Решение № А04-10303/16 от 11.01.2017 АС Амурской области

Арбитражный суд Амурской области

675023, г. Благовещенск, ул. Ленина, д. 163

тел. (4162) 59-59-00, факс (4162) 51-83-48

http://www.amuras.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

  11 января 2017 года

г. Благовещенск

Дело №

А04-10303/2016

В соответствии с ч. 2 ст. 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение изготовлено 11.01.2017г. Резолютивная часть объявлена 28.12.2016г.

Арбитражный суд Амурской области в составе судьи С.А. Антоновой,

при ведении протокола с использованием средств аудиозаписи помощником судьи Я.И. Усманджановой,

рассмотрев в открытом судебном заседании заявление

Федерального государственного казенного учреждения комбинат "Амурский" Управления Федерального агентства по государственным резервам по Дальневосточному федеральному округу (ОГРН 1022800873809, ИНН 2806001780)

к

Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Амурской области (ОГРН 1042800035541, ИНН 2801100184)

о признании недействительным предписания,

при участии в заседании:

от заявителя: Герасименко А.А., директор (приказ, паспорт); Старинец Е.В., доверенность, паспорт;

от ответчика до перерыва: Воробьев С.И., доверенность, паспорт; Цвигун В.В., доверенность, паспорт.

В судебном заседании 22.12.2016г. объявлен перерыв. Судебное заседание продолжено 28.12.2016г. в 09-30 часов.

установил:

в Арбитражный суд Амурской области обратилось Федеральное государственное казенное учреждение комбинат "Амурский" Управления Федерального агентства по государственным резервам по Дальневосточному федеральному округу (далее - ФГКУ Комбинат "Амурский", заявитель) к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Амурской области (далее ГУ МЧС России по Амурской области, ответчик) с заявлением о признании незаконным предписания № 38/4/1-5 от 08.09.2016г. по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

По доводу заявителя указанные в предписании обязанности возложены на него незаконно, в частности:

- планы мероприятий комбината составлены и выполняются;

- учения и тренировки по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям проводятся в соответствии с графиком, что подтверждается соответствующей документацией;

- комбинат не имеет финансовой возможности самостоятельно возводить убежище и неоднократно обращался к вышестоящим организациям с просьбой выделить денежные средства;

- в штате комбината состоит выделенный сотрудник в должности ведущего специалиста по мобилизационной подготовке экономики;

- комбинат не вправе совершать какие-либо действия для исполнения предписания - создания финансовых резервов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, поскольку это приведет к нарушению Бюджетного кодекса РФ;

- пункт 6 предписания содержит сроки не достаточные для его выполнения.

В судебном заседании представители заявителя на требованиях настаивали по основаниям, изложенным в заявлении, для приобщения к материалам дела дополнительно представили акт проверки, план основных мероприятий по ГО, предупреждения и ликвидации ЧС и обеспечения пожарной безопасности ФГКУ комбинат «Амурский» Росрезерва на 2016 год.

Представители ГУ МЧС России по Амурской области в судебном заседании (до перерыва) и в отзыве на заявление с требованиями не согласны.

По доводам представителя предписание вынесено законно и обосновано, содержащиеся в нем требования выполнимы в установленные сроки.

Материалами дела установлено следующее.

На основании распоряжения от 23.08.2016 N 38/4 в период с 01 по 08 сентября 2016 года должностными лицами ГУ МЧС России по Амурской области проведена плановая выездная проверка, предметом которой являлось проверка соблюдения требований, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

По результатам проверки составлен акт проверки от 08.09.2016 N 38/4.

В целях устранения выявленных при проверке нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера учреждению выдано предписание от 08.09.2016г. N 38/4/1-5, в котором указано на необходимость выполнения в срок до 01.04.2017 г. следующих мероприятий (нумерация приводится в соответствии с нумерацией пунктов предписания):

1. Разработать план основных меро­приятий комбината на 2016 год (нарушен п.28, абзац 4 по­становления Пра­вительства РФ от 30.12.2003 г. № 794 «О единой государ­ственной системе предупреждения и ликвидации чрез­вычайных ситуа­ций».

2. Спланировать и провести учения и тренировки по гражданской обо­роне (оформить отчетную доку­ментацию о проведенных меро­приятиях) (нарушен п.4 п.п. А; п. 7-10 постановления Правительства РФ от 04.09.2003 г. № 547«О подготовке населения в обла­сти защиты от чрезвычайных си­туаций природного и техногенного ха­рактера»).

3. Решить вопрос для укрытия в убе­жище наибольшей рабочей смены комбината (нарушен п.3 и п. 10 Поста­новления Прави­тельства РФ от 29.11.1999 г. № 1309 «О порядке созда­ния убежищ и иных объектов граждан­ской обороны»).

4. Назначить одного освобожденно­го работника, уполномоченного на решение задач в области граждан­ской обороны (комбинат является категорированным объектом по гражданской обороне) (нарушен п. 2; п. 3; п/п а п.4; п. 6 постановления Правительства РФ от 10.07.1999 г. № 782 «О создании (назначении) в ор­ганизациях струк­турных подразде­лений, уполномо­ченных на решение задач в области гражданской обо­роны»).

