Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Алтайского края в составе судьи Мищенко А.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем Поповым А.А., с использованием средств аудиозаписи, рассмотрев в предварительном судебном заседании дело по заявлению

Администрации города Рубцовска Алтайского края (ИНН <***>, ОГРН <***>), г. Рубцовск, Алтайский край

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю (ИНН <***>, ОГРН <***>), г. Барнаул, Алтайский край

о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания по делу № 354-АД(ОВ)12-18 от 11.04.2019 о привлечении к административной ответственности по ч. 2.6 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

от заявителя – представитель ФИО1 по доверенности № 266/П/3724 от 10.06.2019, удостоверение № 1003 от 01.03.2018,

от заинтересованного лица – представитель ФИО2 по доверенности № 19/9 от 09.01.2019, удостоверение № 11534 от 23.01.2018,

У С Т А Н О В И Л:

Администрация города Рубцовска Алтайского края (далее по тексту – Заявитель, Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю (далее по тексту – Заинтересованное лицо, Управление) о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания по делу № 354-АД(ОВ)12-18 от 11.04.2019 о привлечении к административной ответственности по ч. 2.6 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Лица, участвующие в деле поддержали свои позиции по основаниям, изложенным в заявлении и отзыве на него.

В судебном заседании установлены следующие обстоятельства, имеющие значение для дела.

В ходе рассмотрения заявлений индивидуальных предпринимателей в сфере перевозок пассажиров автомобильным транспортом в городе Рубцовске и материалов проверки Прокуратуры Алтайского края о возможном нарушении администрацией города Рубцовска антимонопольного законодательства в сфере пассажирских перевозок, Управлением было установлено, что перевозки пассажиров автомобильным транспортом на муниципальных маршрутах в городе Рубцовске осуществляются перевозчиками, указанными в реестре муниципальных маршрутов регулярных перевозок в городе Рубцовске, утвержденном постановлением администрации г. Рубцовска от 11.01.2016 № 2 «Об утверждении реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок в городе Рубцовске Алтайского края» с последующими изменениями, внесенными постановлением от 11.07.2016 № 3007.

С 11.01.2016 положения Федерального закона № 220-ФЗ от 13.07.2015 «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 220-ФЗ) вступили в силу.

Перевозчикам, указанным в реестре муниципальных маршрутов регулярных перевозок в городе Рубцовске, в соответствии с требованиями пунктов 3, 4 статьи 39 Закона № 220-ФЗ администрацией г. Рубцовска были выданы свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальным маршрутам и карты маршрутов регулярных перевозок, на основании которых перевозчики осуществляют перевозки пассажиров по муниципальным маршрутам в городе Рубцовске.

В соответствии с постановлением администрации г. Рубцовска от 11.01.2016 № 2 (в ред. постановления от 11.07.2016 №3007) и приложениями, по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам 1т, 7, 12, 13, 14, 30, 15 осуществляют перевозку пассажиров г. Рубцовска индивидуальные предприниматели, а именно: ИП ФИО3, ИП ФИО4, ИП ФИО5, ИП ФИО6, ИП ФИО7, ИП ФИО8, ИП ФИО9, а по маршрутам № 3, 3к, 4, 5, 5к, 6, 6к, 9, 10, 24, 107, 118, 125 по регулируемым тарифам МУП АТП МО «г.Рубцовск».

Ранее, в установленном порядке указанные предприниматели и муниципальное предприятие не заключали договоров на оказание услуг по перевозке пассажиров с администрацией г. Рубцовска, поэтому не имели законного основания осуществлять регулярные перевозки по маршрутам 1т, 7, 12, 13, 14, 30, 15 по нерегулируемым тарифам и по маршрутам № 3, 3к, 4, 5, 5к, 6, 6к, 9, 10, 24, 107, 118, 125 по регулируемым тарифам после официального опубликования Закона № 220-ФЗ с 14.07.2015 и получить свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальным маршрутам.

По данному факту УФАС по Алтайскому краю на основании приказа № 15 от 27.01.2017 в отношении администрации г.Рубцовска и ИП ФИО3, ИП ФИО4, ИП ФИО5, ИП ФИО6, ИП ФИО7, ИП ФИО8 J1.A., ИП ФИО9 возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства № 03-ФАС22-ОВ/01-17 и определением по делу № 03-ФАС22-ОВ/01-17 от 28.03.2017 в качестве ответчика привлечено также МУП АТП МО г. Рубцовска.

