Гражданский кодекс часть 1

в Арбитражный суд Амурской области обратилось МУ «Городское управление капитального строительства» (заявитель, учреждение) с заявлением о признании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области от 03.03.2020 по делу №028/06/99-14/2020 незаконным.

По мнению заявителя, антимонопольным органом не представлены доказательства того, что объединение работ (услуг) в один лот ограничило количество участников аукциона.

Ответчик в обоснование возражений указал, что укрупнение лота (объединение в один лот) по ремонту линейных объектов, в том числе технологически и функционально не связанных между собой, лишает лицо, заинтересованное в приобретении права на выполнение государственного (муниципального) контракта по одному объекту, возможности реализации такого права, навязывая ему приобретение всех участков, подлежащих ремонту, путем формирования лота. Навязывание приобретения лишних объектов работ является принуждением к заключению договора и нарушает установленную статьей 421 Гражданского кодекса РФ свободу договора. С целью осуществления организации рассматриваемых работ, потенциальному участнику необходимо будет задействовать дополнительные трудовые и финансовые ресурсы, что напрямую ограничивает участие в рассматриваемой закупке участников гражданского оборота, не обладающих необходимыми для выполнения заказа ресурсами.

Соответственно, размещение закупки укрупненным лотом нарушает принцип равнодоступности при проведении торгов, исключает возможность участия в торгах отдельных участников рынка, хозяйствующих субъектов, осуществляющих/способных осуществить деятельность, связанную с ремонтом автомобильных дорог, ограничивает возможность соперничества на аукционе за право заключения государственного (муниципального) контракта и выполнения работ по предмету контракта, что влечет/может повлечь за собой необоснованное ограничение конкуренции при проведении торгов.

Учитывая объединение в один предмет закупки выполнение ремонтных работ различных участков автомобильных дорог города Благовещенска, обеспечение заявки составило 2 512 589,73 рублей, а обеспечение исполнения контракта - 75 377 691,9 рублей, данные условия также негативно влияют на количество участников закупки, способных принять участие в торгах, имеющих трудовые и иные ресурсы для надлежащего исполнения условий контракта, но не имеющих в наличии финансовых ресурсов, позволивших им практически одновременно, в определённый промежуток времени, внести (иметь в наличии) как обеспечение заявки, так и обеспечение исполнения контракта, а также указывает на необходимость наличия неоправданно завышенных трудовых и иных ресурсов, если лицо осуществляет свою деятельность и имеет возможность выполнить работы на одном из участков автомобильной дороги.

Третье лицо отзыв позицию заявителя поддержало.

В судебном заседании стороны настаивали на своих позициях с учетом письменных дополнений. Подробно доводы лиц, участвующих в деле, изложены в отзывах и письменных пояснениях по существу спора.

Дело рассмотрено в порядке ст. 156 АПК РФ.

Заслушав доводы лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, судом установлены следующие обстоятельства.

02.12.2019 уполномоченным органом - администрацией города Благовещенска, на электронной площадке ООО «РТС-тендер» www.rts-iender.ru и на официальном сайте закупок www.zaknpki.gov.ru, размещено извещение № 123300008219000646 и документация о проведении электронного аукциона «на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог в г. Благовещенске, Амурской области» в рамках реализации национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги».

Заказчиком осуществления закупки является муниципальное учреждение «Городское управление капитального строительства».

Предметом закупки является ремонт трех участков автомобильной дороги расположенной и городе Благовещенске Амурской области: 1) ул. ФИО4 от ул. Тенистая до ул. Октябрьская (демонтажные работы, устройство основания под дорожную одежду, установка бортовых камней, регулировка высотного положения крышек колодцев, устройство двухслойного а/б покрытия, устройство тротуаров из тротуарной плитки, установка средств организации дорожного движения; срок выполнения работ: май - июль 2020 г.); ул. ФИО4 от ул. Зеиская до ул. Краснофлотская (демонтажные работы, устройство основания под одежду, установка бортовых камней, регулировка высотного положения крышек колодцев, устройство двухслойного а/б покрытия, устройство тротуаров из тротуарной плитки, установка средств организации дорожного движения; срок выполнения работ: июль август 2020 г.); 3) ул. ФИО4 от ул. Октябрьская до ул. Зейская (демонтажные работы. устройство основания ног дорожную одежду, установка бортовых камней, регулировка высотного положения крышек колодцев, устройство двухслойного а/б покрытия, устройство тротуаров из тротуарной плитки, установка средств организации дорожного движения; срок выполнения работ: август-октябрь 2020 г.).