5. Создать резервы финансовых ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций на комбинате (нарушен ст.14, п.п. Ж, 21.12.1994г. № 68ФЗ «О защите населения и терри­тории от чрезвы­чайных ситуаций, п.20 постановле­ния Правительства РФ от 30.12.2003 г. N794 «О единой государ­ственной системе предупреждения и ликвидации чрез­вычайных ситуа­ций».

6. Предоставить в управление надзорной деятельности и профи­лактической работы Главного управления МЧС России по Амур­ской области сведения по устранении выявленных нарушений в срок до 10.10.2016г.

Заявитель, не согласившись с предписанием от 08.09.2016 г. N 38/4/1-5 управления надзорной деятельности и профи­лактической работы Главного управления МЧС России по Амур­ской области, обратился в суд с заявлением о признании его недействительным.

Исследовав в совокупности, в порядке ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательства по делу, заслушав пояснения сторон, суд считает требования заявителя подлежащими частичному удовлетворению исходя из следующего.

В силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным нормативным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В соответствии с ч. 2 ст. 29 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Оспариваемое предписание возлагает на заявителя обязанность несения финансовых расходов, что влияет на его экономическую деятельность.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с положениями главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) предметом доказывания по настоящему делу является совокупность следующих обстоятельств: несоответствие (соответствие) полностью или в части оспариваемого предписания закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий на принятие оспариваемого акта, а также наличие (отсутствие) факта нарушения им прав и законных интересов заявителя.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Суд приходит к выводу, что постановление мирового судьи Амурской области по Прогрессовскому судебному участку от 06.12.2016г. по делу 5-560/2016, которым заявитель привлечен к административной ответственности по ст. ст. 20.6 ч. 1 и 20.7 ч. 2 КоАП РФ, не является преюдициальным для рассмотрения настоящего спора, поскольку выводы суда основаны на представленных в материалы дела доказательствах, которые не были предметом оценки в постановлении мирового судьи; различны предметы спора.

Из материалов дела следует, что оспариваемое предписание вынесено начальником отдела государственного надзора в области ГО, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера Цвигун В.В., заместителем начальника отдела государственного надзора в области ГО, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера Воробьевым С.И., заместителем начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Райчихинску Пасенко Н.В.

В соответствии части 1 статьи 27 Федерального закона от 21.12.1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" государственный надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций проводятся в соответствии с задачами, возложенными на единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в целях проверки полноты выполнения мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и готовности должностных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения.

Из части 2 приведенной выше нормы следует, что государственный надзор и контроль в указанной области осуществляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 4-5 Постановления Правительства РФ от 24.12.2015 г. N 1418 "О государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (вместе с "Положением о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера") государственный надзор осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых, документарных и выездных проверок в соответствии с Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление федерального государственного надзора, является Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Пунктом 7 указанного Постановления от 24.12.2015 г. N 1418 к органам, осуществляющим федеральный государственный надзор относятся структурные подразделения территориальных органов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - органов, специально уполномоченных решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации (далее - территориальные органы), в сферу ведения которых входят вопросы организации и осуществления федерального государственного надзора, а также территориальные отделы (отделения, инспекции) этих структурных подразделений.

В соответствии с пунктами 9-10 должностными лицами, уполномоченными осуществлять федеральный государственный надзор (далее - должностные лица), являются:

а) руководители, заместители руководителей и иные должностные лица (сотрудники) органов, осуществляющих федеральный государственный надзор;

б) руководители и заместители руководителей территориальных органов.

Должностные лица в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, в пределах своих полномочий осуществляют, в том числе, организацию и проведение проверок выполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований (подпункт «а» пункта 9).

Пунктом 11 указанного Постановления должностные лица наделены правом, в том числе, выдавать предписания об устранении нарушений обязательных требований.

Пунктом 6 Приказ МЧС России от 14.06.2016 г. N 323 "Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (Зарегистрирован в Минюсте России 12.07.2016 г. N 42814) установлено, что должностные лица надзорных органов при исполнении государственной функции вправе:

беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и заверенной в установленном порядке копии распоряжения или приказа руководителя (заместителя руководителя) органа, осуществляющего федеральный государственный надзор, посещать территории, здания, строения, сооружения и помещения, используемые при осуществлении деятельности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых проводится проверка, а также проводить их обследование;

осуществлять проверку выполнения требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера объектами надзора;

запрашивать и получать на безвозмездной основе, в том числе в электронной форме, документы и (или) информацию, включенные в определенный Правительством Российской Федерации перечень, от иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, в распоряжении которых находятся эти документы и (или) информация, в рамках межведомственного информационного взаимодействия в сроки и порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации;

запрашивать у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, организаций, входящих в состав функциональных подсистем единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, организаций, эксплуатирующих критически важные объекты и потенциально опасные объекты, документы и информацию, необходимые для организации и проведения проверок выполнения обязательных требований объектом надзора, если указанные документы и информация относятся к предмету проверок и если указанные документы и информацию невозможно запросить и получить в рамках межведомственного информационного взаимодействия;

выдавать руководителям, иным должностным лицам или уполномоченным представителям объектов надзора обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений в части выполнения требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

составлять протоколы об административных правонарушениях в порядке, определенном Кодексом;

отменять (изменять) незаконные и (или) необоснованные решения, принятые нижестоящими должностными лицами надзорных органов.