Пунктом 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции» запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

04.08.2017 Комиссией управления ФАС по Алтайскому краю принято решение № 03-ФАС22-ОВ/01-17 о признании согласованных действий администрации г. Рубцовска и ИП ФИО3, ИП ФИО4, ИП ФИО5, ИП ФИО6, ИП ФИО7, ИП ФИО8, ИП ФИО9, выразившихся во включении в реестр муниципальных маршрутов регулярных перевозок в городе Рубцовске Алтайского края (приложение к постановлению администрации г. Рубцовска от 11.01.2016 № 2 (в ред. Постановления от 11.07.2016 № 3007)) указанных хозяйствующих субъектов по маршрутам № 1т, 7, 12, 13, 14, 30, 15 без договора и проведения торгов, в передаче права на осуществление пассажирских перевозок и оказании услуг по перевозке по муниципальным маршрутам № 1т, 7, 12, 13, 14, 30, 15 без учета действующего законодательства, противоречащими пункту 4 части 1 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции»; о признании согласованных действий администрации г. Рубцовска и муниципального унитарного пассажирского автотранспортного предприятия муниципального образования «Город Рубцовск», выразившихся во включении в реестр муниципальных маршрутов регулярных перевозок в городе Рубцовске Алтайского края (приложение к постановлению администрации г. Рубцовска от 11.01.2016 № 2 (в ред. Постановления от 11.07.2016 № 3007)) муниципального унитарного пассажирского автотранспортного предприятия муниципального образования «Город Рубцовск» по муниципальным маршрутам № 3, 3к, 4, 5, 5к, 6, 6к, 9, 10, 24, 107, 118, 125 по регулируемым тарифам, установленным постановлением администрации г. Рубцовска от 10.03.2016 № 1138 без проведения торгов; в передаче права на осуществление пассажирских перевозок и оказании услуг по перевозке по муниципальным маршрутам без проведения торгов на муниципальных маршрутах № 3, 3к, 4, 5, 5к, 6, 6к, 9, 10, 24, 107, 118, 125 по регулируемым тарифам, противоречащими пункту 4 части 1 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Администрации г. Рубцовска выдано предписание № 03-ФАС22-ОВ/01-17 от 04.08.2017 о прекращении нарушения части 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» путём приведения Реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок в городе Рубцовске Алтайского края (приложение к постановлению администрации г. Рубцовска от 11.01.2016 № 2 (в ред. Постановления от 11.07.2016 № 3007)) в части определения хозяйствующих субъектов, осуществляющих перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в соответствие с нормами действующего законодательства и с учётом решения Комиссии УФАС по делу № 03-ФАС22-ОВ/01-17. Осуществить выбор хозяйствующих субъектов, осуществляющих перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам с учётом норм действующего законодательства и решения Комиссии УФАС по делу № 03-ФАС22-ОВ/01-17. Осуществить выбор хозяйствующих субъектов, осуществляющих перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам с учётом норм действующего законодательства и решения Комиссии УФАС по делу № 03-ФАС22-ОВ/01-17. Срок исполнения предписания установлен до 15.09.2017 года.

Согласно письму администрации города Рубцовска исх. № 267/П/5838 от 06.09.2017 предписание № 03-ФАС22-ОВ/01-17 рассмотрено и администрация не согласна с доводами, изложенными в решении по делу № 03-ФАС22-ОВ/01-17 и принято решение об обжаловании решения и предписания № 03-ФАС22-ОВ/01-17 в установленные сроки.

07.11.2017, после истечения срока отведенного для исполнения предписания, администрация г. Рубцовска обратилась в арбитражный суд Алтайского края с заявлением о признании решения и предписания № 03-ФАС22-ОВ/01-17 от 04.08.2017 недействительными.

Частью 2 статьи 52 Федерального закона от 26.07.2006г, № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в случае принятия заявления об обжаловании предписания к производству арбитражного суда исполнение предписания антимонопольного органа приостанавливается до дня вступления решения арбитражного суда в законную силу.

Как указывалось выше, спорное предписание № 03-ФАС22-ОВ/01-17 Администрацией г. Рубцовска в установленный срок исполнено не было. О продлении срока исполнения предписания администрация г. Рубцовска в УФАС по Алтайскому краю не заявляла. Определением арбитражного суда Алтайского края от 08.11.2017 по делу № А03-19481/2017 было отказано в приостановлении действия предписания № 03-ФАС22-ОВ/01-17.

На основании части 7 статьи 51 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции» Комиссией УФАС по Алтайскому краю вынесено определение (исх. № 3540/9 от 07.09.2018) об установлении новых сроков исполнения предписания – до 15 ноября 2018 года.

