Гражданский кодекс часть 1

в Арбитражный суд Амурской области обратилось МУ «Городское управление капитального строительства» (заявитель, учреждение) с заявлением о признании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области от 03.03.2020 по делу №028/06/99-35/2020 незаконным.

По мнению заявителя, антимонопольным органом не представлены доказательства того, что объединение работ (услуг) в один лот ограничило количество участников аукциона.

Ответчик в обоснование возражений указал, что укрупнение лота (объединение в один лот) по ремонту линейных объектов, в том числе технологически и функционально не связанных между собой, лишает лицо, заинтересованное в приобретении права на выполнение государственного (муниципального) контракта по одному объекту, возможности реализации такого права, навязывая ему приобретение всех участков, подлежащих ремонту, путем формирования лота. Навязывание приобретения лишних объектов работ является принуждением к заключению договора и нарушает установленную статьей 421 Гражданского кодекса РФ свободу договора. С целью осуществления организации рассматриваемых работ, потенциальному участнику необходимо будет задействовать дополнительные трудовые и финансовые ресурсы, что напрямую ограничивает участие в рассматриваемой закупке участников гражданского оборота, не обладающих необходимыми для выполнения заказа ресурсами.

Соответственно, размещение закупки укрупненным лотом нарушает принцип равнодоступности при проведении торгов, исключает возможность участия в торгах отдельных участников рынка, хозяйствующих субъектов, осуществляющих/способных осуществить деятельность, связанную с ремонтом автомобильных дорог, ограничивает возможность соперничества на аукционе за право заключения государственного (муниципального) контракта и выполнения работ по предмету контракта, что влечет/может повлечь за собой необоснованное ограничение конкуренции при проведении торгов.

Третье лицо отзыв позицию заявителя поддержало.

Определением Арбитражного суда Амурской области от 22.06.2020 производство по делу было приостановлено до вступления в законную силу решения по делу №А04-3525/2020.

Решением Арбитражного суда Амурской области по делу № А04-3525/2020 от 15.07.2020 заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 06.10.2020 решение по делу № А04-3525/2020 от 15.07.2020 оставлено без изменения, апелляционная жалоба без удовлетворения.

20.01.2021 Арбитражным судом Дальневосточного округа оглашена резолютивная часть постановления, согласно которой решение по делу № А04-3525/2020 от 15.07.2020 оставлено без изменения, кассационная жалоба без удовлетворения.

Определением от 21.01.2021 производство по делу возобновлено.

В судебном заседании стороны настаивали на своих позициях с учетом письменных дополнений. Подробно доводы лиц, участвующих в деле, изложены в отзывах и письменных пояснениях по существу спора.

Дело рассмотрено в порядке ст. 156 АПК РФ.

Заслушав доводы лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, судом установлены следующие обстоятельства.

24.04.2019 уполномоченным органом - администрацией города Благовещенска, на электронной площадке ООО «РТС-тендер» www.rts-iender.ru и на официальном сайге закупок www.zakupki.gov.ru, размещено извещением №0123300008219000178 и документация о проведении электронного аукциона на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог в г. Благовещенске, Амурской области в рамках реализации национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги».

Заказчиком размещения закупки является муниципальное учреждение «Городское управление капитального строительства».

Предметом закупки является выполнение работ по 6 объектам:

1) ремонт ливневой канализации по ул. Воронкова от ул. Кантемирова до ул.
Студенческая (ремонт ливневой канализации);

2) ремонт проезда и водоотведения от многоквартирного дома по ул. Пионерской, 155 до ливневого коллектора по ул. 50 лет Октября (обустройство внутриквартальный ливневой канализации, ремонт проезда);

3) ремонт ул. Новая от ул. Зейская до ул. Красноармейская (изменение типа покрытия на а/б, обустройство тротуаров, сетей н/о, ливневой канализации,);

4) восстановление а/б покрытия после прокладки ливневого коллектора на Золотую милю и сетей наружного освещения по ул. Шимановского от ул. Ленина до ул. Краснофлотская (ремонт дорожного покрытия, обустройство тротуаров, обустройство леерпого ограждения, ливневой канализации, сетей н/о);

5) восстановление а/б покрытия после прокладки ливневого коллектора на Золотую милю и сетей наружного освещения по ул. Кузнечная от ул. Ленина до ул. Краснофлотская (ремонт дорожного покрытия, обустройство тротуаров. ' обустройство ливневой канализации, сетей н/о);

6) ремонт ул. Лазо от ул. Амурская до ул. Горького (ремонт дорожного покрытия, обустройство тротуаров, частичный ремонт основания, обустройство светофорных объектов, обустройство леерного ограждения, ливневой канализации, замена дождеприемных решеток, сетей н/о).

