Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Алтайского края в составе судьи Матвиенко В.И., при личном ведении протокола, рассмотрев в судебном заседании заявление Барнаульской городской Думы г. Барнаул и Администрации города Барнаула к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю, г. Барнаул о признании недействительными решения № 14-ФАС22-ОВ/03-09 от 09.04.2009 г. и предписаний № 14-ФАС22-ОВ/03-09/1 и № 14-ФАС22-ОВ/03-09/2 от 22.04.2009 г., с участием в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора Муниципального унитарного предприятия «Специализированная похоронная служба» г. Барнаула,

при участии представителей сторон:

от заявителя – Администрации города – главный специалист правового комитета Антропова Т.В. по доверенности от 26.12.2008 г. № 01580,

от Барнаульской городской Думы – представитель не явился, извещен надлежащим образом,

от заинтересованного лица – главный специалист отдела Лазебнова Ю.М. по доверенности от 11.01.2009 г. № 11/9,

от третьего лица – представитель не явился, извещен надлежащим образом,

У С Т А Н О В И Л:

Барнаульская городская Дума (далее – заявитель, городская Дума) и Администрация города Барнаула (далее – заявитель, Администрация) обратились в арбитражный суд Алтайского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю (далее – заинтересованное лицо, УФАС), г. Барнаул о признании недействительными решения № 14-ФАС22-ОВ/03-09 от 09.04.2009 г. и предписаний № 14-ФАС 22-ОВ/03-09/1 и № 14-ФАС22-ОВ/03-09/2 от 22.04.2009 г.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельного требования на предмет спора, привлечено Муниципальное унитарное предприятие «Специализированная похоронная служба» г. Барнаула (далее – МУП).

Определением арбитражного суда от 29.06.2009 г. дела № АОЗ-6946/2009 и № АОЗ-6944/2009 по ходатайству заявителей объединены в одно производство в соответствии с пунктом 2 статьи 130 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации.

Заявления мотивированы тем, что оспариваемые решение и предписания в полном объеме не соответствует закону. Считают, что земельные участки, занятые под общественные кладбища, предоставлены МУП «Специализированная похоронная служба» в бессрочное пользование в соответствии с требованиями ФЗ «О погребении и похоронном деле». Данные земельные участки предоставлены предприятию в целях исполнения возложенной на него обязанности по погребению умерших, а также в целях проведения мероприятий по обустройству и содержанию в надлежащем состоянии территорий общественных городских кладбищ. Обязанности МУП по осуществлению регистрации каждого захоронения в книге регистрации, выделению участков для захоронения (кварталов) для захоронения и определению очередности их использования представляют собой ритуальные услуги, и входят в перечень услуг по погребению.

Вывод УФАС об ущемлении прав других хозяйствующих субъектов на рынке похоронных услуг не соответствует фактическим обстоятельствам дела. Считают, что анализ состояния конкурентной среды на рынке похоронных услуг в г. Барнауле проведен с нарушением порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной сред, поскольку ритуальные услуги, входящие в гарантированный перечень услуг по погребению (в частности копка могилы), предпринимательской деятельностью не являются.

УФАС в отзыве на заявление с доводами заявителей не согласилось. Указало на то, что Федеральный закон «О погребении и похоронном деле» не исключает возможности оказания на платной основе услуг, предусмотренных гарантированным перечнем на безвозмездной основе. В соответствии пунктом 23 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения и, следовательно, является расходным обязательством муниципального образования города Барнаула. Ссылку Администрации на договор о передаче МУП земель кладбищ в целях их содержания, считает несостоятельной, поскольку он противоречит положениям ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд». Передача МУП земельных участков в бессрочное пользование предоставляет ему преимущественные условия осуществления хозяйственной деятельности по сравнению с хозяйствующими субъектами, оказывающими услуги на рынке ритуальных услуг, которые, не имея возможности самостоятельно оказывать услуги по захоронению, вынуждены заключать соответствующие договоры с МУП. Закрепление территорий кладбищ за МУП позволило ему, в частности, устанавливать режимные требования, связанные с посещением кладбища. Принятые решение и предписания по результатам рассмотрения жалобы Алтайского филиала ЗАО «Военно-мемориальная компания» считает законными и обоснованными.

МУП в отзыве на заявления городской Думы и Администрации города доводы, содержащиеся в них, поддержало. Дополнительно указало на то, что анализ норм ФЗ «О погребении и похоронном деле» свидетельствует о том, что на специализированную службу по вопросам похоронного дела возложены обязанности, направленные на реализацию основных функций непосредственно предусмотренных гарантированным перечнем, которые не могут осуществляться другими лицам. К их числу относятся обязанности администрации кладбища регистрировать каждое захоронение в книге регистрации, выделять участки (кварталы) для захоронения и определять очередность их использования.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы, изложенные в заявлениях. На удовлетворении заявленных требований, настаивал.

Представитель УФАС просил в удовлетворении требований городской Думы и Администрации города отказать по доводам, указанным в отзыве.