Начальная (максимальная) цена контракта (далее - НМЦК) установлена в размере 251 258 973 рубля 00 копеек.

Размер обеспечения заявки на участие в аукционе составил 1 % от НМЦК - 2 512 589,73 рублей, размер обеспечения исполнения контракта - 30% от НМЦК, что составило 75 377 691,9 рублей.

Проектом контракта, являющегося неотъемлемой частью документации об аукционе, предусмотрена выплата аванса в размере 30 % от суммы контракта.

Согласно протоколу рассмотрения единственной заявки на участие в электронном аукционе от 16.12.2019 № 0123300008219000646-0 на участие в закупке подана единственная заявка от акционерного общества «Асфальт».

27.12.2019 между МУ «ГУКС» и акционерным обществом «Асфальт» заключен муниципальный контракт №0646/2019 па выполнение работ по ремонту автомобильных дорог в г. Благовещенске, Амурской области в рамках реализации национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги».

В феврале 2020 года Амурским УФАС проведена внеплановая проверка закупки проводимой в форме электронного аукциона на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог в г. Благовещенске, Амурской области, объявленной уполномоченным органом - администрацией города Благовещенска, в лице правления муниципального заказа, извещением № 23300008219000646 oт 02.12.2019, на предмет соблюдения требований Закона о контрактной системе.

По результатам проведенной проверки комиссией Амурского УФАС 03.03.2020 по делу №028/06/99-14/2020 принято решение (в полном объеме изготовлено 06.03.2020), согласно которому, действия МУ «ГУКС» по включению работ по ремонту автомобильных дорог на разных участках улиц г. Благовещенска, а именно: улицы ФИО4 от улицы Краснофлотская до улицы Тенистая, в один лот, признаны нарушающие требования и.2 ч.1 ст. 33. и.1 ч.1 ст.64 и ст. 8 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок-товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе, Закон N 44-ФЗ) и квалифицированы как действия заказчика по укрупнению лота и ограничивающие конкуренцию.

В обоснование принимаемого решения комиссией в частности сделан вывод, что невозможность одновременного проведения дорожных работ на участках ул. ФИО4 от ул. Тенистая до уд. Октябрьская; ул. ФИО4 от ул. Зейская то ул.. Краснофлотская; ул. ФИО4 от ул. Октябрьская до ул. Зейская: с целью поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения, в том числе свидетельствует о возможности выполнения работ на каждом участке разными подрядчиками.

Решением от 06.03.2020 предложено передать материалы дела для рассмотрения вопроса о привлечении МУ «ГУКС» к административной ответственности.

Не согласившись с решением, заявитель оспорил его в суде.

Оценив изложенные обстоятельства, суд счел требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В силу пункта 1 статьи 8 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инновацией, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (статья 6 Федерального закона N 44-ФЗ).

В соответствии с пунктами 1 и 2 части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать информацию о наименовании объекта закупки и его описание, и условия контракта в соответствии со статьей 33 названного Закона, а также требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3 - 6 статьи 66 Закона N 44-ФЗ и инструкцию по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

В силу пункта 1 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами: в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости); в описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки.

Документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 названной статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения таких показателей, которые не могут изменяться (часть 2 статьи 33 Закона N 44-ФЗ).

