Решение № А04-2946/2021 от 07.07.2021 АС Амурской области

в Арбитражный суд Амурской области обратился отдел образования администрации города Зеи (далее – заявитель, отдел) с заявлением к администрации города Зеи (далее – ответчик, администрация) о признании незаконным распоряжения администрации города Зеи от 29.03.2021 № 57-р «О выдаче обязательного для исполнения представления», о признании незаконным представления №1 администрации города Зеи от 29.03.2021 «Об устранении нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов».

В обоснование требований заявителем указано, что в соответствии с пунктом 17 Положения об установлении систем оплаты труда работников муниципальных бюджетных, автономных и казенных учреждений и работников администрации города Зеи по должностям, не отнесенным к муниципальным должностям и должностям муниципальной службы, утвержденного постановлением администрации города Зеи от 21.12.2020 № 1322  учредителем - Отделом образования администрации города Зеи издан приказ № 20-од от 20.01.2021 «Об установлении предельного уровня кратности 3, что не нарушает действующего законодательства Российской Федерации и нормативно правовых актов органов местного самоуправления.

По мнению заявителя, установление критериев расчета обоснованности кратности соотношения среднемесячной заработной платы руководителей муниципальных образовательных организаций и среднемесячной заработной платы работников этих учреждений не предусмотрено действующим законодательством Российской Федерации.

Установленный предельный уровень кратности 3 приказом отдела образования администрации города Зеи от 20.01.2021 № 20-од не нарушает выполнение условий пункта 17 Положения, не влечет за собой дополнительной плановой потребности бюджетных ассигнований, не нарушает выполнение условий Трудового законодательства.

07.04.2021 администрацией города Зеи в Отдел образования представлены расчеты с предельным уровнем кратности 3, которые согласованы главой города и финансовым управления администрации города Зеи.

По пункту 2 Представления № 1 от 29.03.2021 - о нарушении п. 3 Порядка согласования условий оплаты труда руководителей муниципальных учреждений города Зеи при заключении трудовых договоров, утвержденного постановлением администрации города Зеи от 21.12.2020 г. № 1323 заявителем указано, что 16 марта 2021 года Отделом образования в администрацию города Зеи направлен полный пакет документов с расчетом размеров заработной платы руководителей, заместителей и главных бухгалтеров муниципальных учреждений, подведомственных отделу образования.

Ответчик возражения обосновал тем, что в нарушение пункта 20 Положения об особенностях порядка исчисления средней заработной платы, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.2007 № 922 «Об особенностях порядка исчисления средней заработной платы» (далее - Положение об особенностях порядка исчисления средней заработной платы) при определении среднемесячной заработной платы за 2020 год, Отделом образования из начисленной заработной платы не были исключены суммы выплат заработной платы внешних совместителей, которые не являются работниками списочного состава учреждений, а также выплаты компенсации за неиспользованный отпуск при прекращении трудового договора.

Решение об установлении предельного уровня соотношения среднемесячной заработной платы в кратности 3 ко всем руководителям, заместителям руководителей и главным бухгалтерам учреждений, подведомственных отделу образования администрации города, за пределами утвержденного и доведенного до муниципальных учреждений размера фонда на оплату труда работников этих учреждений, то есть в отсутствие доведенных бюджетных ассигнований на данные расходы, принято в нарушение пункта 17 Положения о системе оплаты труда (утв. постановлением администрации города Зеи 21.12.2020№ 1322).

При распределении доведенного до учреждения объема бюджетных ассигнований, им составляется смета расходов с расшифровками по фонд) оплаты труда по должностям (далее ФОТ). Согласно данным расшифровок к сметам фонд оплаты труда руководителей на 2021 год был заложен учреждением исходя из сумм заработных плат указанных в штатных расписаниях (замещениях) учреждений. Исходя из данных расшифровок, ФОТ руководителей заложен без учета максимального размера премий по итогам работы и других выплат, который предусматривал бы возможность произведения выплат руководителям в кратности 3. Согласно приложению № 2 к Акту проверки № 1 фактическое соотношение среднемесячной заработной платы руководителей, его заместителей, главного бухгалтера и среднемесячной заработной платы работников учреждений, исходя из сформированного ФОТ руководителей не позволяет ООА города Зеи установить кратность 3.

