Решение № А04-2286/15 от 27.05.2015 АС Амурской области

в Арбитражный суд Амурской области обратилось министерство финансов Амурской области (далее - заявитель, министерство) с заявлением о признании представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области (далее - ответчик, ТУ Росфиннадзора) от 06.03.2015 № 23-04-17/495 недействительным.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Правительство Амурской области.

Заявленные требования обоснованы тем, что в период с 12.01.2015 по 10.02.2015 в отношении министерства ответчиком проводилась плановая выездная проверка, по результатам которой сделаны выводы о нарушениях Правительством Амурской области условий предоставления отдельных субсидий из федерального бюджета. Не согласившись с актом проверки, министерство представило свои возражения к акту. 11 марта 2015 года в министерство поступило обжалуемое представление ответчика с требованием устранить выявленные нарушения. Выводы, содержащиеся в преставлении, заявитель считает необоснованными, поскольку ненормативный правовой акт ответчика возлагает на министерство обязанности по устранению нарушений, которые фактически отсутствуют.

Кроме того, за нарушения, изложенные в представлении, для Амурской области могут возникнуть неблагоприятные последствия в связи с тем, что в силу статьи 306.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов влечет бесспорное взыскание суммы межбюджетного трансферта и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) - (объем нарушений, описанных в представлении, в денежном выражении составляет 496 205 442 руб.).

В заседании представитель министерства на заявленных требованиях настаивал в полном объеме по основаниям, указанным в заявлении. Дополнительно пояснил, что не оспаривает факта нарушения соглашений, однако считает, что ответственность и необходимость устранения нарушений необоснованно возложена на заявителя.

Представитель ответчика по существу заявленных требований возражал, ссылаясь на законность и обоснованность оспариваемого представления. Как следует из пояснений представителя ответчика и письменного отзыва,  Управление Росфиннадзора по Амурской области с 10.01.2015 г. наделено полномочиями по проверке  условий софинансирования  расходных обязательств, в связи с чем, установив нарушение условий софинансирования,  данные нарушения были отражены в оспариваемом акте проверки и предписании. Поскольку главным распорядителем денежных средств является Министерство финансов, ему и было выдано предписание. 

Представитель третьего лица поддержал позицию заявителя.

Изучив материалы дела, выслушав доводы представителей сторон, суд установил следующие обстоятельства.

На основании приказа от 12.01.2015 № 2 «О назначении выездной проверки» руководителя управления, в период с 12.01.2015 по 10.02.2015 Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области проведена плановая выездная проверка министерства финансов Амурской области.

По результатам указанной проверки составлен Акт выездной проверки от 11.02.2015, в котором зафиксированы установленные ТУ Росфиннадзора  нарушения бюджетного законодательства, выразившиеся в нарушении условий софинансирования, установленных соглашениями между Правительством  РФ и  Правительством Амурской области. В частности: Соглашение от 22.09.2014 № ФДА 48/83-С, заключенное в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15.04.1996 № 480 «Об утверждении федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года», Соглашение от 20.02.2014 № 251/17, заключенное в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27.12.2012 № 1431 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства», Соглашение от 20.02.2014 № 251/17, заключенное в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28.12.2012 № 1460 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах», Соглашение от 20.02.2014 № 251/17, заключенное в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 04.12.2012 № 1257 «О предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку племенного животноводства» и «Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку племенного животноводства», Соглашение от 20.02.2014 № 251/17, заключенное в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 31.10.2011 № 874 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат крестьянских (фермерских) хозяйств, включая индивидуальных предпринимателей, при оформлении в собственность используемых ими земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения», Соглашение 10.07.2014 № ВЛ - 21/71, заключенное в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 05.05.2011 № 345 «О предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на приобретение специализированной лесопожарной техники и оборудования в рамках подпрограммы «Охрана и защита лесов» государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» на 2013 - 2020 годы» и «Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на приобретение специализированной лесопожарной техники и оборудования в рамках подпрограммы «Охрана и защита лесов» государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства», на 2013 - 2020 годы», Соглашение от 02.04.2014 № ОП-П8-5631, заключенное в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 06.06.2012 № 560 «Об утверждении Правил распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию проектов, направленных на становление информационного общества в субъектах Российской Федерации», Соглашение от 30.06.2014 № 05-175/с, Соглашение от 05.11.2014 № 05-337/с, заключенные в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17.12.2010 № 1050 «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2011 - 2015 годы, Соглашение от 19.12.2014 № 116-14-12-19-04, Постановления Правительства РФ от 02.08.2011 № 644 «О федеральной целевой программе "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)», Соглашение от 18.04.2014 № 08.Т07.24.0589 и Соглашение от 10.07.2014 № 08.ТО7.24.0636, заключенные в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 14.01.2014 № 22 «О порядке предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования в 2014 году» и «Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования в 2014 году», Соглашение от 01.09.2014 № 08G.21.24.006, заключенное в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 09.02.2010 № 64 «О выплате денежного поощрения лучшим учителям» и «Правилами распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату денежного поощрения лучшим учителям», Соглашение от 15.07.2014 № 2305-01-41/10-14, и Соглашение от 09.06.2014 № 01-01-06/06-162, заключенное в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26.05.2008 № 392 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» (далее Соглашения).