Исходя из требований статьи 33 Закона N 44-ФЗ, заказчик в зависимости от своих потребностей в документации об аукционе должен установить требования, в частности, к качеству, техническим характеристикам (потребительским свойствам), размерам, упаковке товара с учетом специфики его деятельности и в целях обеспечения эффективного использования бюджетных средств, при соблюдении установленных законодательством Российской Федерации положений, направленных на обеспечение при проведении торгов конкурентной среды.

Соответственно, заказчик вправе включить в аукционную документацию такие характеристики и требования к товару (работам), которые отвечают его потребностям и необходимы для выполнения соответствующих функций. При этом заказчик вправе в необходимой степени детализировать предмет закупок.

В пункте 3 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017, разъяснено, что при проведении государственных (муниципальных) закупок допускается включение в один лот технологически и функционально взаимосвязанных между собой товаров, работ, услуг.

Судом установлено, что перечисленные выше нормы МУ «ГУКС» при осуществлении закупки нарушены не были.

Как следует из материалов дела, основными критериями для определения функциональной и технологической взаимосвязи работ по ремонту автомобильных дорог в г. Благовещенске, в отношении которого проводилась закупка, являются единое неразрывное целевое использование (то есть ремонт автомобильной дороги ул. ФИО4 от ул. Краснофлотская до ул. Тенистая), использование в едином технологическом (производственном) процессе и архитектурном стиле.

Согласно документации об аукционе в электронной форме (п.11 раздела II информационной карты электронного аукциона) место выполнения работ: <...> от ул. Краснофлотская до ул. Тенистая.

При этом участки дороги ул. ФИО4 от ул. Тенистая до ул. Октябрьская, ул. ФИО4 от ул. Зейская до ул. Краснофлотская и ул. ФИО4 от ул. Октябрьская до ул. Зейская отнесены к одной категории дорог общего пользования, которые граничат друг с другом и территориально следуют один за другим в одном направлении. Указанные участки (часть ул. ФИО4) имеют общую протяженность не более пяти километров.

В ходе судебного процесса ответчиком не опровергнуто, что перечень работ, указанный в аукционной документации на трех участках дороги охватывается единым понятием «ремонт автомобильных дорог», и определен пунктом 5 Классификации работ по ремонту автомобильных дорог, утвержденному приказом Минтранса России от 16.11.2012 № 402 (демонтажные работы, устройство основания под дорожную одежду, установка бортовых камней, регулировка высотного положения крышек колодцев, устройство двухслойного а/б покрытия, устройство тротуаров из тротуарной плитки, установка средств организации дорожного движения).

Из содержания указанных работ видно, что для достижения требуемого результата необходима специализированная техника, в том числе: асфальтоукладчики, катки, экскаваторы, самосвалы и др., оборудование для изготовления асфальтобетонных смесей, его перевозки, наличие материалов или наличие средств на его приобретение. Кроме того, необходим и кадровый состав работников участника закупки, имеющих специальное образование и опыт работы.

Из положений аукционной документации усматривается, что дороги (участки), на которых планировалось выполнение работ, расположены на территории одного муниципального образования (г. Благовещенска) и в пределах одной улицы ФИО4.

С учетом изложенного, при формировании предмета закупки заказчик исходил из необходимости объединения работ по ремонту автомобильных дорог по территориальному признаку и виду работ, а также в целях минимизации риска некачественного выполнения работ, и, безусловно, эффективного освоения бюджетных средств и выполнения национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» (далее - национальный проект «БКАД») в определенные климатическими условиями сроки.

Специфика такого рода работ характеризуется необходимостью непрерывного в течение короткого времени (с 05.05.2020 по 30.10.2020) выполнения ремонтных работ, обеспечения единого стандарта качества ремонта в сложных климатических условиях с перепадом температур и разнообразными осадками, при смене сезонов.

Описание объекта закупки соответствует не только требованиям законодательства, но и специфическим особенностям климата г. Благовещенска, позволяющего выполнять определенные виды работ в течение коротких благоприятных погодных периодов, что требует быстроты и точности, а также учитывает минимизацию риска некачественного выполнения работ.

