Решение № А04-5074/20 от 15.10.2020 АС Амурской области

в Арбитражный суд Амурской области обратилась инспекция государственного строительного надзора Амурской области (далее – заявитель) с заявлением к открытому акционерному обществу «Российские железные дороги» (далее – ответчик)о привлечении к административной ответственности по ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ.

Представитель заявителя в судебном заседании на требованиях настаивал по доводам, изложенным в заявлении, представил дополнительные документы для приобщения к материалам дела.

Представитель ответчика требования не признавал, возражал против заявленных требований, поддерживал доводы, изложенные в отзыве.

Представитель третьего лица поддерживал доводы, изложенные в отзыве, возражал против удовлетворения заявленных требований.

Исследовав материалы дела, заслушав пояснения сторон, суд установил следующие обстоятельства.

В период с 26 февраля по 25 марта 2020 года инспекцией государственного строительного надзора Амурской области, на основании приказа о проведении выездной проверки юридического лица № 31 от 07.02.2020г., проведена проверка в отношении открытого акционерного общества «Российские железные дороги», зарегистрированного в Едином государственном реестре юридических лиц за основным государственным регистрационным номером <***> ИНН <***> по юридическому адресу: ул. Новая Басманная, д. 2, г. Москва, РФ.

По результатам проведенной проверки, ведущим консультантом территориального отдела инспекции - ФИО4, выявлен факт несоблюдения требований градостроительного законодательства, относящихся к строительному производству, соблюдение которых является обязательным для субъекта строительной деятельности.

В ходе проведения проверки составлен акт № 30 от 25.03.2020г., которым установлено, что при проверке объекта капитального строительства «Эксплуатационное предприятие III группы депо ФИО5» по адресу: Амурская область, Сковородинский район, пгт. ФИО5, нарушены:

-требования части 6 статьи 52 Градостроительного кодекса РФ - в части обеспечения ведения исполнительной документации и предоставления необходимой для проверки объекта документации в органы государственного строительного надзора;

-требований к составу и порядку при ведении исполнительной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства и требований, предъявляемых к актам освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения (РД-11-02-2006), утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 N 1128 (обществом не представлены акты освидетельствования скрытых работ, акт ответственных конструкций, протоколы испытаний бетона, исполнительные схемы с указанием отклонений выполненных конструкций от осей, паспорта и сертификаты, подтверждающие качество строительных материалов, журнал бетонных работ, журнал ухода за бетоном, журнал входного контроля, проект производства работ на бетонирование).

Ввиду отсутствия подтверждающих документов на материалы, применённые в процессе строительства, невозможно оценить их качество. Из-за отсутствия актов освидетельствования скрытых работ, актов освидетельствования ответственных конструкций и исполнительных схем оценить соответствие выполненных строительно-монтажных работ, в том числе работ по возведению несущих конструкций (фундамент, колонны, перекрытие), подтвердить соответствие выполненных работ обязательным требованиям проектной документации не представляется возможным.

Заказным письмом (почтовый идентификатор № 67502345003128) в адрес ОАО «РЖД» было направлено уведомление № 05-12/344 от 30.03.2020 о необходимости явиться для составления и подписания протокола об административном правонарушении.

Определение о переносе № 02-03/452 от 29.04.2020 также было направлено ОАО «РЖД» заказным письмом (почтовый идентификатор №67502346001253).

30 июня 2020 года в отношении ОАО «РЖД», в присутствии представителя застройщика - ФИО6, действующей на основании доверенности от 31.05.2019 № НЮ-80д, составлен протокол № 33 об административном правонарушении, ввиду наличия в действиях данного юридического лица состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ.

ФИО6 с правонарушением не согласилась, в связи с тем, что договор на выполнение работ №ТЭК-192173/ЗАБ от 23.04.2019 заключен между ОАО «РЖД» и АО «РЖДстрой». В соответствии с пунктом 3.2 Договора АО «РЖДстрой» передает ОАО «РЖД» комплект первичных учетных документов по выполненным работам. Пояснила, что АО «РЖДстрой» является ответственным за изготовление исполнительной документации, кроме того, 03.02.2020 и 02.03.2020 ОАО «РЖД» были выданы предписания о предоставлении исполнительной документации и выдано запрещение на производство работ от 16.03.2020.

На основании части 3 статьи 23.1 КоАП РФ материалы административного дела направлены в Арбитражный суд Амурской области для принятия решения.