В УФАС по Алтайскому краю поступало ходатайство администрации г. Рубцовска от 13.09.2018 о продлении первоначального срока исполнения предписания (15.09.2017) по делу, со ссылкой на то, что для осуществления выбора хозяйствующих субъектов необходимо проведение конкурсных процедур.

Определением № 3788/9-1 от 27.09.2018 администрации г. Рубцовска было отказано в удовлетворении ходатайства о продлении исполнения спорного предписания № 03-ФАС22-ОВ/01-17, поскольку Комиссией УФАС уже был установлен новый срок исполнения предписания до 15.11.2018.

Решением Арбитражного суда Алтайского края от 21.06.2018 по делу № А03-19481/2017, оставленным без изменения постановлением от 06.09.2018 Седьмого арбитражного апелляционного суда и Постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 15.01.2019 требования администрации г. Рубцовска были оставлены без удовлетворения. Действия муниципалитета по включению в реестр муниципальных маршрутов регулярных перевозок предпринимателей и предприятия по маршрутам без заключения договоров и проведения торгов, передаче права на осуществление пассажирских перевозок и оказание услуг по перевозке по данным маршрутам были признаны не соответствующими ФЗ «О защите конкуренции». Судами отмечено, что предприниматели и предприятие не имели законного права на осуществление регулярных перевозок по спорным маршрутам.

Судебными инстанциями установлено, что на день официального опубликования Закона № 220-ФЗ регулярные перевозки по спорным маршрутам города Рубцовска предпринимателями и предприятием осуществлялись в отсутствие на то законных оснований (данные перевозчики договоры на оказание услуг по перевозке пассажиров по спорным маршрутам с администрацией не заключали, конкурс на право заключения таких договоров с 14.07.2015 по настоящие время администрацией не проводился).

При изложенных обстоятельствах, учитывая отсутствие правовых оснований для включения предприятия и предпринимателей в реестр муниципальных маршрутов, выдачи им свидетельств об осуществлении перевозок по муниципальным маршрутам и карт маршрутов регулярных перевозок в порядке статьи 39 Закона № 220-ФЗ, суды пришли к выводу о том, что данные действия противоречат требованиям Закона № 220-ФЗ и нарушают пункт 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции».

Определением № 304-ЭС19-3709 от 08.04.2019, Верховный Суд Российской Федерации полностью поддержал выводы нижестоящих судов.

Постановлением Управления Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю о назначении административного наказания по делу №354-АД(ОВ)12-18 об административном правонарушении от 11.04.2019 юридическое лицо – Администрация города Рубцовска признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2.6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 100 000 (сто тысяч) рублей.

Несогласие с оспариваемым Постановлением и послужило основанием для обращения Администрации в суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд исходит из следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 статьи 210 АПК РФ).

В силу статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат, в том числе: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения.

По делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение (часть 4 статьи 210 АПК РФ).

Частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена ответственность за невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о естественных монополиях, законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении либо недопущении ограничивающих конкуренцию действий или законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о совершении предусмотренных законодательством Российской Федерации действий, за исключением случаев, предусмотренных частями 2.1 - 2.5 настоящей статьи, которая влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 19.5 КоАП РФ, является порядок управления, предусмотренный действующим законодательством и обеспечивающий стабильность жизнедеятельности.

Таким образом, диспозиция части 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ является отсылочной, в связи с чем, объективной стороной правонарушения является конкретное действие (бездействие), выразившиеся в невыполнении в установленный срок законного предписания.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" к полномочиям антимонопольного органа относится выдача в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания, в том числе о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

В силу статьи 36 Федерального закона N 135-ФЗ коммерческие организации и некоммерческие организации (их должностные лица), федеральные органы исполнительной власти (их должностные лица), органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (их должностные лица), органы местного самоуправления (их должностные лица), иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации (их должностные лица), а также государственные внебюджетные фонды (их должностные лица), физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, обязаны исполнять решения и предписания антимонопольного органа в установленный такими решениями и предписаниями срок.

Как следует из частей 1, 2, 4 статьи 51 Федерального закона N 135-ФЗ предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит исполнению в установленный им срок. Антимонопольный орган осуществляет контроль за исполнением выданных предписаний. Неисполнение в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства влечет за собой административную ответственность. Под неисполнением в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства понимается исполнение предписания частично в указанный этим предписанием срок или уклонение от его исполнения. Неисполнение в срок указанного предписания является нарушением антимонопольного законодательства.

Необходимым условием привлечения к ответственности является оценка выданного предписания на предмет его законности.