В связи с этим суд признал обоснованными доводы заявителя о том, что ремонт автомобильной дороги ул. ФИО4 от ул. Краснофлотская до ул. Тенистая целесообразно произвести в рамках одного контракта, так как участки дороги (разделенные в контракте на этапы) имеют общие границы и неразрывно связаны между собой, а также исполнение обязательств по контракту выполнимо исключительно в рамках единого технологического процесса.

При формировании предмета закупки заказчик, помимо эффективного расходования бюджетных средств и сущностного единства объекта торгов, исходил из своих потребностей, обусловленных необходимостью консолидированного управления улично-дорожной сетью города, грамотным распределением нагрузки по транспортным артериям города, недопущением транспортных коллапсов, вызванных нескоординированным выполнением работ одной ул. ФИО4 от ул. Краснофлотская до ул. Тенистая, разными подрядчиками.

Таким образом, работы по ремонту ул. ФИО4 от ул. Краснофлотская до ул. Тенистая, объединенные в предмет спорной закупки, являются функционально и технологически связанными.

Доказательств обратного материалы дела не содержат.

Доводы ответчика о том, что размещение закупки укрупненным лотом нарушает принцип равнодоступности при проведении торгов, исключает возможность участия в торгах отдельных участников рынка, хозяйствующих субъектов, осуществляющих/способных осуществить деятельность, связанную с ремонтом автомобильных дорог, ограничивает возможность соперничества на аукционе за право заключения государственного (муниципального) контракта и выполнения работ по предмету контракта, что влечет или может повлечь за собой необоснованное ограничение конкуренции при проведении торгов, носят предположительный характер.

Сведений о наличии претендентов на участие в аукционе на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог в г. Благовещенске, Амурской области на спорном участке, помимо АО «Асфальт», ответчиком в материалы дела не представлено.

При этом ответчиком не учтено, что разделение объекта закупки на несколько однородных лотов могло повлечь, наряду с прочими, необоснованные финансовые потери заказчика. Более того, количество участников закупки, способных принять участие в торгах, имеющих трудовые и иные ресурсы для надлежащего исполнения условий контракта при дроблении закупки, не может свидетельствовать о нарушении заказчиком требований законодательства.

Доводы ответчика об ограничении допуска к торгам малых хозяйствующих субъектов и навязывание приобретения лишних объектов работ также опровергаются материалами дела.

Согласно аукционной документации, в соответствии с п. 5 ст. 30 Закона № 44-ФЗ победитель аукциона (подрядчик), заключивший контракт с заказчиком и к являющийся субъектом малого предпринимательства, социально ориентированной некоммерческой организацией, обязан привлечь к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций. Объем такого привлечения устанавливается в размере 15% от НМЦК.

Данное требование в соответствии с п. 6 ст. 30 Закона №44-ФЗ отражено в проекте муниципального контракта (п.8.2.6), что является значительным размером и составляет 1/6 часть от всех подлежащих выполнению по контракту работ.

В ходе проведения закупочной процедуры в рамках национального проекта «БКАД» от потенциальных участников закупки, в том числе организаций являющихся субъектами малого предпринимательства или иных лиц, жалоб на ограничение конкуренции в контролирующие органы не поступало.

По смыслу ч.1 ст.1 Закона №44-ФЗ, в закупках участвуют лишь те претенденты, которые могут своевременно и полно удовлетворить потребности заказчика в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, следовательно, включение в документацию о торгах условий, которые в итоге приводят к исключению из круга участников размещения заказа лиц, не отвечающих таким целям, не может рассматриваться как ограничение доступа к участию в торгах и не является нарушением ст. 17 о защите конкуренции.

В нарушение положений ст. 65 АПК РФ ответчиком не представлено доказательств, свидетельствующих о том, что участки ремонтируемого отрезка дороги расположены в значительной удаленности друг от друга, или условие об объединении работ в один лот было включено в аукционную документацию под конкретного участника.

С учетом специфики предмета закупки, само по себе определение размера обеспечения заявки в сумме 2 512 589,73 рублей, и обеспечения исполнения контракта в сумме 75 377 691,9 рублей, не свидетельствует о создании непреодолимых препятствий для участия в аукционе.