Изучив материалы дела об административном правонарушении и доводы сторон, суд находит заявленные требования не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 6 статьи 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд  устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

В силу статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению, при установлении наличия в действиях юридического лица административного правонарушения, подлежат: наличие самого события административного правонарушения; сведения о лице, совершившим противоправные действия (бездействия), за которые КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность юридического лица в совершении административного правонарушения; наличие обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, если таковые имеются; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, причины и условия совершения административного правонарушения.

Доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (статья 26.2 КоАП РФ).

Частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ предусмотрена ответственность за нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий) в виде предупреждения или наложения административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до трехсот тысяч рублей.

Частью 2 статьи 9.4 КоАП РФ установлена административная ответственность за действия, предусмотренные частью 1 названной статьи (нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов), которые повлекли отступление от проектных значений параметров зданий и сооружений, затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства и (или) их частей или безопасность строительных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, либо которые повлекли причинение вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, либо которые создали угрозу причинения вреда жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений.

Объектом данного правонарушения является установленный законодательством порядок осуществления строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства.

Объективную сторону правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 9.4 КоАП РФ, образует, в том числе, несоблюдение требований проектной документации при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий), повлекшее отступление от проектных значений параметров зданий и сооружений и (или) затрагивающее конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства и (или) их частей или безопасность строительных конструкций, и (или) создающее угрозу причинения вреда жизни или здоровью граждан.

Субъектами ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного обозначенной выше нормой, являются лица, осуществляющие строительство, застройщики, заказчики строительства и иные лица, на которых законодательством возложена обязанность по соблюдению соответствующих требований технических регламентов и иных обязательных требований к зданиям и сооружениям.

Субъективная сторона характеризуется виной в форме умысла или неосторожности.

Частью 3 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства, может являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо.

Лицо, осуществляющее строительство, организует и координирует работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации. Лицо, осуществляющее строительство, вправе выполнять определенные виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства самостоятельно при условии соответствия такого лица требованиям, предусмотренным частью 2 настоящей статьи, и (или) с привлечением других соответствующих этим требованиям лиц.

В соответствии с частью 1, 2 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка. Строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительный контроль проводится также застройщиком или техническим заказчиком либо привлекаемым ими на основании договора физическим или юридическим лицом. Застройщик или технический заказчик по своей инициативе может привлекать лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации.

В силу части 4 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации в процессе строительства лицом, осуществляющим строительство, и застройщиком или техническим заказчиком в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора, должен проводиться контроль за выполнением работ, которые оказывают влияние на безопасность объекта капитального строительства и в соответствии с технологией строительства, реконструкции, капитального ремонта контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ.

Как следует из материалов дела, в вину ОАО «РЖД», как застройщику, инспекцией вменено нарушение части 6 статьи 52 Градостроительного кодекса РФ, в части обеспечения ведения исполнительной документации и предоставления необходимой для проверки объекта документации в органы государственного строительного надзора и РД-11-02-2006 «Требования к составу порядку ведения исполнительной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального  строительства и требования, предъявляемые к актам освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения». Исполнительная документация по выполненным строительно-монтажным работам для проверки в инспекцию не предоставлена, а именно отсутствуют:

- акты освидетельствования скрытых работ и акты освидетельствования
ответственных конструкций, с подписью ответственных лиц;

- протоколы испытаний бетона, применённого при строительстве;

-исполнительные схемы с указанием отклонений выполненных конструкций от осей, с подписью геодезиста;

-паспорта и сертификаты, подтверждающие качество применённых при строительстве объекта строительных материалов;

-журнал бетонных работ, журнал ухода за бетоном, журнал входного контроля;

-проект производства работ на бетонирование.

В силу части 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием на проектирование, проектной документацией и (или) информационной моделью (в случае, если формирование и ведение информационной модели являются обязательными в соответствии с требованиями настоящего Кодекса), требованиями к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленными на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенным использованием земельного участка, ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия. Лицо, осуществляющее строительство, также обязано обеспечивать доступ на территорию, на которой осуществляются строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства, представителей застройщика, технического заказчика, лица, ответственного за эксплуатацию здания, сооружения, или регионального оператора, органов государственного строительного надзора, предоставлять им необходимую документацию, проводить строительный контроль, обеспечивать ведение исполнительной документации, извещать застройщика, технического заказчика, лицо, ответственное за эксплуатацию здания, сооружения, или регионального оператора, представителей органов государственного строительного надзора о сроках завершения работ, которые подлежат проверке, обеспечивать устранение выявленных недостатков и не приступать к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков, обеспечивать контроль за качеством применяемых строительных материалов.

