Решение № А04-5241/14 от 06.11.2014 АС Амурской области

В Арбитражный суд Амурской области обратился индивидуальный предприниматель ФИО1 с заявлением о признании предписания №177/1/116 от 10.06.2014 государственного инспектора г. Благовещенска по пожарному надзору инспектора отдела НД по г. Благовещенску ГУ МЧС России по Амурской области ФИО6

Заявленные требования обоснованы тем, что на основании распоряжения заместителя начальника ОНД по г. Благовещенску УНД ГУ МЧС России по Амурской области от 19.05.2014 №177 проведена внеплановая проверка объекта, расположенного по адресу: <...>.

ГУ МЧС России по Амурской области по результатам проверки выдано ИП ФИО1  предписание от 10.06.2014 № 177/1/116 об устранении нарушений, предусмотренных пунктом 4.3 таблицы 1 СП 4.131 130.2013.

Заявитель считает, что оспариваемое предписание является незаконным, поскольку вынесено по результатам внеплановой проверки проведенной лицом, не обладавшим соответствующими полномочиями. В соответствии с изменениями в законодательстве орган пожарного надзора не вправе осуществлять проверки в отношении строящегося объекта. Ответчиком необоснованно включены в предписание нарушения нормативных документов по пожарной безопасности технического характера, применяющиеся в добровольном порядке.

Орган пожарного надзора, указав на нарушение обязательных требований технических регламентов пожарной безопасности, выразившихся в ненадлежащем расстоянии между существующими объектами недвижимости, находящимися во владении предпринимателя, и потребовав устранить данное нарушение, не указал, какие именно действия должен совершить предприниматель для устранения нарушения. Исполнение предписания путем доведения противопожарных расстояний между существующими зданиями  до предписанного органом пожарного надзора может быть исполнено только путем сноса существующего объекта недвижимости, таким образом, предписание затрагивает вещные права предпринимателя на объекты недвижимости.

Ответчик требования не признал, указав, что оспариваемое предписание вынесено по результатам внеплановой проверки, которая проводилась с целью проверки выполнения ранее выданного предписания. Основанием для первоначальной проверки стала жалоба ФИО2 о строящемся на соседнем участке объекте капитального строительства без соблюдения противопожарных разрывов, а также обращения от Администрации города Благовещенска и управления Роспотребнадзора по Амурской области. Проведенная проверка показала, что на земельном участке по ул. ФИО8, 91 гражданин ФИО1 ведет строительство объекта капитального строительства без соблюдения противопожарных разрывов до существующих соседних с ним объектов защиты (нарушено требование п.4.3 таблица 1 СП 4.13130.2013 «Ограничение распространения пожара на объектах»). Полагает, что оспариваемое предписание является законным и обоснованным и вынесенным уполномоченным лицом.

Кроме того, ответчик просит производство по делу прекратить ввиду не подведомственности спора арбитражному суду, поскольку  проверка проводилась в отношении гражданина ФИО1 (к административной ответственности привлечен гражданин, предписание выдано гражданину), так как застройщиком объекта являлся именно гражданин ФИО1 , а не предприниматель, что подтверждается кадастровым паспортом земельного участка, свидетельством о государственной регистрации права, заявлением о выдаче градостроительного плана земельного участка, разрешением на строительство.

Привлеченная к участию в деле в качестве 3 лица, не заявляющего самостоятельных требований, ФИО2 пояснила, что объект предпринимателя находится непосредственно среди огородов, противопожарные расстояния между её строениями и объектами предпринимателя не соблюдаются, считает свои права нарушенными.

Привлеченный к участию в деле в качестве 3 лица, не заявляющего самостоятельных требований, ФИО4 в письменном отзыве указал, что в 2013 году на соседнем участке началось строительство гостиницы и гаражного комплекса. Гаражный комплекс построен вплотную  к его строениям сарай и летняя кухня. Расстояние между построенным гаражом и летней кухней 1 метр. Из гаража со стороны летней кухни расположена труба. Предположительно для отопления гаража. Считает, что не соблюдение противопожарных разрывов при строительстве несет угрозу третьим лицам, ему и его соседям.

Исследовав материалы дела, судом установлены следующие обстоятельства.

ФИО1 зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя Межрайонной ИФНС России № 1 по Амурской области 21.09.2004г.

07.08.2013г. администрация города Благовещенска выдала ФИО1 разрешение на строительство № RU 28302000-165 объекта капитального строительства гостиницы расположенной по адресу <...>.