Кроме того, установление единого предельного уровня соотношения среднемесячной заработной платы в кратности 3 ко всем руководителям, заместителям руководителей и главным бухгалтерам учреждений, противоречит Трудовому кодексу Российской Федерации и постановлению Правительства РФ от 24.12.2007 № 922 «Об особенностях порядка исчисления средней заработной платы».

Таким образом, предельный уровень соотношения среднемесячной заработной платы руководителей, их заместителей, главных бухгалтеров учреждений должен был определен расчетным путем для каждой должности, а не установлен в максимальном размере.

По вопросу нарушения Отделом образования администрации города Зеи п. 3 Порядка согласования условий оплаты труда руководителей муниципальных учреждений города Зеи при заключении трудовых договоров, утвержденного постановлением администрации города Зеи от 21.12.2020 № 1323, о не предоставлении в администрацию города Зеи полного пакета документов ответчиком указано, что 03.02.2021 в администрацию города поступил пакет документов отдела образования администрации города, с расчетами размера заработной платы руководителей, заместителей руководителей и главных бухгалтеров муниципальных бюджетных, автономных и казенных учреждений на 2021 год.

Исходя из текста сопроводительного письма отдела образования администрации города от 02.02.2021 № 01-13/316 (прилагается) не следовало, что данный пакет документов был направлен на согласование, в связи с чем мотивированный отказ в согласовании, начальнику отдела образования администрации города не направлялся.

Вместе с тем, в нарушение пункта 3 Порядка согласования условий оплаты труда руководителей муниципальных учреждений города Зеи при заключении трудовых договоров, утвержденного постановлением администрации города Зеи oт 21.12.2020 № 1323, в случае направления документов на согласование, отделом образования к представленному пакету документов не были приложены следующие документы: сопроводительное письмо с указанием причин направления на согласование условий оплаты труда руководителям учреждений (заключение трудового договора, дополнительного соглашения к трудовому договору); копии действующих трудовых договоров; расчеты среднемесячной заработной платы руководителей учреждений и среднемесячной заработной платы работников учреждений (без учета заработной
платы руководителя, его заместителей, главного бухгалтера) за год,
предшествующий году установления (изменения) размера оплаты труда
руководителям, подписанные руководителем и главным бухгалтером
соответствующего учреждения (либо руководителем и специалистом
муниципального учреждения, обслуживающего это учреждение). 10.03.2021 в администрацию города поступило письмо отдела образования администрации города от 09.03.2021 № 01-13/764 (прилагается) с просьбой вернуть согласованные расчеты заработной платы, направленные 02.02.2021, либо вернуть данные расчеты на доработку, с указанием причин несогласования.

Администрацией города в письме от 12.03.2021 № 01-10/1472 было указано отделу образования на необходимость направления, для согласования условий оплаты труда руководителей муниципальных учреждений города Зеи, пакета документов в соответствии с пунктом 3 Порядка согласования условий оплаты труда руководителей муниципальных учреждений города Зеи при заключении трудовых договоров, утвержденного постановлением администрации юрода Зеи от 21.12.2020 № 1323.

17.03.2021 в администрацию города поступило письмо отдела образования администрации города от 16.03.2021 № 01-13/848 с приложенным пакетом документов для согласования.

Представленные документы были рассмотрены и согласованные расчеты размера заработной платы руководителей, заместителей руководителей и главных бухгалтеров муниципальных учреждений, подведомственных отделу образования администрации города направлены письмом администрации города от 06.04.2021 № 01 -10/2113.  

По вопросу несоответствия условий о выплате руководителям премий по итогам работы, установленных в трудовых договорах условиям, установленным в Положении об оплате труда учреждений, а также требованиям п. 14, п. 16 Положения о системе оплаты ответчиком указано, что в ходе проверки было установлено, что максимальный размер премии по итогам работы, который установлен руководителям в представленных расчетах ООА г.Зеи, в трудовых договорах руководителей - это только премия по итогам работы за месяц. Если ООА г.Зеи предусматривает выплату руководителям премии по итогам работы за год, то ее максимальный размер должен быть указан в расчетах ООА г.Зеи и в трудовых договорах этих работников. Также в трудовых договорах указано, что кроме ежемесячной премии, руководителю может осуществляться выплата единовременной премии по итогам работы за квартал, полугодие, год... Исходя из условий, предусмотренных п. 14 Положения о системе отплаты труда следует, что если руководителю установлена премия но итогам работы за месяц, то дополнительно данная премия может быть установлена только за год, а за квартал, полугодие уже не устанавливается.

