается индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход (пункт 5 статьи 4 указанного закона).

С заявлением о согласовании маршрута № 33 в транспортную комиссию обратилось НП «Бимар», которое деятельность по перевозке пассажиров не осуществляет и соответствующей лицензии не имеет. Таким образом, применительно к рассматриваемой ситуации НП «Бимар» хозяйствующим субъектом не является, следовательно, необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами со стороны Администрации допущено быть не могло.

Ссылка Управления на то обстоятельство, что деятельность по перевозке пассажиров осуществляют индивидуальные предприниматели - члены НП «Бимар», судом отклоняется, поскольку индивидуальные предприниматели за согласованием маршрута № 33 в Администрацию не обращались.

Таким образом, поскольку в действиях Администрации не усматривается нарушения ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07,2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции», оспариваемые акты нарушают права заявителя в области экономической деятельности, ввиду того, что необоснованное признание Администрации нарушителем закона негативно влияет на репутацию заявителя, оспариваемое предписание незаконно возлагает на Администрацию обязанность повторно рассмотреть заявление НП «Бимар».

В соответствии с ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Расходы по уплате государственной пошлины в соответствии с ч. 1 ст. 110 АПК РФ, п. 2 ч. 2 ст. 333.17 ПК РФ возлагаются на Управление.

Руководствуясь ст.ст. 110, 167-170, 181, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Признать решение управления Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю № 11-ФАС22-ОВ/09-08 от 08 октября 2008 г. и предписание управления Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю № 11-ФАС22-ОВ/09-08 от 08 октября 2008 г. недействительными полностью, как несоответствующие Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Взыскать с управления Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю в доход федерального бюджета РФ 2000 рублей государственной пошлины.

Судья Д.В. Музюкин

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Алтайского края в апелляционную инстанцию - Седьмой арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения, либо в кассационную инстанцию - Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня вступления решения в законную силу.