Должностным лицом органа пожарного надзора на основании распоряжения № 445 от 28.10.2013г. проведена проверка. По результатам проверки составлен акт № 445 от 21.11.2013г. В ходе обследования установлено расстояние от северо-западного угла сарая (ул. ФИО8,89) до строящегося здания (ул. ФИО8, 91) составляет 3,6 м. Расстояние между гаражами, расположенными в восточной части земельного участка по адресам – ул. ФИО8, 89 и ФИО8, 91 составляет 1,17 м.

По результатам проверки 21.11.2013г. вынесено предписание № 445/1/220 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности, которым предложено предусмотреть противопожарные расстояния от зданий, расположенных по адресу: <...> до зданий, расположенных на соседних земельных участках в соответствии с таблицей 1 Свода правил СП 4.131130.2013 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям».

Должностным лицом органа пожарного надзора на основании распоряжения № 177 от 19.05.2014г. проведена проверка в отношении объекта защиты – земельного участка, расположенного по адресу <...>, при проверке участвовал собственник земельного участка ФИО1 По результатам проверки составлен акт проверки объекта защиты, собственником которого или лицом, уполномоченным владеть, пользоваться или распоряжаться которым является гражданин, не являющийся индивидуальным предпринимателем от 10.06.2014г. Согласно акту проверки выявлены факты невыполнения предписаний органа государственного пожарного надзора: не исполнен п. 1 предписания № 445/1/220 от 21.11.2013г.

По результатам проверки 10.06.2014г. вынесено предписание № 177/1/116 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности, которым предложено предусмотреть противопожарные расстояния от зданий, расположенных по адресу: <...> до зданий, расположенных на соседних земельных участках в соответствии с таблицей 1 Свода правил СП 4.131130.2013 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям».

Оценив изложенные обстоятельства, суд считает, что требования заявителя подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьёй 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Довод ответчика о необходимости прекращения производства по делу отклонен судом по следующим основаниям.

Заявитель зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя, материалами дела подтверждается, что заявитель осуществляет строительство гостиницы на принадлежащем ему земельном участке, учитывая специфику объекта, который может быть использован только в предпринимательской деятельности, а также пояснения представителя заявителя о намерениях использовать гостиницу в предпринимательской деятельности суд признает обоснованным довод заявителя о нарушении оспариваемым предписанием прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Согласно частям 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в предмет доказывания по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления, государственных органов, входит их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий у органа на их принятие (совершение), а также наличие нарушений ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обязанность доказывания указанных обстоятельств и обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, совершения действия (бездействия) лежит на органе, принявшем решение.

Обеспечение пожарной безопасности регламентируется Федеральным законом от 21.12.1994 № 69-ФЗ (далее – Федеральный закон 21.12.1994 № 69-ФЗ) «О пожарной безопасности», который определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями, организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также между общественными объединениями, должностными лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства.

Согласно пункту 5 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 № 290 органы государственного пожарного надзора в рамках своей компетенции организуют и проводят проверки деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты, производят в соответствии с законодательством Российской Федерации дознание по делам о пожарах и по делам о нарушениях требований пожарной безопасности

Государственные инспекторы по пожарному надзору имеют право давать руководителям юридических лиц и индивидуальным предпринимателям, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности (статья 6 Федерального закона № 69-ФЗ, подпункт «е» пункта 9 Положения № 290).

Предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности представляет собой ненормативный правовой акт должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного пожарного надзора, выявившего соответствующие нарушения, возлагающий на лицо, в деятельности которого эти нарушения установлены, обязанности по их устранению в определенные сроки. При этом в силу положений пунктов 2, 8, 9 статьи 18 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» при применении к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия. В этой связи предписание должностного лица органа государственного пожарного надзора об устранении нарушений требований пожарной безопасности, выявленных при проверке объекта, должно быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им с учетом фактического технико-эксплуатационного состояния объекта обязанности. Необоснованное возложение предписанием определенных обязанностей на юридическое лицо, по сути, влечет нарушение его законных прав и интересов.

В силу статьи 37 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ руководители организаций обязаны выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны. Таким образом, предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного пожарного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности. Следовательно, предписание должностного лица, осуществляющего государственный пожарный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований пожарной безопасности, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом такие требования должны быть реально исполнимы.

В оспариваемом предписании указано, что заявителем не соблюден противопожарный разрыв между зданиями.