Ответчик не согласен с доводом заявителя о нарушении контрольных сроков, предусмотренных п. 2 разд. IV Порядка осуществления внутреннего муниципального финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений, утвержденного постановлением администрации города Зеи от 27.04.2015 № 649, согласно которому акт должен быть представлен, в последний, день проверки, то есть 19 февраля 2021 года, поскольку данное постановление утратило силу на основании постановления администрации города Зеи от 19.02.2021 № 150.

Согласно п. 48 Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов» (утв. постановлением Правительства РФ от 17.08.2020 N 1235) оформление результатов проверок осуществляется в срок не более 15 рабочих дней со дня окончания контрольных действий, а контрольные действия в отношении подведомственных Отделу образования администрации города Зеи учреждений в соответствии с распоряжением администрации города Зеи от 04.02.2021 № 17-р были окончены  19.02.2021, Акт проверки был оформлен 02.03.2021 и поступил в отдел образования администрации города Зеи 03.03.2021.

В судебном заседании 07.07.2021 представитель заявителя требования уточнил, просил признать незаконным представление №1 администрации города Зеи от 29.03.2021 в части выявления нарушений: об установлении предельного уровня соотношения среднемесячной заработной платы в кратности 3 ко всем руководителям, заместителям руководителей и главным бухгалтерам учреждений; о представлении неполного пакета документов.

На оспаривании остальной части представления заявитель не настаивал.

Уточнение требований принято судом к рассмотрению на основании статьи 49 АПК РФ.

В судебном заседании представители сторон настаивали на своих позициях с учетом письменных дополнений. Подробно доводы сторон изложены в письменных пояснениях участников процесса.

Заслушав доводы лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, судом установлены следующие обстоятельства.

На основании распоряжения администрации города Зеи № 17-р от 04.02.2021 в  период с 08.02.2021 по 19.02.2021 должностными лицами отдела внутреннего муниципального финансового контроля и контроля в сфере закупок администрации города Зеи проведена внеплановая выездная проверка правильности установления условий оплаты труда руководителям муниципальных учреждений, подведомственных отделу образования администрации города Зеи. 

По результатам проведенной проверки начальником отдела внутреннего муниципального финансового контроля и контроля в сфере закупок Е.Б. Максимовой 02.03.2021 был составлен акт № 1 выездной проверки в отношении подведомственных отделу образования администрации города Зеи (ООА г. Зеи) учреждений, согласно которому ООА г. Зеи в нарушение п. 20 Положения об особенностях порядка исчисления средней заработной платы, утвержденного постановлением    Правительства РФ от 24.12.2007 № 922, п.  17 Положения об установлении систем оплаты труда работников муниципальных бюджетных - автономных и казенных учреждений и работникам администрации города Зеи по должностям, не отнесенным к муниципальным должностям и должностям муниципальной службы, утвержденного постановлением администрации города Зеи от 21.12.2020 № 1322 при определении среднемесячной заработной платы работников учреждений за 2020 год из начисленной заработной платы не были исключены суммы выплат заработной платы внешних совместителей, компенсация за неиспользованные отпуска при прекращении трудовых договоров; решение об установлении предельного уровня соотношения среднемесячной заработной платы в кратности 3 ко всем руководителям, заместителям руководителей и главному бухгалтеру Отделом образования принято неправомерно, установлено за пределами утвержденного и доведенного до учреждения размера фонда на оплату труда работников муниципальных учреждений, то есть в отсутствие доведенных бюджетных ассигнований на данные расходы, расчет предельного уровня кратности по каждой должности вышеуказанных работников учреждений не произведен; в нарушение п. 3 Порядка согласование условий оплаты труда руководителей муниципальных учреждений города Зеи при заключении трудовых договоров, утвержденного постановлением администрация города Зеи от 21.12.2020 №1323, Отделом образования в Администрацию города Зеи представлен не полный пакет документов; установлено несоответствие условий о выплате руководителю премий, по итогам работы, установленных в трудовых договорах условиям, установленным в Положении об оплате труда учреждений, а также требованиям п. 14, п. 16 Положения об установлении систем оплаты труда работников муниципальных бюджетных, автономных и казенных учреждений и работникам администрации города Зеи по должностям, не отнесенным к муниципальным должностям и должностям муниципальной службы, утвержденного постановлением администрации города Зеи от 21.12.2020 №1322.

19.03.2021 Отделом образования администрации города Зеи на акт № 1 направлено возражение, которое рассмотрено администрацией 26.03.2021.