Согласно протоколу рассмотрения единственной заявки на участие в электронном аукционе от 15.05.2019 №0123300008219000178 на участие в закупке подана единственная заявка от общества с ограниченной ответственностью «Сервер».

27.05.2019 между МУ «ГУ КС» и ООО «Сервер» заключен муниципальный контракт №274064 на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог в г. Благовещенске, Амурской области в рамках реализации национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги».

В феврале 2020 года Амурским УФАС проведена внеплановая проверка закупки проводимой в форме электронного аукциона на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог в г. Благовещенске, Амурской области, объявленной уполномоченным органом - администрацией города Благовещенска, в лице правления муниципального заказа, извещением № №0123300008219000178 oт 24.02.2019, на предмет соблюдения требований Закона о контрактной системе.

По результатам проведенной проверки комиссией Амурского У ФАС 03.03.2020 принято решение (в полном объеме изготовлено 05.03.2020) по делу №028/06/99-35/2020, согласно которому действия МУ «ГУКС» по включению работ по ремонту автомобильных дорог на разных участках улиц г. Благовещенска в один лот, признаны нарушающие требования п.2 ч.1 ст. 33, п.1 ч.1 ст.64 и ст. 8 Федеральною закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе) и квалифицированы как действия по укрупнению лота и ограничивающие конкуренцию.

В обоснование решения комиссией сделан вывод об отсутствии технологической взаимосвязи участков автомобильных дорог, объединённых в составе закупки работ по выполнению ремонта невзаимосвязанных друг с другом участков автомобильных дорог, что приводит/может привести к ограничению количества участников закупки. Одному участнику закупки при участии в торгах и/или признании его победителем для выполнения работ по контракту необходимо будет задействовать дополнительные материальные, трудовые и финансовые ресурсы, с учетом отсутствия такой возможности у некоторых потенциальных участников закупки, осуществляющих деятельность в указанной сфере, установление в аукционной документации требования о выполнении ремонтных работ по нескольким объектам без учета отсутствия фактической взаимосвязи данных объектов.

Решением от 05.03.2020 предложено передать материалы дела для рассмотрения вопроса о привлечении МУ «ГУКС» к административной ответственности.

Не согласившись с решением, заявитель оспорил его в суде.

Оценив изложенные обстоятельства, суд счел требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В силу пункта 1 статьи 8 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инновацией, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (статья 6 Федерального закона N 44-ФЗ).

В соответствии с пунктами 1 и 2 части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать информацию о наименовании объекта закупки и его описание, и условия контракта в соответствии со статьей 33 названного Закона, а также требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3 - 6 статьи 66 Закона N 44-ФЗ и инструкцию по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

В силу пункта 1 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами: в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости); в описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки.

Документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 названной статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения таких показателей, которые не могут изменяться (часть 2 статьи 33 Закона N 44-ФЗ).

Исходя из требований статьи 33 Закона N 44-ФЗ, заказчик в зависимости от своих потребностей в документации об аукционе должен установить требования, в частности, к качеству, техническим характеристикам (потребительским свойствам), размерам, упаковке товара с учетом специфики его деятельности и в целях обеспечения эффективного использования бюджетных средств, при соблюдении установленных законодательством Российской Федерации положений, направленных на обеспечение при проведении торгов конкурентной среды.

Соответственно, заказчик вправе включить в аукционную документацию такие характеристики и требования к товару (работам), которые отвечают его потребностям и необходимы для выполнения соответствующих функций. При этом заказчик вправе в необходимой степени детализировать предмет закупок.

В пункте 3 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017, разъяснено, что при проведении государственных (муниципальных) закупок допускается включение в один лот технологически и функционально взаимосвязанных между собой товаров, работ, услуг.

Как следует из материалов дела, основными критериями для определения функциональной и технологической взаимосвязи работ по ремонту автомобильных дорог в г. Благовещенске, в отношении которого проводилась закупка, являются единое неразрывное целевое использование (то есть ремонт автомобильной дороги ул. Калинина от ул. Краснофлотская до ул. Тенистая), использование в едином технологическом (производственном) процессе и архитектурном стиле.