Согласно пункту 5 Требований к составу и порядку ведения исполнительной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства и требований, предъявляемых к актам освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения (РД-11-02-2006), утвержденных приказом Ростехнадзора от 26.12.2006 № 1128, исполнительная документация ведется лицом, осуществляющим строительство.

Из системного толкования части 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации усматривается, что законодатель разделяет участвующих в градостроительной деятельности лиц на застройщика, лицо, осуществляющее строительство, технического заказчика, лицо, ответственное за эксплуатацию здания, сооружения, и регионального оператора. Обязанность по ведению исполнительной документации при осуществления строительных работ по смыслу части 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации возлагается на осуществляющее строительство лицо. При этом застройщик (заказчик) и фактически осуществляющее строительство лицо (подрядчик) могут не совпадать.

Как установлено судом, 23.04.2019 между ОАО «РЖД» (заказчик) и АО «РЖДстрой» (подрядчик) заключен договор на выполнение работ № ТЭК-192173/3АБ, по условиям которого заказчик поручает, а подрядчик принимает на себя обязательства по выполнении. Полного комплекса работ по строительству объекта: «Эксплуатационное предприятие III группы депо ст. ФИО5».

Согласно пункту 3.2 договора подрядчик передает заказчику комплект первичных учетных документов по выполненным работам, подписанный со своей стороны и оформленный в соответствии с распоряжением ОАО «РЖД» от 15.12.2018 № 2688р, включающие в себя: акт по форме КС-2, составленный на основании журнала учета выполненных работ по форме КС-6а; справку по форме КС-3; акты смонтированного оборудования по унифицированной форме ФСУ-3; иные документы, подтверждающие фактическое выполнение работ (исполнительную документацию, оформленную в соответствии с РД-11-02-2006, накопительную ведомость, расчеты и другие документы) на бумажном и электронном носителе; счет; счет – фактуру; иные документы, предусмотренные законодательством РФ, нормативными документами ОАО «РЖД» и настоящим договором.

Факт наличия у застройщика - ОАО «РЖД» разрешительной и проектной документации до начала строительства инспекцией не оспаривается, подтверждается извещением № 1 о начале строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства от 29.04.2019 (предъявлено в инспекцию 08.05.2019, вх. № 729), в котором перечислены все необходимые застройщику документы для строительства.

Из материалов проверки, пояснений участвующих в деле лиц, в том числе ответчика и третьего лица, усматривается, что исполнительная документация после начала строительных работ передана застройщиком - ОАО «РЖД» своему подрядчику - АО «РЖДстрой», которое и осуществляет фактическое строительство объекта капитального строительства, обладает статусом лица, осуществляющего строительство.

В силу пункта 4 РД-11-02-2006 при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, в том числе при проведении работ по сохранению объектов культурного наследия, затрагивающих конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, исполнительная документация подлежит хранению у застройщика, технического заказчика или лица, осуществляющего строительство, до проведения органом государственного строительного надзора проверки законченного строительством, реконструкцией объекта капитального строительства. Для проведения проверки законченного строительством, реконструкцией объекта капитального строительства застройщиком, техническим заказчиком или лицом, осуществляющим строительство, в орган государственного строительного надзора представляется перечень (реестр) всей исполнительной документации, составленной при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства. Органом государственного строительного надзора исполнительная документация запрашивается в объеме, необходимом для проведения оценки соответствия выполненных работ и примененных строительных материалов требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации, в том числе требованиям в отношении энергетической эффективности и требованиям в отношении оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.

Следовательно, исполнительная документация в зависимости от стадии осуществления строительства до момента окончания строительства находится у осуществляющего строительство лица, а после сдачи объекта - у заказчика (застройщика).

Согласно пункту 4.1.39 договора на выполнение работ № ТЭК-192173/3АБ строительная документация подлежит передаче заказчику подрядчиком по акту приема-передачи в течение 3 дней с даты прекращения действия договора, т.е. после окончания строительства объекта.

Из материалов спора усматривается и не отрицалось инспекцией, объект фактически не построен, строительные работы на объекте не завершены, что свидетельствует об отсутствии возможности представления ОАО «РЖД» как застройщиком исполнительной документации на конкретные этапы работ.

