Решение № А04-3528/20 от 15.02.2021 АС Амурской области

в Арбитражный суд Амурской области обратилось муниципальное учреждение «Городское управление капитального строительства» (далее - заявитель, Учреждение, МУ «ГУКС») с заявлением о признании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области (далее - ответчик, Управление, антимонопольный орган) от 03.03.2020 по делу №028/06/99-34/2020 незаконным.

Заявление мотивировано тем, что Учреждением закупки в рамках реализации национального проекта (БКАД) проведены правомерно, в целях обеспечения безопасности дорожного движения, с соблюдением норм Закона о контрактной системе и без ограничения доступа в участии данных аукционов.

Заявитель указал, что антимонопольным органом не представлены доказательства того, что объединение в один лот работ по ремонту автомобильных дорог в г. Благовещенске повлекло за собой неэффективное использование бюджетных средств.

Кроме того, антимонопольным органом не представлены доказательства, свидетельствующие о том, что улично-дорожная сеть города Благовещенска должна быть поделена на участки в целях проведения аукциона, что спорные участки улично-дорожной сети города Благовещенска расположены в значительной удаленности друг от друга, что объединение работ (услуг) в один лот ограничило количество участников аукциона.

Ответчик в письменном отзыве указал на законность и обоснованность оспариваемого решения.

Ответчик в обоснование возражений указал, что укрупнение лота (объединение в один лот) по ремонту линейных объектов, в том числе технологически и функционально не связанных между собой, лишает лицо, заинтересованное в приобретении права на выполнение государственного (муниципального) контракта по одному объекту, возможности реализации такого права, навязывая ему приобретение всех участков, подлежащих ремонту, путем формирования лота. Навязывание приобретения лишних объектов работ является принуждением к заключению договора и нарушает установленную статьей 421 Гражданского кодекса РФ свободу договора. С целью осуществления организации рассматриваемых работ, потенциальному участнику необходимо будет задействовать дополнительные трудовые и финансовые ресурсы, что напрямую ограничивает участие в рассматриваемой закупке участников гражданского оборота, не обладающих необходимыми для выполнения заказа ресурсами.

Соответственно, размещение закупки укрупненным лотом нарушает принцип равнодоступности при проведении торгов, исключает возможность участия в торгах отдельных участников рынка, хозяйствующих субъектов, осуществляющих/способных осуществить деятельность, связанную с ремонтом автомобильных дорог, ограничивает возможность соперничества на аукционе за право заключения государственного (муниципального) контракта и выполнения работ по предмету контракта, что влечет/может повлечь за собой необоснованное ограничение конкуренции при проведении торгов.

Учитывая объединение в один предмет закупки выполнение ремонтных работ различных участков автомобильных дорог города Благовещенска, обеспечение заявки составило 8 681 286,4 рублей, а обеспечение исполнения контракта – 52 087 718,4 рублей, данные условия также негативно влияют на количество участников закупки, способных принять участие в торгах, имеющих трудовые и иные ресурсы для надлежащего исполнения условий контракта, но не имеющих в наличии финансовых ресурсов, позволивших им практически одновременно, в определённый промежуток времени, внести (иметь в наличии) как обеспечение заявки, так и обеспечение исполнения контракта, а также указывает на необходимость наличия неоправданно завышенных трудовых и иных ресурсов, если лицо осуществляет свою деятельность и имеет возможность выполнить работы на одном из участков автомобильной дороги.

Третье лицо, в письменном отзыве полностью поддержало позицию заявителя.

Определением Арбитражного суда Амурской области от 22.06.2020 производство по делу было приостановлено до вступления в законную силу решения по делу №А04-3525/2020.

Решением Арбитражного суда Амурской области по делу № А04-3525/2020 от 15.07.2020 заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 06.10.2020 решение по делу № А04-3525/2020 от 15.07.2020 оставлено без изменения, апелляционная жалоба без удовлетворения.

20.01.2021 Арбитражным судом Дальневосточного округа оглашена резолютивная часть постановления, согласно которой решение по делу № А04-3525/2020 от 15.07.2020 оставлено без изменения, кассационная жалоба без удовлетворения.