Изложенное позволяет суду прийти к выводу о том, что начальник отдела государственного надзора в области ГО, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера Цвигун В.В. уполномочен на проведение проверок в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и выдавать предписания по устранению выявленных нарушений.

На основании приведенных положений, предписание выдано уполномоченным лицом в пределах его компетенции.

Порядок проведения проверки судом проверен, нарушений не установлено. Заявителем в этой части доводов не заявлено.

Из заявленных требований следует, что Учреждение оспаривает предписание от 08.09.2016 г. N 38/4/1-5 в полном объеме.

Федеральный закон от 21.12.1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее Закон № 68-ФЗ), на нарушение которого указано в предписании от 08.09.2016 г. N 38/4/1-5, определяет общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Статья 4 данного закона закрепляет существование единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах.

Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционирует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях.

Во исполнение Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" Постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 г. N 794 утверждено Положение о Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которое определяет порядок организации и функционирования Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Закона N 68-ФЗ и указанным постановлением единая система объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Таким образом, государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций предназначена для предупреждения чрезвычайных ситуаций, а в случае их возникновения - для обеспечения безопасности и защиты населения, окружающей природной среды и уменьшения материальных потерь, локализации и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Приложением к Положению о Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций утвержден перечень создаваемых федеральными органами исполнительной власти и уполномоченными организациями функциональных подсистем Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций

Перечень указывает на Минэкономразвития России, которое должно создать функциональные подсистемы, в том числе, государственного материального резерва.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2004 г. N 373 утверждено Положение о Федеральном агентстве по государственным резервам, пунктом 2 которого закреплено, что федеральное агентство по государственным резервам находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1.1 Устава Комбината (с учетом изменений, утвержденных приказом Росрезерва от 29.04.2011 г. № 92) Федеральное государственное казенное учреждение комбинат "Амурский" Управления Федерального агентства по государственным резервам по Дальневосточному федеральному округу создано в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.09.2010 г. № 1659-р путем изменения типа существующего федерального государственного учреждения комбинат "Амурский" Управления Федерального агентства по государственным резервам по Дальневосточному федеральному округу.

Учредителем Комбината является Правительство Российской Федерации. Полномочия учредителя осуществляет Федеральное агентство по государственным резервам.

Комбинат находится в ведении Федерального агентства по государственным резервам и входит в единую федеральную систему государственного материального резерва.

Таким образом, ФГКУ комбинат "Амурский" как единица федеральной системы государственного материального резерва входит в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а, следовательно, должен подчиняться правилам ее функционирования.

В отношении пункта 1 предписания от 08.09.2016 г. N 38/4/1-5 суд приходит к следующим выводам.

Названный пункт предписывает заявителю разработать план основных меро­приятий комбината на 2016 год (нарушен п.28, абзац 4 по­становления Пра­вительства РФ от 30.12.2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуа­ций»).

В соответствии со ст. 14 Закона № 68-ФЗ организации обязаны:

а) планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций;

б) планировать и проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности работников организаций в чрезвычайных ситуациях.

Пунктом 18 Постановления Правительства РФ от 30.12.2003 г. N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (далее постановление № 794) предусмотрено, что подготовка работников федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, специально уполномоченных решать задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и включенных в состав органов управления единой системы, организуется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Методическое руководство, координацию и контроль за подготовкой населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляет Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Согласно п. 23 приведенного Постановления от 30.12.2003 г. N 794 проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в рамках единой системы осуществляется на основе федерального плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, планов действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций федеральных округов, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и организаций.

Организационно-методическое руководство планированием действий в рамках единой системы осуществляет Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Абзацем 4 подпункта «а» пункта 28 постановления № 794 к основным мероприятиям, проводимым органами управления и силами единой системы в режиме повседневной деятельности отнесено планирование действий органов управления и сил единой системы, организация подготовки и обеспечения их деятельности.

Как уже было установлено выше, комбинат входит в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, и, соответственно, обязан в режиме повседневной деятельности осуществлять планирование действий, организацию подготовки и обеспечения своей деятельности в рамках единой системы.

Кроме того, комбинат с 2013 года включен в реестр категорийных объектов.

Основываясь на приведенных нормах, суд приходит к выводу, что ФГКУ комбинат «Амурский», как элемент системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в режиме повседневной деятельности обязан планировать свои действия сообща со всеми остальными элементами системы в целом - органами управления и силами единой системы.