Согласно документации об аукционе в электронной форме (п. 11 раздела II информационной карты электронного аукциона) место выполнения работ: Амурская область, г. Благовещенск.

Участки дороги ул. Воронкова (от ул. Кантемирова до ул. Студенческая), ул. Новая (от ул. Зейская до ул. Красноармейская), ул. Шимановского (от ул. Ленина до ул. Краснофлотская), ул. Кузнечная (от ул. Ленина до ул. Краснофлотская), ул. Лазо (от ул. Амурская до ул. Горького), ул. Пионерская отнесены к одной категории дорог общего пользования и расположен на территории одного муниципального образования (г. Благовещенска).

Из самого понятия «ремонт автомобильных дорог в г. Благовещенске» следует единство указанного объекта, как важнейшей составной части инфраструктуры города.

Перечень работ, указанный в аукционной документации охватывается единым понятием «ремонт автомобильных дорог», и определен пунктом 5 Классификации работ по ремонту автомобильных дорог, утвержденному приказом Минтранса России от 16.11.2012 N"2 402 (демонтажные работы, устройство основания под дорожную одежду, установка бортовых камней, регулировка высотного положения крышек колодцев, устройство двухслойного а/б покрытия, устройство тротуаров из тротуарной плитки, установка средств организации дорожного движения).

Формирование именно такого объекта закупки способствует централизованному, скоординированному выполнению работ в городе Благовещенске, являющемуся единым образованием. Тот факт, что объекты улично-дорожной сети, это разные участки улиц города Благовещенска, не имеет значения, поскольку административно-территориальное деление имеет цели эффективного управления, но при этом, никак не влияет на единство улично-дорожной сети города и взаимосвязанность транспортных магистралей, улиц, мостов и обслуживающих их объектов (газонов, парковок, остановок общественного транспорта, тротуаров) между собой.

Вопреки доводам ответчика, МУ «ГУКС», осуществляя формирование лота, не объединяло между собой несколько объектов, поскольку предметом торгов являлся единый объект - ремонт автомобильных дорог в городе Благовещенске.

При формировании предмета закупки заказчик исходил из необходимости объединения работ по ремонту автомобильных дорог по территориальному признаку и виду работ, а также цели минимизации риска некачественного выполнения работ, и, безусловно, эффективного освоения бюджетных средств и выполнения национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» (далее - национальный проект «БКАД») в определенные климатическими условиями сроки.

Специфика такого рода работ характеризуется необходимостью непрерывного в течение короткого времени (с момента заключения контракта и до 31.10.2019) выполнения ремонтных работ, обеспечения единого стандарта качества ремонта в сложных климатических условиях.

Описание объекта закупки соответствует не только требованиям законодательства, но и специфических особенностей климата г. Благовещенска, позволяющего выполнять определенные виды работ в течение коротких благоприятных погодных периодов, что требует быстроты и точности, а также учитывает минимизацию риска некачественного выполнения работ.

В связи с этим суд признал обоснованными доводы заявителя о том, что работы по ремонту ливневой канализации и водоотведения, проездов, тротуаров, светофорных объектов, леерного ограждения по ул. Воронкова (от ул. Кантемирова до ул. Студенческая), ул. Новая (от ул. Зейская до ул. Красноармейская), ул. Шимановского (от ул. Ленина до ул. Краснофлотская), ул. Кузнечная (от ул. Ленина до ул. Краснофлотская), ул. Лазо (от ул. Амурская до ул. Горького), по ул. Пионерская объединенные в предмет спорной закупки, являются функционально и технологически связанными.

Доказательств обратного материалы дела не содержат.

Доводы ответчика о том, что размещение закупки укрупненным лотом нарушает принцип равнодоступности при проведении торгов, исключает возможность участия в торгах отдельных участников рынка, хозяйствующих субъектов, осуществляющих/способных осуществить деятельность, связанную с ремонтом автомобильных дорог, ограничивает возможность соперничества на аукционе за право заключения государственного (муниципального) контракта и выполнения работ по предмету контракта, что влечет или может повлечь за собой необоснованное ограничение конкуренции при проведении торгов, носят предположительный характер.

Сведений о наличии претендентов на участие в аукционе на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог в г. Благовещенске, Амурской области на спорных участках, помимо ООО «Сервер», ответчиком в материалы дела не представлено.