Суд, изучив материалы дела, проверив доводы, изложенные в заявлениях и отзывах, заслушав пояснения представителей сторон, пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения, заявленных требований.

Как установлено судом и следует из материалов дела, поводом к принятию оспариваемых решения и предписаний ФАС послужило заявление Алтайского филиала ЗАО «Военно-мемориальная компания», в котором он указал на неправомерность действий органов местного самоуправления, выразившихся в принятии муниципальных нормативных актов, по которым МУП «Специализированная похоронная служба» переданы полномочия по организации похоронного дела и погребению. В частности, на переданных МУП в бессрочное пользование общественных кладбищах предприятие осуществляет функции по выделению земельных участков под захоронение и регистрации захоронений.

В ходе рассмотрения дела УФАС установлено, что постановлениями № 1541 от 03.08.2000 г. «О содержании, санитарном состоянии и эксплуатации Булыгинского кладбища», № 2 от 04.01.2001 г. «О предоставлении земельного участка на праве бессрочного пользования унитарному муниципальному специализированному предприятию коммунального обслуживания населения для содержания существующего кладбища по ул. Чернышевского, 288», № 953 от 22.09.1997 г. «О предоставлении земельного участка арендному предприятию коммунального обслуживания населения для размещения гражданского кладбища», № 445 от 19.06.1997 г. «О выдаче свидетельств на право пользования земельными участками арендному предприятию коммунального обслуживания населения» Администрацией города Барнаула переданы в постоянное (бессрочное) пользование земли, занятые общественными кладбищами (Власихинское (сельское), Черницкое, Новомихайловское и Булыгинское) МУП «Специализированная похоронная служба».

Частью 2 пункта 1.2 Правил содержания общественных городских кладбищ в городе Барнауле, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 19.09.1996 г. № 52 предусмотрена передача земель, занятых под общественные кладбища Предприятию коммунального обслуживания населения в бессрочное пользование. Пунктом 3.1 Правил на администрацию кладбища возложены обязанности по регистрации каждого захоронения в книге регистрации, выделение участков (кварталов) для захоронения и определение очередности их использования.

На заседании комиссии УФАС 09.04.2009 г. по результатам рассмотрения дела принято решение о признании действий Барнаульской городской Думы, выразившихся в наделении МУП «Специализированная похоронная служба» г. Барнаула полномочиями по регистрации захоронений, выделению участков (кварталов) для захоронения и определению очередности их использования, противоречащими части 3 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ от 16.07.2006 г. «О защите конкуренции».

Действия администрации города Барнаула по предоставлению МУП «Специализированная похоронная служба» г. Барнаула в бессрочное пользование земельных участков, занятых под общественные кладбища признаны, противоречащими требованиям абзаца 1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ.

На основании данного решения УФАС вынесло предписание № 14-ФАС22-ОВ/03-09/1 от 22.04.2009 г. по которому, Барнаульской городской Думе в срок до 10.06.2009 г. предписывалось прекратить нарушение части 3 статьи 15 ФЗ от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ и совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции путем:

- исключения из абзаца 2 пункта 1.2 Правил содержания общественных городских кладбищ в городе Барнауле, утвержденных Решением Барнаульской городской Думы от 19.09.2006 г. № 52;

- внесения изменений в пункт 3.1 Правил содержания общественных городских кладбищ в городе Барнауле, утвержденных Решением Барнаульской городской Думы от 19.09.2006 г. № 52, исключив наделение хозяйствующего субъекта, осуществляющего деятельность на рынке ритуальных услуг, функциями органа местного самоуправления по регистрации захоронений, выделению участков (кварталов) для захоронения и определения очередности их использования.

Предписанием № 14-ФАС22-ОВ/03-09/2 Администрации города Барнаула предписывалось в срок до 10.06.2009 г. прекратить нарушение абзаца 1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, путем:

- исключения абзаца 2 из пункта 1 постановления № 1541 от 03.08.2000 г. «О содержании, санитарном состоянии и эксплуатации Булыгинского кладбища»;

- исключения пункта 1 из постановления № 2от 04.01.2001 г. «О предоставлении земельного участка на праве бессрочного пользования унитарному муниципальному специализированному предприятию коммунального обслуживания населения для содержания существующего кладбища по ул. Чернышевского, 288» (в редакции постановления от 26.03.2004 г. № 946);

- исключения пункта 1 из постановления № 445 от 19.06.1997 «О выдаче свидетельств на право пользования земельными участками предприятию коммунального обслуживания населения»;

- отмены постановления № 953 от 22.09.1997 г. «О предоставлении земельного участка арендному предприятию коммунального обслуживания населения для размещения гражданского кладбища».

Полагая, что принятые УФАС решение и предписания не основаны на законе Барнаульская городская Дума и Администрация города обратились в арбитражный суд с заявлениями о признании их недействительными.

В соответствии с пунктом 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Изложенное свидетельствует о том, что для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие ненормативного правового акта закону или иному нормативному акту и нарушением им законных интересов граждан организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отказывая заявителям в удовлетворении предъявленных требований, суд учитывает следующее.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 «О защите конкуренции» Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Частью 3 данной статьи Закона предусмотрен запрет на совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

Аналогичные положения закреплены в статье 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 № 949-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности».