При этом, изложенные законоположения закрепляют «вертикальную» основу такого планирования - на основе федерального плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций составляются планы действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций федеральных округов; планы субъектов Российской Федерации в свою очередь базируются на федеральном плане и плане конкретного федерального округа, а планы муниципальных образований и организаций должны основываться и учитывать все предыдущие указанные планы действий.

Законодатель уделяет особое внимание планированию действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций всех элементов государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, поскольку государство как гарант обеспечения безопасности всех граждан РФ должно рассчитывать на согласованные действия отдельных элементов своей системы в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, а также предупреждать их.

Соответственно, план основных мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций конкретного элемента государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (в настоящем случае – комбината «Амурский») должен базироваться конкретно на Плане основных меро­приятий муниципального образования пгт. Прогресс в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации ЧС, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах на 2016 год. Указанный План пгт. Прогресс утвержден Постановлением главы пгт. Прогресс 20.01.2015 г. № 26 и согласован 28.01.2016 г. заместителем председателя Правительства Амурской области, 29.01.2016 г. ВрИО начальника ГУ МЧС по Амурской области и иными должностными лицами согласно листу согласования.

Заявителем и при проведении проверки, и в материалы настоящего судебного дела представлен План основных меро­приятий по гражданской обороне, предупреждения и ликвидации ЧС и обеспечения пожарной безопасности ФГКУ комбинат «Амурский» Росрезерва на 2016 год (согласно отметке Режимно-секретного подразделения Комбината "гриф "секретно" присвоен ошибочно - акт экспертной комиссии от 21.12.2016г."). Суд отмечает, что План Комбината содержит разделы, в которых должны быть указаны мероприятия, проводимые штабом ГО и ЧС ДВТУ, штабом ГО И ЧС п. Прогресс. Однако, представленный заявителем План основных меро­приятий комбината на 2016 год составлен ранее вышеприведенного плана пгт. Прогресс и не содержит запланированных им мероприятий. При этом план Комбината согласован 03.11.2015 г., то есть до утверждения Плана пгт. Прогресс и только с должностным лицом администрации пгт. Прогресс (П.А. Близнюк).

Таким образом, план комбината «Амурский», являющегося элементом государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций не соответствует Плану основных мероприятий муниципального образования, а, следовательно, в целом не соответствует указанным нормативным положениям.

Основываясь на приведенных выводах, суд отклоняет доводы заявителя о необоснованности требований пункта 1 Предписания.

В отношении пункта 2 предписания суд приходит к следующим выводам.

Названный пункт предписывает заявителю спланировать и провести учения и тренировки по гражданской обороне (оформить отчетную доку­ментацию о проведенных меро­приятиях) (нарушен п.4 п.п. А; п. 7-10 постановления Правительства РФ от 04.09.2003г. № 547 «О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного ха­рактера» (далее постановление № 547).

По пояснению представителей госоргана, данному в судебном заседании, при оформлении предписания допущена опечатка - следовало указать мероприятия в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. При этом при указании нормативного акта, требования которого нарушены, ответчик приводит нормативную базу в сфере защиты от чрезвычайных си­туаций природного и техногенного ха­рактера.

Постановлением № 547 утверждено Положение о подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, которое определяет группы населения, проходящие обязательную подготовку в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее именуются - чрезвычайные ситуации), а также основные задачи и формы обучения населения действиям в чрезвычайных ситуациях.

Подготовку в области защиты от чрезвычайных ситуаций проходят, в частности лица, занятые в сфере производства и обслуживания, не включенные в состав органов управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее именуются - работающее население); работники федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, специально уполномоченные решать задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и включенные в состав органов управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее именуются - уполномоченные работники).

В соответствии с под. «а» п. 4 постановления N 547 подготовка в области защиты от чрезвычайных ситуаций для работающего населения предусматривает проведение занятий по месту работы согласно рекомендуемым программам и самостоятельное изучение порядка действий в чрезвычайных ситуациях с последующим закреплением полученных знаний и навыков на учениях и тренировках.

Пункты 7-10 указанного Постановления Правительства РФ от 04.09.2003 г. N 547, что совершенствование знаний, умений и навыков населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляется в ходе проведения командно-штабных, тактико-специальных и комплексных учений и тренировок.

Командно-штабные учения или штабные тренировки в организациях проводятся 1 раз в год продолжительностью до 1 суток.

Тактико-специальные учения продолжительностью до 8 часов проводятся с участием аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований (далее именуются - формирования) организаций 1 раз в 3 года, а с участием формирований постоянной готовности - 1 раз в год.

Комплексные учения продолжительностью до 2 суток проводятся 1 раз в 3 года в муниципальных образованиях и организациях, имеющих опасные производственные объекты, а также в лечебно-профилактических учреждениях, имеющих более 600 коек. В других организациях 1 раз в 3 года проводятся тренировки продолжительностью до 8 часов.