Вместе с тем, разделение объекта закупки на несколько однородных лотов влечет необоснованные финансовые потери заказчика. Более того, количество участников закупки, способных принять участие в торгах, имеющих трудовые и иные ресурсы для надлежащего исполнения условий контракта при дроблении закупки, не может свидетельствовать о нарушении заказчиком требований законодательства.

Доводы ответчика об ограничении допуска к торгам малых хозяйствующих субъектов и навязывание приобретения лишних объектов работ также опровергаются материалами дела.

Согласно аукционной документации, в соответствии с п. 5 ст. 30 Закона № 44-ФЗ победитель аукциона (подрядчик), заключивший контракт с заказчиком и к являющийся субъектом малого предпринимательства, социально ориентированной некоммерческой организацией, обязан привлечь к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций. Объем такого привлечения устанавливается в размере 15% от НМЦК.

Данное требование в соответствии с п. 6 ст. 30 Закона №44-ФЗ отражено в проекте муниципального контракта (п.8.2.6), что является значительным размером и составляет 1/6 часть от всех подлежащих выполнению по контракту работ.

В ходе проведения закупочной процедуры в рамках национального проекта «БКАД» от потенциальных участников закупки, в том числе организаций являющихся субъектами малого предпринимательства или иных лиц, жалоб на ограничение конкуренции в контролирующие органы не поступало.

По смыслу ч.1 ст.1 Закона №44-ФЗ, в закупках участвуют лишь те претенденты, которые могут своевременно и полно удовлетворить потребности заказчика в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, следовательно, включение в документацию о торгах условий, которые в итоге приводят к исключению из круга участников размещения заказа лиц, не отвечающих таким целям, не может рассматриваться как ограничение доступа к участию в торгах и не является нарушением ст. 17 о защите конкуренции.

В нарушение положений ст. 65 АПК РФ ответчиком не представлено доказательств, свидетельствующих о том, что участки ремонтируемого отрезка дороги расположены в значительной удаленности друг от друга, или условие об объединении работ в один лот было включено в аукционную документацию под конкретного участника.

С учетом специфики предмета закупки, само по себе определение размера обеспечения заявки в сумме 2 096 235, рублей; и размера обеспечения исполнения контракта в сумме12 577 411,2 рублей, не свидетельствует о создании непреодолимых препятствий для участия в аукционе.

При вынесении оспариваемого решения, а также в ходе судебного разбирательства ответчик не привел мотивированных выводов о том, по какому именно принципу и каким способом надлежит произвести деление объема закупки.

Доказательств того, что разделение лота отдельно по каждому из 6 объектов, повлекло более эффективное обеспечение конкуренции и осуществление закупок, с учетом несения непосредственно заказчиком ответственности за результативность обеспечения муниципальных нужд, ответчиком не представлено.

Материалами дела подтверждается, что формирование рассматриваемой закупки в таком виде определялось действительной потребностью заказчика, технологическим процессом, территориальным признаком, единством улично-дорожной сети г. Благовещенска, экономической целесообразностью и эффективностью контроля за выполнением работ.

При формировании предмета настоящей закупки заказчик учитывал территориальное расположение автомобильных дорог, ремонтируемых участков, также эффективность осуществления контроля за выполнением работ и экономическую целесообразность.

Следовательно, включенные в один лот работы по ремонту 6 объектов, расположенных в городе Благовещенске, функционально и технологически взаимосвязаны, а привлечение в связи с этим подрядных организаций, обладающих достаточными материальными, трудовыми и экономическими ресурсами, в целях надлежащего выполнения принимаемых на себя обязательств по государственному контракту соответствует целям и задачам Закона N 44-ФЗ.

Таким образом, правовых оснований для вынесения оспариваемого решения у ответчика не имелось.

В этой связи оспариваемое решение не соответствует закону и нарушило права заявителя в сфере экономической деятельности.

С учетом изложенного требования заявителя являются обоснованными.

В соответствии с частью 4 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения суда по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц должно содержаться указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Суд счел возможным не применять какой-либо способ восстановления прав, поскольку в рассматриваемом случае судебное разбирательство и признание незаконным оспариваемого акта повлекло правовые последствия, направленные на восстановление нарушенных прав заявителя.

Руководствуясь ст.ст. 167-170, 180, 201 АПК РФ, суд решил заявление удовлетворить.

Признать незаконным, несоответствующим Федеральному закону от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области от 05.03.2020 по делу №028/06/99-35/2020.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Шестой Арбитражный апелляционный суд (г. Хабаровск).

Судья П.А. Чумаков