Определением от 21.01.2021 производство по делу возобновлено.

В судебном заседании стороны настаивали на своих позициях с учетом письменных дополнений.

Подробно доводы лиц, участвующих в деле, изложены в письменных пояснениях участников процесса.

В соответствии с положениями статьи 156 АПК РФ суд счел возможным рассмотреть дело в отсутствие третьего лица.

Заслушав доводы лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, судом установлены следующие обстоятельства.

24.04.2019 уполномоченным органом - администрацией города Благовещенска, на электронной площадке ООО «РТС-тендер» www.rts-te№der.ru и на официальном сайте закупок www.zakupki.gov.ru, размещено извещением №0123300008219000176 и документация о проведении электронного аукциона на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог в г. Благовещенске, Амурском области врамках реализации национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги».

Заказчиком размещения закупки является МУ «ГУКС».

Предметом закупки является ремонт автомобильных дорог в г. Благовещенске, Амурской области по 14 объектам:

1) наружное освещение ул. Чайковского (между р. Чигиринкой - ул. П. Морозова) (устройство сетей наружного освещения;

2) наружное   освещение  ул.   Школьной  (между  ул.   Театральной  -  ул. Новотроицкое шоссе) (устройство сетей наружного освещения);

3) ремонт ул. Калинина от ул. Калинина, 141/2 до Кольцевой развязки с устройством правоповоротых полос (ремонт дорожного покрытия, водоотведения, ремонт тротуаров, леерного ограждения, сетей наружного освещения, устройство правоповоротных полос на кольцевой развязке);

4) ремонт дорожного покрытия, светофорного объекта, перенос опор освещения по ул. Пролетарская, от ФИО3 до ул. ФИО4 (обустройство правоповоротых полос по ул. Пролетарской 2 шт. с леерным ограждением, ремонт тротуаров, а/б покрытия);

5) ремонт тротуара, светофорного объекта на перекрестке ул. Воронкова - ул. Кантемирова (обустройство светофорного объекта с подходами, ограждением);

6) ремонт автобусной остановки по ул. Василенко, в районе ФГБНУ «ДальНИИМЭСХ» (обустройство остановки);

7) установка пешеходного светофора ул. Текстильная, 116 и ул. Текстильная, 120 (установка двух пешеходных светофорных объектов);

8) ремонт тротуара, перенос автобусной остановки и установка пешеходного светофора в районе ул. М. Амурского, 17 (обустройство пешеходного светофорного объекта с обустройством автобусных остановок);

9) ремонт ул. Чайковского от ул. Зейская до ул. Горького (реконструкция ливневой канализации, ремонт тротуаров, проезжей части, обустройство леерного ограждения);

10) ремонт правоповоротной полосы и установка светофорного объекта ул. Воронкова - ул. Кольцевая - ул. Новотроицкое шоссе (обустройство правоповоротной полосы, ремонт светофорного объекта);

11) ремонт ул. Пушкина от ул. Чайковского до Судостроительного завода (ремонт дорожного покрытия, обустройство тротуаров, ремонт основания);

12) ремонт ул. Ленина от ул. Кузнечной до ул. Трудовой (ремонт дорожного покрытия, обустройство тротуаров, ремонт основания);

13) ремонт ул. Комсомольская от ул. Ленина до ул. Зейская (обустройство тротуаров);

14) ремонт ул. Кузнечной от ул. Октябрьской в сторону ул. Тенистой (ремонт дорожного покрытия, восстановление кюветов).

Начальная (максимальная) цена контракта установлена в размере 173 625 728,00 рублей.

Размер обеспечения заявки составил 5% от начальной (максимальной) цены контракта (далее - НМЦК) - 8 681 286,4 рублей, размер обеспечения исполнения контракта - 30% от НМЦК, что составило 52 087 718,4 рублей.

Согласно протоколу рассмотрения единственной заявки на участие в электронном аукционе от 15.05.2019 №0123300008219000176 на участие в закупке подана единственная заявка от общества с ограниченной ответственностью «Амурдорстрой».