По итогам проверки администрацией города Зеи в отношении отдела вынесено распоряжение от 29.03.2021 № 57-р «О выдаче обязательного для исполнения представления», а также представление № 1 от 29.03.2021 об устранении нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов.

Представлением № 1 от 29.03.2021 установлены следующие нарушения:

в нарушение п. 20 Положения об особенностях порядка исчисления средней заработной платы, утвержденного постановлением Правительства РФ от 24.12.2007 № 922, п. 17 Положения об установлении систем оплаты труда работников муниципальных бюджетных, автономных и казенных учреждений и работникам администрации города Зеи по должностям, не отнесенным к муниципальным должностям и должностям муниципальной службы, утвержденного постановлением администрации города Зеи от 21.12.2020 № 1322 при определении среднемесячной заработной платы работников учреждений за 2020 год из начисленной заработной платы не были исключены суммы выплат заработной платы внешних совместителей, компенсация за неиспользованные отпуска при прекращении трудовых договоров; решение об установлении предельного уровня соотношения среднемесячной заработной платы в кратности 3 ко всем руководителям, заместителям руководителей и главному бухгалтеру Отделом образования принято неправомерно, установлено за пределами утвержденного и доведенного до учреждения размера фонда на оплату труда работников муниципальных учреждений, то есть в отсутствие доведенных бюджетных ассигнований на данные расходы, расчет предельного уровня кратности по каждой должности вышеуказанных работников учреждений не произведен;

в нарушение п. 3 Порядка согласование условий оплаты труда руководителей муниципальных учреждений города Зеи при заключении трудовых договоров, утвержденного постановлением администрация города Зеи от 21.12.2020 №1323, Отделом образования в Администрацию города Зеи представлен не полный пакет документов;

установлено несоответствие условий о выплате руководителю премий, по итогам работы, установленных в трудовых договорах условиям, установленным в Положении об оплате труда учреждений, а также требованиям п. 14, п. 16 Положения об установлении систем оплаты труда работников муниципальных бюджетных, автономных и казенных учреждений и работникам администрации города Зеи по должностям, не отнесенным к муниципальным должностям и должностям муниципальной службы, утвержденного постановлением администрации города Зеи от 21.12.2020 №1322. 

В представлении указано: рассмотреть в срок до 30 апреля 2021 года информацию о выявленных нарушениях; устранить выявленные нарушения и принять меры по устранению причин и условий допущенных нарушений.

Срок исполнения настоящего представления может быть однократно продлен в порядке, установленном федеральным стандартом № 1095. Информацию о результатах исполнения настоящего представления с приложением копий документов, подтверждающих его исполнение, представить в администрацию города Зеи в срок до 06 мая 2021 года.

Не согласившись с распоряжением от 29.03.2021 № 57-р о выдаче представления; представлением администрации города Зеи №1 от 29.03.2021 в части выявленных нарушений: об установлении предельного уровня соотношения среднемесячной заработной платы в кратности 3 ко всем руководителям, заместителям руководителей и главным бухгалтерам учреждений; о представлении неполного пакета документов, заявитель оспорил их в суде (с учетом принятых судом уточнений).

Оценив изложенные обстоятельства, суд счел требования заявителя подлежащими удовлетворению в части по следующим основаниям.  

Согласно п. 3 ст. 265 Бюджетного кодекса РФ внутренний муниципальный финансовый контроля является контрольной деятельностью органов муниципального финансового контроля, являющихся органами местных администраций.

Согласно Положению об отделе внутреннего муниципального финансового контроля и контроля в сфере закупок (утв. постановлением администрации города Зеи от 06.04.2015 № 447) (далее - Положение об отделе), отдел внутреннего муниципального финансового контроля и контроля в сфере закупок (далее - Отдел) является структурным подразделением администрации города Зеи, является отделом, осуществляющим полномочия по внутреннем;, муниципальному финансовому контролю, контролю за соблюдением законодательства РФ и иных нормативных актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд города Зеи.

При осуществлении полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю Отделом проводятся проверки, ревизии и обследования. Акты, заключения, представления и (или) предписания направляются объектам контроля (ни. 1.2 ч, 3.1.2. Положения об отделе, ч. 2 ст. 269 БК РФ).

Отдел осуществляет свои полномочия, в том числе в соответствии со статьей 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля является, в том числе, контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения (абзац второй).