Как следует из материалов дела и пояснений сторон, при проведении проверки заявителем в адрес проверяющих представлен План-график учений и тренировок ФГКУ комбинат «Амурский» Росрезерва на 2016 год, утвержденный директором комбината 16.01.2016 г., графа которого «Отметка о выполнении» га дату проверки не содержит данных.

В ходе рассмотрения настоящего судебно-арбитражного дела заявителем представлен указанный План-график, но уже с отметками о выполнении – указаны реквизиты приказов.

Поскольку надзорный орган проводит проверку в пределах периодов, установленных распоряжением о проведении проверки - в настоящем случае с 01.09.2016 г. по 08.09.2016 г., выводы по проверке проверяющим органом делаются именно из фактически представленных и имеющихся в наличии документов. Заявителем не доказано, что в период проведения проверки была представлена другая отчетная доку­ментация с отметками о проведенных меро­приятиях.

Вместе с тем, представленные план-конспект от 17.03.2016 г., приказы (от 06.04.2016 г. № 88, от 29.07.2016 г. № 116), методический план от 14.06.2016 г. и т.д. не свидетельствуют о том, с какой категорией группой населения проводились эти учения и тренировки, было ли в составе этих групп работающее население. Т.е. из представленных документов суд не имеет возможности установить, прошли ли подготовку в области защиты от чрезвычайных ситуаций лица, занятые в сфере производства и обслуживания, не включенные в состав органов управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. В отсутствии конкретного списка работающего населения, с отметками о прошедшей подготовке (при том, что штатная численность комбината составляла 76 единиц), суд не может считать требования госоргана в отношении пункта 2 предписания неправомерными.

При этом представленная Комбинатом справка о задействованном персонале ФГКУ Комбинат «Амурский» в учениях и тренировках в 2016 году не подтверждена подписями персонала, составлена в одностороннем порядке инженером Комбината по ГО и ЧС.

Основываясь на изложенном, суд приходит к выводу о несоответствии представленного плана требованиям вышеприведенных нормативных актов и об отказе в удовлетворении заявления в отношении п. 2 оспариваемого предписания от 08.09.2016 г. N 38/4/1-5.

В отношении пунктов 3 и 4 предписания суд приходит к следующим выводам.

Пункт 3 предписывает заявителю решить вопрос для укрытия в убе­жище наибольшей рабочей смены комбината (нарушен п.3 и п. 10 Поста­новления Прави­тельства РФ от 29.11.1999 г. № 1309 «О порядке созда­ния убежищ и иных объектов граждан­ской обороны»).

Пункт 4 предписывает заявителю назначить одного освобожденно­го работника, уполномоченного на решение задач в области граждан­ской обороны (комбинат является категорированным объектом по гражданской обороне) (нарушен п. 2; п. 3; п/п а п.4; п. 6 постановления Правительства РФ от 10.07.1999 г. № 782 «О создании (назначении) в ор­ганизациях струк­турных подразде­лений, уполномо­ченных на решение задач в области гражданской обо­роны»).

В соответствии с пунктом 4 Приказ МЧС России от 14.06.2016 г. N 323 "Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (Зарегистрировано в Минюсте России 12.07.2016 г. N 42814) предметом федерального государственного надзора является проверка выполнения требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации в том числе, в отношении организаций, входящих в состав функциональных подсистем единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Пунктом 52 названного Административного регламента предметом плановой проверки является выполнение объектом надзора требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В силу п. 4 Постановления Правительства РФ от 24.12.2015 г. N 1418 "О государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (вместе с "Положением о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера") государственный надзор осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых, документарных и выездных проверок в соответствии с Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В соответствии с п. 1 ст. 9 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ) предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности совокупности предъявляемых обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

Пунктом 1 статьи 14 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ определено, что проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

В соответствии с подпунктами 4-5 пункта 2 статьи 14 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля указываются:

- цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения;

- правовые основания проведения проверки.

Как уже было указано выше, проверка ФГКУ комбинат «Амурский» Росрезерва проводилась на основании распоряжения от 23.08.2016 г. N 38/4, по результатам которой впоследствии было выдано оспариваемое предписание от 08.09.2016 г. N 38/4/1-5.

В пунктах 5-6 указанного распоряжения от 23.08.2016 г. N 38/4, в качестве задачи проведения проверки указано «проведение комплекса мероприятий по оценке соответствия осуществляемой деятельности обязательным требованиям в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». В качестве предмета проверки указано «проведение мероприятий по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

В пункте 8 распоряжения от 23.08.2016 г. N 38/4 указаны правовые основания проведения проверки, к которым в том числе отнесены:

Федеральный закон от 21.12.1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера",

Федеральный закон от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля",

постановление Правительства РФ от 04.09.2003 г. № 547 «О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного ха­рактера»,

постановление Правительства РФ от 30.12.2003 г. N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций".