27.05.2019 между МУ «ГУКС» и ООО «Амурдорстрой» заключен муниципальный контракт №274070 на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог в г. Благовещенске Амурской области в рамках реализации национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги».

В феврале 2020 года Амурским УФАС проведена внеплановая проверка закупки проводимой в форме электронного аукциона на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог в г. Благовещенске, Амурской области, объявленной уполномоченным органом   - администрацией города Благовещенска, в лице правления муниципального заказа, извещением №0123300008219000176, на предмет соблюдения требований Закона о контрактной системе.

По результатам проведенной проверки комиссией Амурского УФАС 03.03.2020 принято решение но делу №028/06/99-34/2020 (в полном объеме изготовлено 05.03.2020), которым действия МУ «ГУКС» по включению работ   по   ремонту   автомобильных   дорог   на   разных   участках   улиц   г. Благовещенска в один лот, признаны нарушающими требования п..2 ч.1 ст. 33, п.1 ч.1 ст.64 и ст. 8 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ) и квалифицированы как действия по укрупнению лота и ограничивающие конкуренцию.

В обоснование принимаемого решения комиссией сделай вывод об отсутствии технологической взаимосвязи участков автомобильных дорог, объединённых в составе закупки работ по выполнению ремонта невзаимосвязанных друг с другом участков автомобильных дорог, что приводит/может привести к ограничению количества участников закупки. Одному участнику закупки при участии в тортах и/или признании его победителем для выполнения работ по контракту необходимо будет задействовать дополнительные материальные, трудовые и финансовые ресурсы, с учетом отсутствия такой возможности у некоторых потенциальных участников закупки, осуществляющих деятельность в указанной сфере, установление в аукционной документации требования о выполнении ремонтных работ по нескольким объектам без учета отсутствия фактической взаимосвязи данных объектов.

Решением от 05.03.2020 предложено передать материалы дела для рассмотрения вопроса о привлечении МУ «ГУКС» к административной ответственности.

Не согласившись с решением, заявитель оспорил его в суде.

Оценив изложенные обстоятельства, суд счел требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В силу пункта 1 статьи 8 Закона № 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инновацией, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (статья 6 Федерального закона № 44-ФЗ).

В соответствии с пунктами 1 и 2 части 1 статьи 64 Закона № 44-ФЗ документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать информацию о наименовании объекта закупки и его описание, и условия контракта в соответствии со статьей 33 названного Закона, а также требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3 - 6 статьи 66 Закона № 44-ФЗ и инструкцию по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

В силу пункта 1 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами: в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости); в описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки.

Документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 названной статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения таких показателей, которые не могут изменяться (часть 2 статьи 33 Закона № 44-ФЗ).

Исходя из требований статьи 33 Закона № 44-ФЗ, заказчик в зависимости от своих потребностей в документации об аукционе должен установить требования, в частности, к качеству, техническим характеристикам (потребительским свойствам), размерам, упаковке товара с учетом специфики его деятельности и в целях обеспечения эффективного использования бюджетных средств, при соблюдении установленных законодательством Российской Федерации положений, направленных на обеспечение при проведении торгов конкурентной среды.

Соответственно, заказчик вправе включить в аукционную документацию такие характеристики и требования к товару (работам), которые отвечают его потребностям и необходимы для выполнения соответствующих функций. При этом заказчик вправе в необходимой степени детализировать предмет закупок.

В пункте 3 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017, разъяснено, что при проведении государственных (муниципальных) закупок допускается включение в один лот технологически и функционально взаимосвязанных между собой товаров, работ, услуг.

Как следует из материалов дела, основными критериями для определения функциональной и технологической взаимосвязи работ по ремонту автомобильных дорог в г. Благовещенске, в отношении которого проводилась закупка, является единство указанного объекта, как составной части инфраструктуры города.

Из документации об аукционе в электронной форме (п. 11 раздела II информационной карты электронного аукциона) следует, что место выполнения работ: Амурская область, г. Благовещенск.

Участки дороги отнесены к одной категории дорог общего пользован и расположен на территории одного муниципального образования (г. Благовещенска).