Поскольку частью 6 статьи 52 ГрК РФ возложена обязанность непосредственно на лицо, осуществляющее строительство, коим ОАО «РЖД» при установленных обстоятельством не является, постольку ответчик не является и лицом обязанным предоставлять застройщику, техническому заказчику, лицу, ответственному за эксплуатацию здания, сооружения, или региональному оператору, органов государственного строительного надзора необходимую документацию, проводить строительный контроль, обеспечивать ведение исполнительной документации, извещать застройщика, технического заказчика, лицо, ответственное за эксплуатацию здания, сооружения, или регионального оператора, представителей органов государственного строительного надзора о сроках завершения работ, которые подлежат проверке, обеспечивать устранение выявленных недостатков и не приступать к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков, обеспечивать контроль за качеством применяемых строительных материалов.

Принимая во внимание, что между ОАО «РЖД» (заказчик) и АО «РЖДстрой» (подрядчик) заключен договор на выполнение работ № ТЭК-192173/3АБ, по условиям которого на АО «РЖДстрой» лежит обязанность по предоставлению всех необходимых документов, в том числе исполнительной документации и необходимых документов, оформленных в соответствии с РД-11-02-2006, отсутствие которых было установлено при проведении проверки, суд не находит оснований для признания ОАО «РЖД» виновным в совершении правонарушения, установленного частью 2 статьи 9.4 КоАП РФ.

Учитывая установленные договором на выполнение работ от 23.04.2019 обязанности, принимая во внимание положения статьи 52 ГрК РФ, обязанность по обеспечению ведения исполнительной документации возложена на подрядчика – АО «РЖДстрой», как на лицо, осуществляющее строительство.

На основании положений статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат как наличие события административного правонарушения, так и виновность лица в совершении административного правонарушения.

Частью 1 статьи 1.5 КоАП РФ установлено, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Статьей 2.1 КоАП РФ предусмотрено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

С учетом вышеизложенного, суд приходит к выводу о том, что в рамках проверки инспекцией не верно определено лицо осуществляющее строительство объекта, а также на ком лежит обязанность по предоставлению всех необходимых документов, отсутствие которых было установлено и отражено в акте проверки и соответственно обоснованность привлечения ОАО «РЖД» к ответственности по части 2 статьи 9.4 КоАП РФ. Причастность ОАО «РЖД» к нарушению административным органом не доказана.

Таким образом, совокупность представленных документов не устанавливает безусловную обязанность ОАО «РЖД» по ведению исполнительной документации и предоставления необходимой для проверки объекта документации, и в силу того, что обязанность доказывания лежит на инспекции, которая не была надлежащем образом исполнена, то суд исходит из того, что требование подлежит отказу в связи с недоказанностью оснований для привлечения ОАО «РЖД» к административной ответственности.

Более того, в материалы дела административным органом не представлено конкретных доказательств, свидетельствующих о нарушении застройщиком или иным лицом обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов), которые повлекли отступление от проектных значений параметров зданий и сооружений, затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства и (или) их частей или безопасность строительных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, либо которые повлекли причинение вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, либо которые создали угрозу причинения вреда жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений.

Как отмечалось выше, осуществляющим строительство лицом является АО «РЖДстрой», которое в судебном заседании дало пояснения о наличии всей необходимой исполнительной документации. Доказательств направления запроса в адрес АО «РЖДстрой» о предоставлении строительной документации инспекцией в материалы дела не представлено. Каких-либо осмотров, экспертиз, иные специальных исследований, подтверждающих конкретные отступления от проектной документации, нарушения технологии осуществления строительства, инспекцией не проводилось, в связи с чем оснований считать эти факты доказанными с учетом требований статей 65, 205 АПК РФ у суда не имеется.

Инспекцией не доказано наличие состава правонарушения по части 2 статьи 9.4 КоАП РФ в деянии ОАО «РЖД», вследствие чего заявленные административным органом требования удовлетворению не подлежат.

Заявления данной категории государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 167-170, 180, 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

решил:

отказать инспекции государственного строительного надзора Амурской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) в удовлетворении требования о привлечении общество с ограниченной ответственностью «Российские железные дороги» (ОГРН <***>, ИНН <***>), дата государственной регистрации 23.04.2007, место нахождения: 142800, <...>) к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Решение может быть обжаловано в течение десяти дней со дня его принятия в Шестой арбитражный апелляционный суд (г. Хабаровск) через Арбитражный суд Амурской области.

Судья                                                                                                          Н.А. Чертыков