Вместе с тем, ни в задачах, ни в предмете проверки, ни в правовых основаниях не указано на проведение проверки в области гражданской обороны, проверка касалась только области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Поста­новление Прави­тельства РФ от 29.11.1999 г. № 1309 «О порядке созда­ния убежищ и иных объектов граждан­ской обороны», на устранение нарушений которого указано в пункте 3 оспариваемого предписания и постановление Правительства РФ от 10.07.1999 г. № 782 «О создании (назначении) в ор­ганизациях струк­турных подразде­лений, уполномо­ченных на решение задач в области гражданской обо­роны» на устранение нарушений которого указано в пункте 4 оспариваемого предписания, также не поименованы в основаниях проведения проверки в распоряжении от 23.08.2016 г. N 38/4.

Изложенное позволяет суду прийти к выводу о том, что предписание в части пунктов 3 и 4 оспариваемого предписания, предписывающие заявителю решить вопрос для укрытия в убе­жище наибольшей рабочей смены комбината (пункт 3 предписания) и назначить одного освобожденно­го работника, уполномоченного на решение задач в области граждан­ской обороны (пункт 4 предписания), выходит за рамки предмета плановой проверки, поименованного в распоряжении от 23.08.2016 г. N 38/4 и не касается надзора за выполнением требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Указанные пункты предписания целиком и полностью относятся к области гражданской обороны.

В качестве предмета проверки в области гражданской обороны являлось иное распоряжение, на основании которого вынесено предписание № 38/3/1-4 от 08.09.2016 г., содержащее также аналогичные пункты 3 и 4, оспариваемые заявителем в рамках другого судебно-арбитражного дела – № А04-10302/2016.

Кроме того, в отношении требований о необходимости иметь в штате одного освобожденного работника, суд исходит из следующего. Согласно п. 10, 11 постановления № 794 постоянно действующими органами управления единой системы являются: на объектовом уровне - структурные подразделения организаций, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Органами повседневного управления единой системы на объектовом уровне являются дежурно-диспетчерские службы организаций (объектов).

При этом органы повседневного управления единой системы создаются для обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, управления силами и средствами, предназначенными и выделяемыми (привлекаемыми) для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществления обмена информацией и оповещения населения о чрезвычайных ситуациях и осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Компетенция и полномочия органов повседневного управления единой системы определяются соответствующими положениями о них или уставами указанных органов управления.

Таким образом, организация на объектовом уровне вправе самостоятельно определять компетенцию работника в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

На основании изложенного, суд считает необходимым удовлетворить заявленные требования и признать недействительным предписание от 08.09.2016 N 38/4/1-5 в части пунктов 3 и 4, как несоответствующих изложенным нормативным положениям.

В отношении пункта 5 предписания суд приходит к следующим выводам.

Названный пункт предписывает заявителю создать резервы финансовых ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций на комбинате (нарушен ст.14, п.п. Ж, 21.12.1994г. № 68ФЗ «О защите населения и терри­тории от чрезвы­чайных ситуаций, п.20 постановле­ния Правительства РФ от 30.12.2003 г. N794 «О единой государ­ственной системе предупреждения и ликвидации чрез­вычайных ситуа­ций»).

Как уже установлены выше и не оспаривается сторонами, Комбинат специально создан как организация, входящая в государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, как элемент системы государственного материального резерва, и является в таком случае низовым, объектовым звеном такой системы.

Статья 14 Федерального закона от 21.12.1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" в подпункте "ж" устанавливает, что все организации имеют обязанности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе обязаны создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 г. N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" установлено, что для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются и используются:

резервный фонд Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий;

запасы материальных ценностей для обеспечения неотложных работ по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, находящиеся в составе государственного материального резерва;

резервы финансовых и материальных ресурсов федеральных органов исполнительной власти;

резервы финансовых и материальных ресурсов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций (пункт 20).

Ссылаясь на указанную норму, МЧС полагает, что у Комбината помимо запасов материального резерва, для формирования которых он специально создан, должен быть финансовый резерв.

Выпуск материальных ценностей из государственного материального резерва, предназначенных для обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О государственном материальном резерве" и иными нормативными правовыми актами (пункт 35 Постановления Правительства РФ от 30.12.2003 г. N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций"); данные отношения не являются предметом рассмотрения в настоящем споре.

В пункте 20 Постановления Правительства РФ от 30.12.2003 г. N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" закреплено, что порядок создания, использования и восполнения резервов финансовых и материальных ресурсов определяется законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и организациями.

Нормативных актов, которые бы закрепляли порядок создания, использования и восполнения резервов финансовых ресурсов на уровне РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления принято не было.

В силу этого, порядок исполнения выданного предписания от 08.09.2016 г. N 38/4/1-5, в котором указано на необходимость создания финансовых резервов для ликвидации чрезвычайных ситуаций в срок до 01.04.2017 г. не может быть определен.

Суд отмечает, что предписание административного органа должно отвечать условию законности. Следовательно, существенным обстоятельством, подлежащим выяснению при рассмотрении дела об оспаривании постановления об административном правонарушении, является установление законности предписания, неисполнение которого вменялось обществу. Таким образом, от установления данного обстоятельства зависит разрешение вопроса о наличии либо отсутствии события административного правонарушения.