Порядок определения противопожарного расстояния предусмотрен  Федеральным законом от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (в редакции Федерального закона № ФЗ-117 от 10.07.2012, далее – Федеральный закон от 22.07.2008 № 123-ФЗ).

В соответствии со статьей 69 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ противопожарные расстояния между зданиями, сооружениями должны обеспечивать нераспространение пожара на соседние здания, сооружения. Допускается уменьшать указанные в таблицах 12, 15, 17, 18, 19 и 20 приложения к настоящему Федеральному закону противопожарные расстояния от зданий, сооружений и технологических установок до граничащих с ними объектов защиты (за исключением жилых, общественных зданий, детских и спортивных площадок) при применении противопожарных преград, предусмотренных статьей 37 настоящего Федерального закона. При этом расчетное значение пожарного риска не должно превышать допустимое значение пожарного риска, установленное статьей 93 настоящего Федерального закона.

Противопожарные расстояния должны обеспечивать нераспространение пожара:

1) от лесных насаждений в лесничествах (лесопарках) до зданий и сооружений, расположенных:

а) вне территорий лесничеств (лесопарков);        

б) на территориях лесничеств (лесопарков);

2) от лесных насаждений вне лесничеств (лесопарков) до зданий и сооружений.

Противопожарные расстояния от критически важных для национальной безопасности Российской Федерации объектов до границ лесных насаждений в лесничествах (лесопарках) должны составлять не менее 100 метров, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Таким образом, статья 69 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ в действующей редакции не ставит противопожарные расстояния между объектами защиты в зависимость от степени огнестойкости и класса их конструктивной пожарной опасности, таблица 11 приложения к данному Закону, устанавливающая нормированные противопожарные расстояния между зданиями, сооружениями и строениями в зависимости от степени огнестойкости и класса конструктивной пожарной опасности, утратила силу.

Соответственно, не может быть вменено в вину владельцу объектов защиты нарушение пункта 4.3 Таблица 1 Свод правил СП 4.13130.2009 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям».

В силу части 1 статьи 151 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ со дня вступления в силу настоящего Федерального закона до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к объектам защиты (продукции), процессам производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации (вывода из эксплуатации), установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению в части, не противоречащей требованиям настоящего Федерального закона. Таким образом, названная статья закон прямо устанавливает приоритет закона по отношению к требованиям ранее установленных требований пожарной безопасности.

Согласно представленному решению Благовещенского городского суда от 17.07.2014г. по иску ФИО2 к ФИО1 о сносе самовольной постройки, а также встречному иску ФИО1 к  ФИО2 об устранении в пользовании земельным участком и сносе самовольно возведенных объектов в отношении гостиницы на 20 мест в квартале 88 г. Благовещенска разработана проектная документация в части мероприятий по обеспечению пожарной безопасности, а также проект на монтаж автоматической противопожарной водяной завесы на фасадах возводимого объекта. Таким образом, объект капитального строительства – гостиница, расположенная на земельном участке с кадастровым номером 28:01:010088:26 не имеет существенных нарушений градостроительных и пожарных норм. Ответчиком по первоначальному иску предприняты меры к уменьшению пожарного риска, путем применения компенсационных мероприятий в виде возведения противопожарной водяной завесы между возводимым объектом и постройками, расположенными на смежном земельном участке.

Заявителем в материалы дела представлены проектная документация «Гостиница на 20 мест в квартале 88 г. Благовещенска», том 11 «Мероприятия по обеспечению пожарной безопасности», а также Заключение об определении соответствия объекта незавершенного строительства «Гостиница на 20 мет в квартале 88 г. Благовещенска» требованиям нормативных документов по пожарной безопасности, в части соблюдения противопожарных расстояний.

Указанные документы должностным лицом органа пожарного надзора при проведении проверки не истребовались и не исследовались, оценка соответствующим мероприятиям не дана, проектная документация также не была предметом проверки.

Суд учитывает, что в момент проверки объект предпринимателя не был построен в связи с чем не мог быть рассмотрен как существующий и действующий объект, кроме того, исследование вопросов пожарной безопасности с учетом не оконченного строительства требовало от должностного лица исследования соответствующей проектной документации, поскольку состояние объекта изменяется с каждой стадией строительства.

Следовательно, факт нарушения предпринимателем требований пожарной безопасности, указанных в оспоренном предписании, отсутствует.