В ходе судебного процесса ответчиком не опровергнуто, что перечень работ, указанный в аукционной документации на двенадцати участках дороги охватывается единым понятием «ремонт автомобильных дорог», и определен пунктом 5 Классификации работ по ремонту автомобильных дорог, утвержденному приказом Минтранса России от 16.11.2012 № 402 (демонтажные работы, устройство основания под дорожную одежду, установка бортовых камней, регулировка высотного положения крышек колодцев, устройство двухслойного а/б покрытия, устройство тротуаров из тротуарной плитки, установка средств организации дорожного движения).

Из содержания указанных работ видно, что для достижения необходимого результата необходима специализированная техника, в том числе: асфальтоукладчики, катки, экскаваторы, самосвалы и др., также необходимо оборудование для изготовления асфальтобетонных смесей, его перевозки, наличие необходимых материалов или наличие средств на его приобретение. Кроме того, необходим и кадровый состав работников участника закупки, имеющих специальное образование и опыт работы.

Из положений аукционной документации усматривается, что дороги (участки), на которых планировалось выполнение работ, расположены одновременно на территории одного муниципального образования (г. Благовещенска).

С учетом изложенного, при формировании предмета закупки заказчик исходил из необходимости объединения работ по ремонту автомобильных дорог по территориальному признаку и виду работ, а также цели минимизации риска некачественного выполнения работ, и, безусловно,    эффективного    освоения    бюджетных    средств    и выполнения национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» (далее - национальный проект «БКАД») в определенные климатическими условиями сроки.

Специфика такого рода работ характеризуется необходимостью непрерывного в течение короткого времени (с 05.05.2020 по 30.10.2020) выполнения ремонтных работ, обеспечения единого стандарта качества ремонта в сложных климатических условиях с перепадом температур и разнообразными осадками, при смене сезонов.

Описание объекта закупки соответствует не только требованиям законодательства, но и специфических особенностей климата г. Благовещенска, позволяющего выполнять определенные виды работ в течение коротких благоприятных погодных периодов, что требует быстроты и точности, а также учитывает минимизацию риска некачественного выполнения работ.

В связи с этим суд признал обоснованными доводы заявителя о том, что работы по реконструкции ливневой канализации, ремонту тротуаров,  асфальтобетонного покрытия, по установке средств организации дорожного движения, автобусных павильонов двенадцати участков автомобильных дорог г. Благовещенска целесообразно произвести в рамках одного контракта, так как исполнение обязательств по контракту выполнимо исключительно в рамках единого технологического процесса.

При формировании предмета закупки заказчик, помимо эффективного расходования бюджетных средств и сущностного единства объекта торгов, исходил из своих потребностей, обусловленных необходимостью консолидированного управления улично-дорожной сетью города, грамотным распределением нагрузки по транспортным артериям города, недопущением транспортных коллапсов, вызванных нескоординированным выполнением работ разными подрядчиками.

Таким образом, работы по ремонту указанных в аукционной документации участков дорог, объединенные в предмет спорной закупки, являются функционально и технологически связанными.

Доказательств обратного материалы дела не содержат.

Доводы ответчика о том, что размещение закупки укрупненным лотом нарушает принцип равнодоступности при проведении торгов, исключает возможность участия в торгах отдельных участников рынка, хозяйствующих субъектов, осуществляющих/способных осуществить деятельность, связанную с ремонтом автомобильных дорог, ограничивает возможность соперничества на аукционе за право заключения государственного (муниципального) контракта и выполнения работ по предмету контракта, что влечет или может повлечь за собой необоснованное ограничение конкуренции при проведении торгов, носят предположительный характер.

Сведений о наличии претендентов на участие в аукционе на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог в г. Благовещенске Амурской области на спорном участке, помимо ООО «Амурдорстрой», ответчиком в материалы дела не представлено. 

Вместе с тем, разделение объекта закупки на несколько однородных лотов влечет необоснованные финансовые потери заказчика. Более того, количество участников закупки, способных принять участие в торгах, имеющих трудовые и иные ресурсы для надлежащего исполнения условий контракта при дроблении закупки, не может свидетельствовать о нарушении заказчиком требований законодательства.