Исполнимость предписания является другим важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

В отсутствие правового регулирования Комбинат не может исполнить предписание в части пункта 5, соответственно предписание в данной части не является исполнимым и потому должно быть отменено.

Оценивая довод ответчика о том, что поскольку наличие обязанности закреплено законодательно, то в любом случае финансовый резерв должен быть создан, суд приходит к следующим выводам.

Федеральный закон N 68-ФЗ определяет общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации (далее - население), всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды (далее - территории) от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации).

Названный закон устанавливает, что чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Ликвидация чрезвычайных ситуаций - это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.

Целями указанного Федерального закона являются, в том числе, предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций; снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций; ликвидация чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, создание финансовых резервов направлено на скорейшее и эффективное достижение тех целей, которые указаны в законе, исходя из тех понятий, которые в нем закреплены.

Из письма N ПО/1631 от 06.12.2016 г., которым Управление Федерального агентства по государственным резервам по Дальневосточному федеральному округу - то есть орган, стоящий на ступени выше в единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, чем Комбинат, и, соответственно, имеющий право руководить и координировать его действия, в том числе и направленные на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций следует:

"Для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций директор комбината имеет право использовать бюджетные финансовые средства открытого финансирования текущего года, находящиеся на счетах комбината по эксплуатационно-техническим и операционным расходам, по согласованию с Управлением.

Финансовые средства должны направляться на финансовое обеспечение непредвиденных расходов на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствии стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций и других неотложных работ по устранению непосредственной опасности для жизни и здоровья людей, а также личного состава формирований (сил), привлекаемых для проведения надлежащих работ в зоне чрезвычайной ситуации.

При недостаточности имеющихся материальных и финансовых ресурсов комбинат обращается в Управление с просьбой о выделении дополнительных средств.

Управление исходя из видов и масштабов чрезвычайных ситуаций, предполагаемого объема работ по их ликвидации, а также максимально возможного использования имеющихся сил и средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций перераспределяет между комбинатами финансовые ресурсы с других комбинатов. Финансовые ресурсы Управления состоят из финансовых средств федерального бюджета текущего года.

При недостаточности имеющихся финансовых и материальных ресурсов Управление обращается установленным порядок в Росрезерв с просьбой о выделении дополнительных средств.

Финансовые ресурсы Управления состоят из финансовых средств федерального бюджета текущего года. Управление исходя из видов и масштабов ЧС, предполагаемого объема работ по их ликвидации, а также максимально возможного использования имеющихся сил и средств для ликвидации ЧС имеет возможность перераспределять между комбинатами финансовые ресурсы.

При недостаточности имеющихся финансовых и материальных ресурсов Управление обращается в установленном порядке в Росрезерв с просьбой о выделении дополнительных средств Росрезерв, в свою очередь, принимает решение о перераспределении финансовых средств текущего года между объектами системы».

Таким образом, в соответствии с пунктом 20 Постановления Правительства РФ от 30.12.2003 г. N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" орган, которому Комбинат подчиняется в своей деятельности, определил для него порядок выделения финансовых средств на ликвидацию чрезвычайных ситуаций; в случае возникновения чрезвычайной ситуации Комбинат использует бюджетные финансовые средства открытого финансирования текущего года, находящиеся на счетах комбината по эксплуатационно-техническим и операционным расходам. Следовательно, задача - решение вопроса финансирования предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций - решена.

Указанное, по мнению суда, так же свидетельствует о беспредметности и неисполнимости оспариваемого предписания.

Также следует принимать во внимание, что Комбинат является федеральным государственным казенным учреждением.

Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает, что казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы; при этом бюджетная смета - документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения;

В соответствии с изменениями в Устав Комбината (внесены на основании Приказа Росрезерва от 29.04.2011 г. № 92), Комбинат не имеет права на использование доходов от предпринимательской деятельности, не ведет ее, приносящая доход деятельность осуществляется им только в рамках его уставной деятельности, при этом все доходы зачисляются бюджет. Самостоятельных средств, которые бы позволили создать резерв, у Комбината нет; законодательство не предоставляет Комбинату возможности их формирования.

Комбинат осуществляет только те виды деятельности, которые определены учредительными документами. Исполнение обязательств комбината обеспечивается в рамках лимитов бюджетных обязательств, определенных и доведенных до него Минэкономразвития России через Федеральное агентство по государственным резервам.

Таким образом, Комбинат не имеет собственных средств; его бюджетная смета не предусматривает выделения финансирования на создание финансового резерва финансовых средств на ликвидацию чрезвычайных ситуаций; Комбинат не вправе отступить от бюджетной сметы - иное означает нарушение бюджетного законодательства.

Соответственно, исходя из полномочий Комбината, предписание не исполнимо, поскольку предполагает изменение законодательства либо порядка финансирования Комбината, что находится вне сферы его компетенции.