Пунктом 3 статьи 269.2 БК РФ предусмотрено, что порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного финансового контроля по внутреннему государственному финансовому контролю определяется, в том числе нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также стандартами осуществления внутреннего государственного финансового контроля, утверждаемыми наряду с другими органами Министерством финансов Российской Федерации по предмету его компетенции.

Постановлением Правительства РФ от 17.08.2020 N 1235 на основании п. 3 ст. 269.2 БК РФ утвержден Федеральный стандарт внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля "Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов" (далее - Стандарт). Стандарт подлежит применению с 24.08.2020 и устанавливает правила проведения плановых и внеплановых контрольных мероприятий, а также порядок оформления их результатов органом внутреннего финансового контроля.

Согласно п. 37 Стандарта выездная проверка (ревизия) проводится по месту нахождения объекта контроля путем проведения контрольных действий, указанных в пункте 19 стандарта.

Срок проведения выездной проверки (ревизии) должен составлять не более 40 рабочих дней (п. 38).

В силу п. 48 Стандарта результаты камеральных и выездных проверок (ревизий), встречных проверок, обследований оформляются в срок не более 15 рабочих дней со дня окончания контрольных действий, результаты иных обследований - не позднее последнего дня срока проведения обследований. 

Не допускается внесение в акт, заключение каких-либо изменений на основании замечаний (возражений, пояснений) руководителя и (или) иных уполномоченных должностных лиц объекта контроля и дополнительно представляемых ими по окончании контрольного мероприятия информации и документов (п. 58 Федерального стандарта N 1235).

В соответствии п. 50 Стандарта при изложении в акте, заключении результатов контрольного мероприятия должны быть обеспечены: объективность, обоснованность, системность, доступность и лаконичность (без ущерба для содержания); четкость формулировок описания содержания выявленных нарушений; логическая и хронологическая последовательность излагаемого материала в рамках каждого проверяемого вопроса; изложение фактических данных только на основе документов (информации, сведений), изученных членами проверочной (ревизионной) группы или уполномоченным на проведение контрольного мероприятия должностным лицом, при наличии исчерпывающих ссылок на них, а также фактических данных на основании контрольных действий по фактическому изучению деятельности объекта контроля в рамках полномочий органа контроля.

При составлении акта, заключения также должны соблюдаться следующие требования: результаты контрольного мероприятия должны излагаться последовательно в соответствии с вопросами, указанными в приказе (распоряжении) органа контроля о назначении контрольного мероприятия, в объеме, необходимом для формирования выводов по результатам проведения контрольного мероприятия;в описании каждого нарушения должны быть указаны положения законодательных и иных нормативных правовых актов, правовых актов, являющихся основаниями предоставления бюджетных средств, которые нарушены, периоды, в которых нарушение допущено, в чем выразилось нарушение, сумма нарушения (при наличии) (п. 52).

1. По мнению ответчика, решение об установлении предельного уровня соотношения среднемесячной заработной платы в кратности 3 ко всем руководителям, заместителям руководителей и главным бухгалтерам учреждений, подведомственных отделу образования администрации города, за пределами утвержденного и доведенного до муниципальных учреждений размера фонда на оплату труда работников этих учреждений, то есть в отсутствие доведенных бюджетных ассигнований на данные расходы, принято в нарушение пункта 17 Положения о системе оплаты труда (утв. постановлением администрации города Зеи 21.12.2020№ 1322).

Вместе с этим ответчиком не учтено следующее. 