Указанными соглашениями  предусмотрен порядок софинансирования, в соответствии с которым часть расходов финансируется за счет средств федерального бюджета, часть за счет средств Амурской области.

Министерство финансов, не согласившись с выводами, изложенными в Акте проверки, в порядке, установленном пунктом 65 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092, пунктом 77 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденного приказом Минфина России от 20.03.2014 № 18н, представило свои возражения от 26.02.2015 № 13-03/688 к Акту проверки.

11 марта 2015 года в министерство финансов Амурской области поступило представление Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области от 06.03.2015 № 23-04-17/495, с требованием устранить выявленные нарушения.

Не согласившись с указанным представлением, Министерство финансов Амурской области обратилось в суд с заявлением о признании его недействительным.

Оценив представленные в материалы дела доказательства в их совокупности по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, доводы лиц, участвующих в деле, суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению в связи со следующим.

В силу статьи 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закон у или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Пунктом 24 Постановления Правительства РФ от 30.09.2014 N 999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» (вместе с "Правилами формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации") предусмотрено, что контроль за соблюдением субъектами Российской Федерации условий предоставления субсидий осуществляется главными распорядителями средств федерального бюджета и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора. Данное постановление вступает в силу с 01.01.2015 г. 

 Выездная проверка проведена на основании приказов Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области от 12.01.2015 № 2 «О назначении выездной проверки», от 06.02.2015 № 2-п «Об изменении срока проведения выездной проверки» в соответствии с пунктом 63 Плана контрольной работы на 2015 год.

Таким образом, проверка проведена в период действия указанного постановления Правительства РФ  от 30.09.2014 N 999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации», а следовательно, у ответчика имелись полномочия по проведению проверки в том числе и   условий предоставления субсидий, в том числе определенных условиями Соглашений.

Кроме того, суд учитывает, что в соответствии с Приказом о назначении выездной проверки от 12.01.2015 в перечень вопросов подлежащих изучению входит проверка установленного порядка предоставления бюджетных ссуд, полнота и своевременность возврата бюджетных ссуд в виде межбюджетных трансфертов, осуществление контроля со стороны Министерства финансов Амурской области за целевым использованием средств федерального бюджета.

Пункт 1 Правил от 28.11.2013 № 1092, пункт 10 Административного регламента № 18н предусматривает, что должностные лица обязаны проводить контрольные мероприятия в соответствии с приказом (распоряжением) руководителя (заместителя руководителя) Службы (территориального органа).

Программой проверки, утвержденной вр. и.о. руководителя Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области ФИО6 от 31.12.2014 года, предусмотрена проверка соблюдения условий софинансирования расходных обязательств, принятых субъектом Российской Федерации. Наличие расходных обязательств субъекта Российской Федерации в бюджете, фактическое выполнение условий софинансирования.