Кроме того, орган пожарной безопасности, указав на нарушение обязательных требований пожарной безопасности, выразившихся в ненадлежащем расстоянии между объектами недвижимости и потребовав устранить данное нарушение, не указал, какие именно действия должен совершить предприниматель для устранения нарушения.

Предписание ГУ МЧС России по Амурской области от 07.03.2014 № 4/1/1 содержит указание на нарушение пункта 4.3 табл.1 СП 4.13130.2009, устанавливающего противопожарные расстояния между жилыми, общественными и административными зданиями, зданиями, сооружениями и строениями промышленных организаций в зависимости от степени огнестойкости и класса их конструктивной пожарной опасности.

Исполнение предписания путем доведения противопожарных расстояний между зданиями до предписанного органом пожарного надзора может быть исполнено только путем сноса существующего объекта недвижимости. Предписание органа пожарного надзора, направленное на защиту личности, имущества, общества и государства от причинения им вреда от пожаров, таким образом, затрагивает вещные права предпринимателя на объекты недвижимости.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в Постановлении от 29.03.2011 № 2-П, пределы государственного вмешательства в экономическую деятельность ограничены обеспечением баланса частного и публичного начал в указанной сфере.

Названный баланс, при осуществлении органом пожарного надзора своих полномочий, должен достигаться с учетом требований пункта 2 статьи 11 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающей возможность защиты гражданских прав в административном порядке в случаях, установленных законом. Полномочия органов пожарного надзора по вынесению обязательных для исполнения предписаний не могут становиться институтом подавления и принуждения экономической деятельности, и не должны необоснованно препятствовать осуществлению предпринимательской деятельности и чрезмерно ограничивать права участников гражданских правоотношений.

Органы пожарного надзора не наделены полномочиями принятия решений, обязывающих собственников или владельцев объектов защиты снести принадлежащие им объекты недвижимости.

Существенное нарушение градостроительных и строительных норм и правил при возведении объекта недвижимости (в том числе и правил пожарной безопасности в силу статьи 8 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений») является признаком самовольной постройки, которая может быть признана таковой и снесена исключительно по решению суда в соответствии со статьей 222 Гражданского кодекса Российской Федерации. Опасность причинения в будущем вреда вследствие нарушения правил пожарной безопасности, несоблюдение которых может повлечь возникновение пожара, может быть также основанием для обращения в суд с иском о запрещении деятельности, создающей такую опасность (статья 1065 Гражданского кодекса Российской Федерации), приостановление деятельности возможно также по решению суда в качестве санкции за совершение правонарушения, предусмотренного частью 5 и 6.1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, поскольку предписание, обязывающее владельца объектов недвижимости устранить вмененное ему нарушение требований пожарной безопасности, не может быть исполнено иным образом, помимо сноса объекта капитального строительства либо прекращения предпринимательской деятельности (иного способа органом пожарного надзора не указано), данное предписание вынесено органом пожарного надзора с превышением его полномочий и является незаконным вне зависимости от наличия либо отсутствия факта вмененного предпринимателю нарушения правил пожарной безопасности.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При таких обстоятельствах оспариваемое предписание следует признать недействительным, как несоответствующее Федеральному закону от 21.12.1994 № 69-ФЗ.

В соответствии с частью 4 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения суда по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц должно содержаться указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Таким образом, закон возложил на суды обязанность указать в судебном акте способ восстановления нарушенных прав и законных интересов лица, чье требование удовлетворено судом.

Частью 8 статьи 201 АПК РФ предусмотрено, что со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части указанный акт или отдельные его положения не подлежат применению.

Так как оспариваемое предписание признано недействительным и не подлежит применению с момента вынесения судебного акта, суд считает, что права заявителя восстановлены, следовательно, указание в резолютивной части решения на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя не производится.

Заявителем при обращении в суд уплачена государственная пошлина 200 рублей.

Требования заявителя удовлетворены, следовательно, на основании статьи 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины подлежат взысканию с ответчика в пользу заявителя.

Руководствуясь ст. 110, 167-170, 180, 201 АПК РФ суд решил:

Признать незаконным как не соответствующим Федеральному закону от 21.12.1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», предписание по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности № 177/1/116 от 10.06.2014г.

Взыскать с Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Амурской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) в пользу ИП ФИО1 (ОГРН <***>, ИНН <***>) расходы по уплате государственной пошлины 200 рублей.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Шестой Арбитражный апелляционный суд (г. Хабаровск) через Арбитражный суд Амурской области.

Судья                                                                                                            В.И. Котляревский