Федеральным законом от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения отнесены к вопросам местного значения муниципального образования.

Согласно пункту 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления, Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Суд считает не основанным на законе довод заявителей о том, что только на МУП возложена обязанность по оказанию гарантированного перечня услуг по погребению, указанных в пункте 1 статьи 9 данногоЗакона.

Согласно пункту 3 статьи 9 Закона стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующим отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, а также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок.

В силу статьи 10 Закона в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанности осуществлять погребение умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равной стоимости, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребении, указанном в пункте 1 статьи 9 настоящего Федерального закона, но не превышающем 4 000 рублей, с последующей индексацией исходя из прогнозируемого уровня инфляции, установленного Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в сроки, определяемые Правительством Российской Федерации.

Следовательно, Законом о погребении лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

Не основан на законе вывод заявителей о том, что МУП не было наделено функциями органа местного самоуправления.

МУП «Специализированная похоронная служба» г. Барнаула создано для оказания ритуальных услуг в г. Барнауле и действует на принципах самоокупаемости. Предприятием утвержден прейскурант цен на ритуальные услуги.

Согласно статьи 18 Закона о погребении общественные кладбища предназначены для погребения умерших с учетом их волеизъявления либо по решению специализированной службы по вопросам похоронного дела. Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления.

Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе, обладающего статусом специализированной службы, действующим Законом о погребении, не предусмотрена.

Поэтому, утвержденные решением Барнаульской городской Думы от 19.09.1996 № 52 «Правила содержания общественных городских кладбищ в городе Барнауле» в части пункта 1.2 (часть 2) и пункта 3.1 о предоставлении земель, занятых под общественные кладбища в бессрочное пользование Муниципальной похоронной службе по вопросам похоронного дела – Предприятию коммунального обслуживания населения, и возложении на администрацию кладбища обязанностей по регистрации каждого захоронения в книге регистрации, и выделении участков (кварталов) для захоронения, и определение очередности их использования не основаны на вышеуказанном законе о погребении.

Аналогичным образом, не соответствуют требованиям закона и действия администрации города Барнаула, выразившиеся в принятии постановлений о предоставлении МУП в бессрочное пользование земельных участков, занятых под общественные кладбища, а именно: Власихинское (сельское), Черницкое, Новомихайловское и Булыгинское.

При этом суд учитывает следующее.

В оспариваемом решении УФАС указано на нарушение требований абзаца 1 части 1 и части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ.

Вместе с тем, УФАС не учтено, что на момент принятия решения Барнаульской городской Думы от 19.09.2006 № 52 «Об утверждении Правил содержания общественных городских кладбищ в городе Барнауле» и Администрацией города постановлений от 19.06.1997 г. № 445 и от 22.09.1997 г. № 953 действовал Закон РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».

Поэтому, в решении следовало указать на несоответствие принятых решения и постановлений Закону РСФСР от 22.03.1991 № 481-1.

Поскольку в Федеральном законе от 26.07.2006 г. содержатся аналогичные положения, то допущенное нарушение не влияет на законность принятого решения УФАС в целом.

В предписаниях обоснованно указано на прекращение нарушений статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ поскольку, указанные нарушения имеют место быть в настоящее время.

Суд находит несостоятельным довод заявителей о том, что анализ конкурентной среды УФАС произведен с нарушением Порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, утвержденного приказом ФАС России от 25.04.2006 г. № 108, поскольку рытье могил входит в перечень услуг, оказываемых на безвозмездной основе. В ходе проведенного анализа антимонопольным органом было установлено, что 100% похоронных услуг по подготовке могил оказано МУП.

Данное обстоятельство позволило УФАС сделать обоснованный вывод о том, что такое положение на рынке ритуальных услуг стало возможным в результате наделения МУП полномочиями органа местного самоуправления и предоставление ему земель общественных кладбищ в бессрочное пользование.

О возможности предоставления таких ритуальных услуг другими субъектами хозяйственной деятельности на платной основе судом указано выше.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствует закону или иному нормативному правовому акту и не нарушает права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При таких обстоятельствах у суда нет оснований для удовлетворения заявленных требований, в связи с чем, суд отказывает заявителям в удовлетворении их требований.

Барнаульская городская Дума и Администрация города Барнаула от уплаты государственной пошлины освобождены.

Руководствуясь статьями 197, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л :

Барнаульской городской Думе и Администрации города Барнаула в удовлетворении требований о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю № 14-ФАС22-ОВ/03-09 от 09.04.2009 г. и его предписаний № 14-ФАС 22-ОВ/03-09/1 и № 14-ФАС22-ОВ/03-09/2 от 22.04.2009 г. отказать.

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Алтайского края в апелляционную инстанцию – Седьмой арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения, либо в кассационную инстанцию – Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня вступления решения в законную силу.

Судья В.И.Матвиенко