Согласно части 2 статьи 145 Трудового кодекса Российской Федерации предельный уровень соотношения среднемесячной заработной платы руководителей, их заместителей, главных бухгалтеров государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, территориальных фондов обязательного медицинского страхования, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, формируемой за счет всех источников финансового обеспечения и рассчитываемой за календарный год, и среднемесячной заработной платы работников таких фондов, учреждений, предприятий (без учета заработной платы соответствующего руководителя, его заместителей, главного бухгалтера) определяется государственным органом, органом местного самоуправления, организацией, осуществляющими функции и полномочия учредителя соответствующих фондов, учреждений, предприятий, в размере, не превышающем размера, который установлен для руководителей, их заместителей, главных бухгалтеров муниципальных учреждений, муниципальных унитарных предприятий - нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В силу п. 20 Постановления Правительства РФ от 24.12.2007 N 922 "Об особенностях порядка исчисления средней заработной платы" для исчисления среднемесячной заработной платы руководителей, заместителей руководителей, главных бухгалтеров государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, территориальных фондов обязательного медицинского страхования, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий (далее - фонды, учреждения, предприятия), формируемой за счет всех источников финансового обеспечения и рассчитываемой за календарный год, и среднемесячной заработной платы работников фондов, учреждений, предприятий (без учета заработной платы руководителя, заместителей руководителя, главного бухгалтера) в целях определения предельного уровня их соотношения: среднемесячная заработная плата работников фондов, учреждений, предприятий (без учета заработной платы руководителя, заместителей руководителя, главного бухгалтера) определяется путем деления суммы фактически начисленной заработной платы (включая выплаты, предусмотренные пунктом 2 настоящего Положения) таких работников списочного состава (без учета руководителя, заместителей руководителя, главного бухгалтера) на среднесписочную численность таких работников (без учета руководителя, заместителей руководителя, главного бухгалтера) за соответствующий календарный год и деления на 12 (количество месяцев в году). Определение среднесписочной численности указанных работников за соответствующий календарный год осуществляется в соответствии с методикой, используемой для целей федерального статистического наблюдения; среднемесячная заработная плата руководителя, заместителя руководителя, главного бухгалтера фонда, учреждения, предприятия определяется путем деления суммы фактически начисленной заработной платы (включая выплаты, предусмотренные пунктом 2 настоящего Положения) соответствующему руководителю, заместителю руководителя, главному бухгалтеру за календарный год на 12 (количество месяцев в году). Если руководитель, заместитель руководителя, главный бухгалтер фонда, учреждения, предприятия состоял в трудовых отношениях с фондом, учреждением, предприятием неполный календарный год, то среднемесячная заработная плата определяется исходя из фактически отработанных соответствующим руководителем, заместителем руководителя, главным бухгалтером полных календарных месяцев.

Расчет среднемесячной заработной платы руководителя, заместителей руководителя, главного бухгалтера фонда, учреждения, предприятия осуществляется отдельно по должностям руководителя, главного бухгалтера и по каждой должности заместителя руководителя. В фактической начисленной заработной плате для определения среднемесячной заработной платы, рассчитываемой в соответствии с абзацами первым - третьим настоящего пункта, не учитываются выплаты, предусмотренные пунктом 3 настоящего Положения, компенсации, выплачиваемые при прекращении трудового договора, в том числе за неиспользованный отпуск.

В случаях выполнения руководителем, заместителями руководителя, главным бухгалтером работы по совмещению должностей (профессий) или исполнения обязанностей временно отсутствующего работника без освобождения от основной работы в фактически начисленной заработной плате учитываются суммы, начисленные как по основной должности (профессии), так и по совмещаемой должности (профессии), а также начисленные за исполнение обязанностей временно отсутствующего работника без освобождения от основной работы. При работе по совместительству в фактически начисленной заработной плате учитываются только суммы фактически начисленной заработной платы по должности руководителя, заместителя руководителя, главного бухгалтера.

Постановлением администрации города Зеи от 21.12.2020 № 1322 «Об установлении систем оплаты труда работников муниципальных бюджетных, автономных и казенных учреждений города Зеи» утверждено Положение об установлении систем оплаты труда работников муниципальных бюджетных, автономных и казенных учреждений и работников администрации города Зеи по должностям, не отнесенным к
муниципальным должностям и должностям муниципальной службы (далее - Положение).

Пунктом 3 Положения установлено, что системы оплаты труда работников муниципальных бюджетных и автономных учреждений устанавливаются с учетом примерных положений об оплате труда работников подведомственных бюджетных и (или) автономных учреждений по видам экономической деятельности, утверждаемых структурными подразделениями администрации города, осуществляющими функции и полномочия учредителя этих учреждений, по согласованию с главой города. Указанные примерные положения носят для муниципальных бюджетных и автономных учреждений рекомендательный характер.

Системы оплаты труда работников муниципальных казенных учреждений устанавливаются с учетом примерных положений об оплате труда работников подведомственных казенных учреждений по видам экономической деятельности, утверждаемых структурными подразделениями администрации города, осуществляющими функции и полномочия учредителя казенных учреждений, по согласованию с главой города. Указанные примерные положения носят для муниципальных бюджетных и автономных учреждений обязательный характер. 