Исходя из Писем Министерства Финансов РФ от 22.09.2010 г. N 02-04-09/3723 и N 02-03-010/47653 от 07.11.2013 г., федеральный бюджет, в соответствии со статьей 13 Бюджетного кодекса Российской Федерации предназначен для исполнения расходных обязательств Российской Федерации. При этом использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств РФ, не допускается.

Положениями статьи 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусмотрено, что в расходной части бюджетов бюджетной системы РФ (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных организаций) - резервного фонда Правительства РФ, резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, резервных фондов местных администраций.

Средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

В федеральном бюджете создан резервный фонд Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, в том числе на финансовое обеспечение мер по ликвидации чрезвычайных ситуаций федерального, межрегионального и регионального характера (Постановление Правительства РФ от 10.11.1996 г. N 1340 "О порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера").

Таким образом, законодательно решен вопрос финансирования работ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий; выдача предписания Комбинату не требовалась.

На основании изложенного, заявление в части признания недействительным пункта 5 предписания от 08.09.2016 г. N 38/4/1-5 следует удовлетворить.

В отношении пункта 6 оспариваемого предписания, предписывающего предоставить в управление надзорной деятельности и профи­лактической работы Главного управления МЧС России по Амур­ской области сведения по устранении выявленных нарушений суд приходит к следующим выводам.

Подпунктом 1 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" определено, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии с пунктом 92 Административного регламента в случае выявления по результатам проверки невыполнения требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера должностное лицо надзорного органа, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязано выдать объекту надзора предписание об устранении нарушений установленных требований и мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера с указанием сроков их устранения.

Таким образом, надзорный орган, выявив нарушения в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, правомерно выдан комбинату предписание с указанием необходимости представления в управление надзорной деятельностью сведений по устранению выявленных нарушений. Следовательно, с учетом установленных обстоятельств и оценке доказательств пункт 6 оспариваемого предписания не нарушает прав и законных интересов заявителя, соответствует законодательству, а, соответственно, в удовлетворении заявленных требований в данной части следует отказать.

Статьей 101 АПК РФ определено, что судебные расходы состоят из государственной пошлины и судебных издержек, связанных с рассмотрением дела арбитражным судом.

На основании абзаца 3 пункта 3 части 1 статьи 333.21 НК РФ размер государственной пошлины по делу составляет 3 000 руб.

При подаче заявления, Комбинатом уплачена госпошлина в размере 3 000 руб. по платежному поручению от 07.11.2016 № 210639.

На основании части 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Пунктом 21 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах" установлено, что если судебный акт принят не в пользу государственного органа (органа местного самоуправления), должностного лица такого органа, за исключением прокурора, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, расходы заявителя по уплате государственной пошлины подлежат возмещению соответствующим органом в составе судебных расходов.

Главой 24 АПК РФ не установлено каких-либо особенностей в отношении судебных расходов по делам об оспаривании ненормативных актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц.

В этом случае вопрос о судебных расходах, понесенных заявителями и заинтересованными лицами, разрешается судом по правилам главы 9 настоящего Кодекса в отношении сторон по делам искового производства.

Исходя из неимущественного характера требований, к данной категории дел не могут применяться положения пункта 1 статьи 110 АПК РФ, регламентирующие распределение судебных расходов при частичном удовлетворении заявленных требований.

В случае признания обоснованным полностью или частично заявления об оспаривании ненормативных актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц судебные расходы подлежат возмещению соответственно этим органом в полном объеме.

Поскольку заявленные Комбинатом требования удовлетворены частично, государственная пошлина за рассмотрение заявления подлежит отнесению на ответчика в полном объеме.

Указанный вывод соответствует разъяснениям, содержащимся в пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 г. N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах".

Руководствуясь статьями 110, 167, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Признать недействительными, как не соответствующими по­становлению Пра­вительства Российской Федерации от 30.12.2003г. № 794 «О единой государ­ственной системе предупреждения и ликвидации чрез­вычайных ситуа­ций», постановлению Правительства РФ от 29.11.1999г. N 1309 "О Порядке создания убежищ и иных объектов гражданской обороны", пункты 3, 4, 5 Предписания № 38/4/1-5 от 08.09.2016г., выданного Главном управлением Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Амурской области (ОГРН 1042800035541, ИНН 2801100184) в адрес Федерального государственного казенного учреждения комбинат "Амурский" Управления Федерального агентства по государственным резервам по Дальневосточному федеральному округу (ОГРН 1022800873809, ИНН 2806001780).

В остальной части в удовлетворении требований Федерального государственного казенного учреждения комбинат "Амурский" Управления Федерального агентства по государственным резервам по Дальневосточному федеральному округу (ОГРН 1022800873809, ИНН 2806001780) отказать.

Взыскать с Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Амурской области (ОГРН 1042800035541, ИНН 2801100184) расходы по уплате государственной пошлины размере 3 000 руб.

Решение подлежит немедленному исполнению.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Шестой Арбитражный апелляционный суд (г. Хабаровск) через Арбитражный суд Амурской области.

Судья С.А. Антонова