При вынесении оспариваемого решения, а также в ходе судебного разбирательства ответчик не привел мотивированных выводов о том, по какому именно принципу и каким способом надлежит произвести деление объема закупки.

Доводы ответчика о том, что деление объемов могло быть осуществлено с учетом самостоятельного определения МУ «ГУКС» участков автомобильных дорог, на которых необходимо произвести дорожные работы в разное время, признаются судом формальными, поскольку в данном случае заказчик исходил, прежде всего, из необходимости поэтапного и согласованного закрытия участков дорог в целях нормального функционирования дорожного движения и как, следствие, невозможности одновременного проведения дорожных работ на всех ремонтируемых участках ул. ФИО4.

При этом возможность деления объемов с учетом самостоятельного определения МУ «ГУКС» участков автомобильных дорог, на которых необходимо произвести дорожные работы в разное время, также не свидетельствует об отсутствии технологической и функциональной связи между такими участками.

Доказательств того, что разделение лота предложенным ответчиком способом, повлекло более эффективное обеспечение конкуренции и осуществление закупок, с учетом несения непосредственно заказчиком ответственности за результативность обеспечения муниципальных нужд, ответчиком не представлено.

Материалами дела подтверждается, что формирование рассматриваемой закупки в таком виде определялось действительной потребностью заказчика, технологическим процессом, территориальным признаком, экономической целесообразностью и эффективностью контроля за выполнением работ.

При формировании предмета настоящей закупки заказчик учитывал территориальное расположение автомобильной дороги, ремонтируемых участков, также эффективность осуществления контроля за выполнением работ и экономическую целесообразность.

Следовательно, включенные в один лот работы по ремонту трех участков автомобильной дороги, расположенной и <...> функционально и технологически взаимосвязаны, а привлечение в связи с этим подрядных организаций, обладающих достаточными материальными, трудовыми и экономическими ресурсами, в целях надлежащего выполнения принимаемых на себя обязательств по государственному контракту соответствует целям и задачам Закона N 44-ФЗ.

Судом не принимается ссылка ответчика на обстоятельства и выводы, установленные судами в рамках дела № А04-4382/2018.

Выводы Арбитражного суда Дальневосточного округа по делу № А04-4382/2018 касаются выполнения работ на 54 объектах, не являющихся составной частью единой автомобильной дороги и расположенных на территории 17 муниципальных районов Амурской области, отличающихся уровнем отдаленности от административного центра, с различными климатическими условиями и разным обеспечением соответствующей инфраструктурой, т.е. сделан при иных фактических обстоятельствах.

Ссылки ответчика на определение Верховного Суда РФ от 03.05.2017 № 305-КП7-1862 по делу № А40-244495/2015, определение Верховного Суда РФ от 26.06.2017 № 305-КП7-7317 по делу № А40-30610/2016, определение Верховного суда РФ №307-кг16-1305 от 28.03.2016 по делу № А56-86285/2014 являются несостоятельными, поскольку перечисленные судебные акты также приняты при иных фактических обстоятельствах дела.

Таким образом, у ответчика не имелось правовых оснований для вынесения оспариваемого решения.

В этой связи оспариваемое решение не соответствует закону и нарушило права заявителя в сфере экономической деятельности.

С учетом изложенного требования заявителя являются обоснованными.

В соответствии с частью 4 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения суда по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц должно содержаться указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Суд счел возможным не применять какой-либо способ восстановления прав, поскольку в рассматриваемом случае судебное разбирательство и признание незаконным оспариваемого акта повлекло правовые последствия, направленные на восстановление нарушенных прав заявителя.

Руководствуясь ст.ст. 167-170, 180, 201 АПК РФ, суд решил заявление удовлетворить.

Признать незаконным, не соответствующим несоответствующим Федеральному закону от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области от 06.03.2020 по делу №028/06/99-14/2020.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Шестой Арбитражный апелляционный суд (г. Хабаровск).

Судья П.А. Чумаков