Согласно пункту 17 Положения структурные подразделения администрации города, в ведении которых находятся муниципальные учреждения, устанавливают предельный уровень соотношения среднемесячной заработной платы руководителей, их заместителей и главных бухгалтеров соответствующих учреждений, формируемой за счет всех источников финансового обеспечения и рассчитываемой за календарный год, и среднемесячной заработной платы работников этих учреждений (без учета заработной платы соответствующего руководителя, его заместителей, главного бухгалтера) в кратности от 1 до 3.

Соотношение среднемесячной заработной платы руководителя, заместителей руководителя, главного бухгалтера муниципального учреждения и среднемесячной заработной платы работников муниципального учреждения определяется путем деления среднемесячной заработной платы соответствующего руководителя, заместителя руководителя, главного бухгалтера на среднемесячную заработную плату работников этого учреждения. Определение среднемесячной заработной платы в указанных целях осуществляется в соответствии с Положением об особенностях порядка исчисления средней заработной платы, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.2007 № 922 «Об особенностях порядка исчисления средней заработной платы».

Принятие решения об установлении предельного уровня соотношения осуществляется в пределах утвержденного фонда оплаты труда работников муниципальных учреждений.

Учитывая, что действующее законодательство не устанавливает величину предельного соотношения, однако законодательством введена обязательность установления такого соотношения учредителями учреждений в рамках размеров, которые устанавливаются: -  по федеральным организациям - Правительством Российской Федерации; -         по организациям субъектов Российской Федерации и муниципальным организациям - нормативными правовыми актами соответственно субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. 

Как видно из материалов дела и не оспаривается сторонами приказом Отдела образования от 20.01.2021 № 20-од с 01.01.2021 установлен предельный уровень соотношения среднемесячной заработной платы руководителей, заместителей руководителей, главных бухгалтеров муниципальных учреждений, находящихся в ведении Отдела образования и среднемесячной заработной платы работников этих учреждений (без учета заработной платы соответствующего руководителя, его заместителей, главного бухгалтера) в кратности 3.

При этом в нарушение положений пунктов 50, 52 Федерального стандарта N 1235 из содержания акта проверки от 02.03.2021 № 1 не следует, в чем именно выразилось совершение заявителем нарушения бюджетного законодательства в виде установления кратности 3.

Каких-либо обоснований данного нарушения оспариваемое представление не содержит.

В ходе судебного процесса ответчиком надлежащим образом не подтверждено, какому именно нормативном акту (статья, пункт) не соответствует  установление единого предельного уровня соотношения среднемесячной заработной платы в кратности 3 ко всем руководителям, заместителям руководителей и главным бухгалтерам учреждений.

Судом, исходя из буквального толкования положений ст. 145 ТК РФ, п. 20 Постановления Правительства РФ от 24.12.2007 N 922, также установлено, что установление заявителем единого предельного уровня соотношения среднемесячной заработной платы в кратности 3 ко всем руководителям, заместителям руководителей и главным бухгалтерам учреждений указанным нормам не противоречит.

Кроме того, ответчиком не опровергнуты доводы заявителя о том, что предельный уровень соотношения среднемесячной заработной платы руководителя учреждения и среднемесячной заработной платы работников учреждения не является составляющей заработной платы и не применяется для расчета ее составляющих. Данный коэффициент применяется при ежегодном расчете соотношений среднемесячной заработной платы руководителя учреждения и среднемесячной заработной платы работников учреждения и является предельным максимальным уровнем, который не должен быть превышен при указанном расчете.

Наряду с этим, ответчикомне представлены документальные доказательства превышения фонда оплаты труда за 2021 год в связи с применением заявителем кратности 3.

2. В отношении отражения в оспариваемом представлении нарушения заявителем пункта 3 Порядка согласования условий оплаты труда руководителей муниципальных учреждений города Зеи при заключении трудовых договоров, утвержденного постановлением администрации города Зеи oт 21.12.2020 № 1323, судом принято во вниманием следующее.

В силу пункта 5 статьи 270.2 БК РФ в представлениях и предписаниях органа государственного (муниципального) финансового контроля не указывается информация о нарушениях, выявленных по результатам внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, при условии их устранения.

Как видно из материалов дела и оспаривается ответчиком, 17.03.2021 в администрацию города Зеи поступило письмо отдела образования администрации города от 16.03.2021 № 01-13/848 с приложенным пакетом документов для согласования условий и расчетов размера оплаты труда.

Указанное письмо поступило в администрацию после составления акта проверки, но до вынесения оспариваемого представления, а поэтому факт нарушения заявителем пункта 3 Порядка согласования условий оплаты труда на основании пункта 5 статьи 270.2 БК РФ не подлежал отражению УФК в оспариваемом представлении.