Статья 164 БК РФ определяет Федеральную службу финансово-бюджетного надзора как участника бюджетного процесса на федеральном уровне.

Статья 166.2. БК РФ наделяет Федеральную службу финансово-бюджетного надзора бюджетными полномочиями, установленными Бюджетным Кодексом и Правительством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 265 БК РФ внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций.

Органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Такой контроль осуществляется также в отношении главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты.

На основании вышеизложенного, ТУ Росфиннадзора по Амурской области являлось уполномоченным лицом на проверку условий предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с действующим законодательством.

Основанием вменяемого нарушения по каждому соглашению явилось недостаточное софинансирование государственных программ с учетом предоставления  федерацией субсидий бюджетам субъектов РФ.

Как следует из представленной заявителем справки о фактическом финансировании мероприятий за счет бюджета Амурской области в 2014 г. по состоянию на 22.04.2015 г., финансирование проведено не в полном объеме, что не оспаривается сторонами.

В соответствии с пунктом 1 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Статьей 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации, к которым, в том числе, относится принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (статья 38), означающий, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям (получателям) бюджетных средств распределяет (доводит до сведения) распорядитель бюджетных средств, при этом должны быть определены цели расходования бюджетных средств.

Как следует из представленных Соглашений,  они заключены между Министерствами РФ и Правительством Амурской области, причем последнее является получателем бюджетных средств.  В силу условий Соглашений, к примеру,  Соглашение № ОП-П8-5631 от 02.04.214 г. в п. 3.3, получатель  обязуется  отразить в доходной части бюджета Амурской области  поступающие денежные средства, предоставив Министерству выписку из закона о бюджете Амурской области на 2014 г.  Иные соглашения так же имеют аналогичные условия. 

Законом Амурской области  от 16.12.2013 г. № 298-ОЗ «Об областном бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» в ст. 8 утверждено распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств областного бюджета, целевым статьям (государственным программам и непрограммным направлениям деятельности) и группам видов расходов в ведомственной структуре расходов областного бюджета на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов согласно приложению N 9 к настоящему Закону.

Как следует из приложения № 9 к закону  Амурской области  от 16.12.2013 г. № 298-ОЗ, министерство финансов не является получателем субсидий.  Факт неисполнения соглашения подтверждается на стадии принятия Закона Амурской области  от 16.12.2013 г. № 298-ОЗ «Об областном бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов».

Принятие закона Амурской области не находится в полномочиях Министерства финансов Амурской области.

Таким образом, выдавая оспариваемое предписание Министерству финансов Амурской области об устранении нарушений, ответчиком не учтено, что Министерство финансов Амурской области не является получателем бюджетных средств в соответствии с Соглашениями,  не является органом исполнительной власти уполномоченным на принятие закона Амурской области, а, следовательно, не имеет возможности устранения допущенных получателем бюджетных средств нарушений.

Следовательно,  оспариваемое предписание выдано не надлежащему лицу, что противоречит требованиям  бюджетного законодательства.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о необходимости удовлетворения требований заявителя.

В силу требований пункт 3 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должно содержаться указание на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Учитывая отсутствие требования заявителя об устранении нарушения прав, предложенных вариантов устранения  нарушения его права, суд приходит к выводу, что само по себе признание недействительным предписания восстанавливает нарушенное право заявителя.

От уплаты государственной пошлины стороны освобождены.

Руководствуясь  ст.ст. 167-170, 180, 201 АПК РФ, суд

                                                           решил:           

Признать недействительным, как не соответствующим Бюджетному кодексу РФ, представление Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Амурской области от 06.03.2015 № 23-04-17/495.

Решение может быть обжаловано в месячный срок в Шестой арбитражный апелляционный суд (г. Хабаровск) через Арбитражный суд Амурской области.

Судья                                                                                Д.В. Курмачев