Как указывалось выше, оценка решению и предписанию УФАС была дана в деле № А03-19481/2017 всеми судебными инстанциями судебной системы, что в принципе исключает какие-либо суждения Администрации о незаконности предписания.

Доказательств того, что предписание УФАС было исполнено до привлечения к административной ответственности, Администрацией в материалы дела, не представлено.

Таким образом, в действиях Администрации имеется событие вмененного ей в вину административного правонарушения.

В соответствии с частью 3 статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежит, в том числе, виновность лица в совершении административного правонарушения.

Согласно части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Доказательств, свидетельствующих о невозможности исполнения предписание УФАС, в силу чрезвычайных событий и обстоятельств, которые оно не могло предвидеть и предотвратить, в материалы дела не представлено.

Причинно-следственная связь между невозвратом свидетельств на осуществление перевозок по муниципальным маршрутам перевозчиками г. Рубцовска и невозможностью внесения изменений в НПА г. Рубцовска, а также невозможностью осуществления выбора хозяйствующих субъектов, осуществляющих перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым и нерегулируемым тарифам с учётом норм действующего законодательства и решения Комиссии УФАС по делу № 03-ФАС22-ОВ/01-17 администрацией г. Рубцовска не представлено.

То есть, в рассматриваемой ситуации вина Администрации выражается в том, что у нее имелась возможность для исполнения предписания УФАС, однако каких-либо мер предпринято не было.

При таких обстоятельствах Антимонопольный орган сделал обоснованный вывод о наличии в действиях Администрации состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2.6 статьей 19.5 КоАП РФ.

Нарушений порядка и срока привлечения общества к административной ответственности судом не установлено.

Наказание административным органом назначено в пределах санкции, предусмотренной нормой части 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ, и определено в минимальном размере 100 000 руб.

Доводы Администрации сводятся к тому, что совершенное ей административное правонарушение является малозначительным, поскольку не создало существенной угрозы охраняемым законом государственным и общественным отношениям.

Суд, проанализировав и оценив в соответствии со статьей 71 АПК РФ доказательства, имеющиеся в материалах дела, не может согласиться с указанным выше доводом Администрации по следующим основаниям.

Так, из статьи 2.9 КоАП РФ, рассматриваемой с учетом смысла, придаваемого ей сложившейся правоприменительной практикой, следует, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного суды должны исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения; малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям (пункт 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях").

Статьей 2.9 КоАП РФ установлено, что при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 указанного постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.

Состав правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ, является формальным, следовательно, по указанному правонарушению существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается не в наступлении каких-либо негативных материальных последствий, а в пренебрежительном отношении заинтересованного лица к исполнению своих публично-правовых обязанностей, к требованиям законодательства.

При этом установление возможности квалификации совершенного правонарушения в качестве малозначительного связывается не с конструкцией состава такого правонарушения (в том числе характеристикой объективной стороны, выражающейся в отсутствии негативных последствий нарушения, или характеристикой субъективной стороны правонарушения, выражающейся в конкретной форме вины в совершении правонарушения), а с обстоятельствами совершения правонарушения.

Как следствие, доводы заявителя, изложенные в заявлении, о том, что совершенное административное правонарушение не создало существенной угрозы охраняемым законом государственным и общественным отношениям, не свидетельствуют о наличии оснований для применения положений части 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ и признания совершенного правонарушения малозначительным.

При изложенных обстоятельствах основания для признания незаконным и отмены оспариваемого Администрацией постановления отсутствуют.

Доводы Заявителя о пропуске Антимонопольным органом срока давности привлечения к административной ответственности, подлежат отклонению, в силу следующего.

Как указывалось выше, Комиссией УФАС по Алтайскому краю вынесено определение (исх. № 3540/9 от 07.09.2018) об установлении новых сроков исполнения предписания – до 15 ноября 2018 года. То есть, правонарушение совершено администрацией 16 ноября 2018 года. Годичный срок давности привлечения к административной ответственности истекает 16 ноября 2019 г. Оспариваемое в настоящем деле Постановление датировано 11 апреля 2019 года, что свидетельствует о необоснованности доводов Заявителя о пропуске Административным органом срока давности.

Указанная правовая позиция сформирована в Определение Верховного Суда РФ от 10.07.2018 N 301-АД18-8733 по делу N А43-37884/2017.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 167-170, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Заявленные требования оставить без удовлетворения.

Решение, не вступившее в законную силу, может быть обжаловано в Седьмой арбитражный апелляционный суд (город Томск) в срок, не превышающий десяти дней со дня его принятия.

Судья Арбитражного

суда Алтайского края А.А. Мищенко