Согласно пункту 2 статьи 270.2 БК РФ представление должно содержать информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению: 1) требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий; 2) требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.

Принимая во внимание приведенные нормы Бюджетного кодекса РФ при устранении проверяемым лицом нарушения повторно требовать его устранения в представлении не требуется (подпункт 1 пункта 2 статьи 270.2), а требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения, вопреки доводам администрации, подлежит отражению в представлении только в случае невозможности его устранения (подпункт 2 пункта 2 статьи 270.2).

С учетом изложенных обстоятельств, оспариваемое представление в части выявления нарушений об установлении предельного уровня соотношения среднемесячной заработной платы в кратности 3 ко всем руководителям, заместителям руководителей и главным бухгалтерам учреждений; о представлении неполного пакета документов не соответствует приведенным выше нормам и нарушает права заявителя в сфере экономической деятельности.

Вместе с этим у суда отсутствуют правовые основания для признания незаконным распоряжения администрации города Зеи от 29.03.2021 № 57-р «О выдаче обязательного для исполнения представления».

В силу статьи 46 Конституции Российской Федерации, статей 11, 12 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованному лицу гарантировано право обращения за защитой нарушенных и оспариваемых прав и интересов в суд.

Судебный способ защиты своих прав и интересов является исключительным способом и применяется в случае, если другие способы не приведут к более быстрому и эффективному восстановлению нарушенных, либо оспариваемых прав и интересов. Под способами защиты гражданских прав понимаются закрепленные законом материально-правовые меры принудительного характера, посредством которых производится восстановление (признание) нарушенных (оспариваемых) прав.

Таким образом, избранный способ защиты в случае удовлетворения требований истца должен привести к восстановлению его нарушенных или оспариваемых прав.

Именно по этой причине принцип судебной защиты нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов, закрепленный статьей 11 Гражданского кодекса Российской Федерации, предполагает, что суд, удовлетворяя требования заявителя, обеспечивает реальную защиту либо восстановление нарушенного (оспоренного) права.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из смысла данной нормы следует, что ненормативный акт, решения и действия  могут быть признаны недействительным (незаконными) при наличии совокупности следующих условий: его несоответствии закону или иному правовому акту, нарушении указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, возложении на незаконных обязанностей на лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

В рассматриваемом случае распоряжение администрации о выдаче обязательного для исполнения представления фактически является промежуточным атом, который сам по себе не влияет на права и обязанности заявителя.

При этом отделом реализовано право на судебную защиту путем выбора надлежащего способа защиты права в виде обжалования представления администрации.

Таким образом, отделом не доказано, что оспариваемое распоряжение администрации о выдаче обязательного для исполнения представления нарушает его права.

Наряду с этим судом не принимаются доводы заявителя о нарушении ответчиком процедурных положений Федерального стандарта N 1235, связанных со сбором контрольных данных, дополнительной информации ответчиком за пределами сроков проверки, поскольку указанные доводы не подтверждены отделом в ходе судебного процесса документально.

При таких обстоятельствах судом признаны обоснованными и подлежащим удовлетворению уточненные требования заявителя о признании незаконным представления №1 администрации города Зеи от 29.03.2021 в части выявления нарушений: об установлении предельного уровня соотношения среднемесячной заработной платы в кратности 3 ко всем руководителям, заместителям руководителей и главным бухгалтерам учреждений.

В остальной части требований о признании незаконным предствления следует отказать на основании ст. 49 АПК РФ в связи с уточнением требований заявителем и принятием уточнений судом.

В соответствии с предписаниями ст. 110 АПК РФ, ст. 333.37 НК РФ государственная пошлина по настоящему делу взысканию не подлежит.

Руководствуясь ст.ст. 49, 167-170, 180, 201 АПК РФ, суд решил заявление удовлетворить частично.

Признать незаконным, несоответствующим Бюджетному кодексу РФ представление №1 администрации города Зеи от 29.03.2021 «Об устранении нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов» в части выявления нарушений: об установлении предельного уровня соотношения среднемесячной заработной платы в кратности 3 ко всем руководителям, заместителям руководителей и главным бухгалтерам учреждений; о представлении неполного пакета документов.

В удовлетворении остальной части заявления отказать.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Шестой Арбитражный апелляционный суд (г. Хабаровск).

Судья                                                                                                     П.А. Чумаков