Доводы ответчика об ограничении допуска к торгам малых хозяйствующих субъектов и навязывание приобретения лишних объектов работ также опровергаются материалами дела.

Согласно аукционной документации, в соответствии с п. 5 ст. 30 Закона № 44-ФЗ победитель аукциона (подрядчик), заключивший контракт с заказчиком и к являющийся субъектом малого предпринимательства, социально ориентированной некоммерческой организацией, обязан привлечь к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций. Объем такого привлечения устанавливается в размере 15% от НМЦК.

Данное требование в соответствии с п. 6 ст. 30 Закона №44-ФЗ отражено в проекте муниципального контракта (п.8.2.6), что является значительным размером и составляет 1/6 часть от всех подлежащих выполнению по контракту работ.

В ходе проведения закупочной процедуры в рамках национального проекта «БКАД» от потенциальных участников закупки, в том числе организаций являющихся субъектами малого предпринимательства или иных лиц, жалоб на ограничение конкуренции в контролирующие органы не поступало.

По смыслу ч.1 ст.1 Закона №44-ФЗ, в закупках участвуют лишь те претенденты, которые могут своевременно и полно удовлетворить потребности заказчика в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, следовательно, включение в документацию о торгах условий, которые в итоге приводят к исключению из круга участников размещения заказа лиц, не отвечающих таким целям, не может рассматриваться как ограничение доступа к участию в торгах и не является нарушением ст. 17 о защите конкуренции.

В нарушение положений ст. 65 АПК РФ ответчиком не представлено доказательств, свидетельствующих о том, что участки ремонтируемого отрезка дороги расположены в значительной удаленности друг от друга, или условие об объединении работ в один лот было включено в аукционную документацию под конкретного участника.

С учетом специфики предмета закупки, само по себе определение размера обеспечения заявки в сумме 8 681 286,4 рублей; и размера обеспечения исполнения контракта в сумме52 087 718,4 рублей, не свидетельствует о создании непреодолимых препятствий для участия в аукционе.

При вынесении оспариваемого решения, а также в ходе судебного разбирательства ответчик не привел мотивированных выводов о том, по какому именно принципу и каким способом надлежит произвести деление объема закупки.

При формировании предмета закупки заказчик исходил из необходимости объединения работ по ремонту автомобильных дорог по территориальному признаку и виду работ, а также цели минимизации риска некачественного выполнения работ, и, безусловно, эффективного освоения бюджетных средств и выполнения национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» (далее - национальный проект «БКАД») в определенные климатическими условиями сроки.

Специфика такого рода работ характеризуется необходимостью непрерывного в течение короткого времени выполнения ремонтных работ, обеспечения единого стандарта качества ремонта в сложных климатических условиях.

Описание объекта закупки соответствует не только требованиям законодательства, но и специфических особенностей климата г. Благовещенска, позволяющего выполнять определенные виды работ в течение коротких благоприятных погодных периодов, что требует быстроты и точности, а также учитывает минимизацию риска некачественного выполнения работ.

Таким образом, работы по ремонту автомобильных дорог города Благовещенска, объединенные в предмет спорной закупки, являются функционально и технологически связанными.

Следовательно, правовых оснований для вынесения оспариваемого решения у ответчика не имелось.

В этой связи оспариваемое решение не соответствует закону и нарушило права заявителя в сфере экономической деятельности. 

С учетом изложенного требования заявителя являются обоснованными.

В соответствии с частью 4 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения суда по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц должно содержаться указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Суд счел возможным не применять какой-либо способ восстановления прав, поскольку в рассматриваемом случае судебное разбирательство и признание незаконным оспариваемого акта повлекло правовые последствия, направленные на восстановление нарушенных прав заявителя.

Руководствуясь ст.ст. 167-170, 180, 201 АПК РФ, суд решил заявление удовлетворить.

Признать незаконным, несоответствующим Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области от 05.03.2020 по делу №028/06/99-34/2020.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Шестой Арбитражный апелляционный суд (г. Хабаровск).

   Судья                                                                                                       П.А. Чумаков