Решение № А04-5681/19 от 02.09.2019 АС Амурской области

Министерство культуры Российской Федерации по Дальневосточному федеральному округу (далее по тексту – Министерство, заявитель) обратилось с заявлением о привлечении к административной ответственности федерального государственного унитарного предприятия «Главное военно-строительное управление по специальным объектам» (далее по тексту – предприятие, ФГУП «ГВСУ по специальным объектам»за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

Требования обоснованы тем, что в ходе осуществления лицензионного контроля за деятельностью по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации были выявлены грубые нарушения предприятием лицензионных требований и условий генподрядчиком - ФГУП «ГВСУ по специальным объектам» обязательных требований, установленных пунктами 1, 6 статьи 45 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон об объектах культурного наследия), пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 19.04.2012 № 349 «О лицензировании деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации», подпунктом 2 части 3 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Закон о лицензировании) при проведении подрядных работ на объекте культурного наследия регионального значения «Дом офицеров», в рамках выполнения условий государственного контракта от 18.12.2018 № 1820187376682554164000000, повлекшие причинение вреда объекту культурного наследия, выразившиеся в:

1.  Проведение работ без разрешения органа охраны объектов культурного наследия;

2.  Проведение работ без соблюдения требований по осуществлению технического, авторского и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия за их проведением;

3.  Проведение работ в условиях отсутствия у лицензиата лицензии, переоформленной в установленном порядке (с 18.12.2018 по 24.05.2019)

4.  Отсутствие у лицензиата работников, заключивших с ним трудовые договоры, имеющих профессиональное образование, обладающих соответствующей квалификацией и имеющих стаж работы не менее 3 лет в области сохранения объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и проведении работ на объекте культурного наследия «Дом офицеров» физическими лицами, не аттестованными федеральным органом охраны объектов культурного наследия в установленном им порядке, не имеющими стаж работы в области сохранения объектов, необходимый для выполнения заявленных работ (не менее 3 лет за последние 10 лет), о чём 16 июля 2019 года составлен протокол об административном правонарушении.

Определением от 05.08.2019 заявление принято к производству, назначено предварительное судебное заседание. В определении одновременно разъяснены положения части 4 статьи 137 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), предусматривающие возможность суда перейти к рассмотрению дела в первой инстанции по существу непосредственно после завершения предварительного судебного заседания при условии надлежащего извещения об этом лица, участвующего в деле и отсутствии возражений с его стороны.

Представитель Министерства в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом, в письменном ходатайстве о рассмотрении дела без участия представителя требования поддержал, возражений против перехода в стадию судебного разбирательства непосредственно после завершения предварительного судебного заседания не представил.

ФГУП «ВСУ по специальным объектам» о времени и месте рассмотрения дела извещено надлежащим образом, 29.08.2019 в суд поступило ходатайство не переходить  в стадию судебного разбирательства непосредственно после предварительного судебного заседания. Ходатайство судом рассмотрено и отклонено ввиду того, что не представлено доводов, препятствующих рассмотреть дело непосредственно после завершения предварительного судебного заседания. 

02.09.2019 предприятием представлен отзыв и ходатайство - рассмотреть дело без участия представителя.

Суд в порядке части 4 статьи 137 АПК РФ перешел в стадию судебного разбирательства, завершив предварительное судебное заседание при наличии ходатайств сторон о рассмотрении дела без участия представителей.

Дело рассмотрено в порядке статьи 156 АПК РФ.

Как видно из материалов дела, между Министерством обороны России (государственный заказчик) и ФГУП «ВСУ по специальным объектам» (генподрядчик) 18.12.2018 заключён государственный контракт в целях выполнения государственного оборонного заказа по проведению работ по разработке сметной документации, выполнению строительно-монтажных работ на объекте культурного наследия «Дом офицеров». Окончательный срок подписания итогового акта приёмки выполненных работ 30.04.2010.

Названный объект отнесён к объектам культурного наследия  регионального значения «Комплекс ОДОСА, 1930,1956 гг.», <...>, принятого на государственную охрану решением исполнительного комитета Хабаровского краевого Совета народных депутатов от 18.07.1991 г. № 171 «О постановке на государственную охрану памятников истории и культуры Хабаровского края». Предмет охраны ОКН утвержден приказом Министерства культуры Хабаровского края от 13.08.2015 № 354/01-15 «Об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия (памятника архитектуры) регионального значения «Комплекс ОДОСА. 1930, 1956 гг.», <...>».

05.04.2019   между   генподрядчиком   ФГУП   «ГВСУ   по   специальным объектам» и субподрядчиком обществом с ограниченной ответственностью  «Промстрой» ИНН <***>  заключен контракт №1820187376682554164000000/1904-05-СМР(СУБ)  в  целях завершения проектных и строительно-монтажных работ по объекту: ФГКУ «Дом офицеров ВВО» Министерства обороны Российской Федерации (ОДОРА)».

В госконтракте в числе прочих требований и обязательств указано, что объект капитального строительства по ул. Шевченко, 16 является объектом культурного наследия регионального значения (п. 1.12 подраздела 2 раздела 23 «Требования к работам»). ФГУП «ГВСУ по специальным объектам» является держателем лицензии Минкультуры России на осуществление деятельности по сохранению объектов культурного наследия МКРФ 01025 от 14.08.2013 (переоформлена приказом Минкультуры России от 24.05.2019 № 662).

На основании информации начальника управления Государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края от 21.05.2019 № 12.3.50-11344, по распоряжению исполняющего обязанности руководителя управления Министерства от 21.05.2019 № 21 была проведена проверка предприятия в рамках осуществления лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении деятельности по сохранению памятников культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации с целью проверки фактов, изложенных в письме начальника управления Государственной охраны объектов культурного наследия Правительства Хабаровского края. Проведение проверки согласовано с прокурором Амурской области (23.05.2019 № 713-22-2019/3038.

Проверка проводилась без участия представителя проверяемого лица, извещенного о проведении проверки уведомлением от 21.05.2019 № 21, направленного Министерством по почте 23.05.2019, имеется отметка об ознакомлении с распоряжением представителя ФИО1 по доверенности от 29.01.2019 № 73/6. По результатам проверки составлен акт от 08.07.2019 № 02-07/22л, в котором отражены выявленные нарушения лицензионных требований и условий, установленных пунктами 1, 6 статьи 45 Закона об объектах культурного наследия, пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 19.04.2012 № 349 «О лицензировании деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации», подпунктом 2 части 3 Закон о лицензировании при проведении работ на объекте культурного наследия регионального значения «Дом офицеров», в рамках выполнения условий государственного контракта от 18.12.2018 № 1820187376682554164000000, повлекшие причинение вреда объекту культурного наследия:

1. Проведение работ без разрешения органа охраны объектов культурного наследия в период с 18.12.2018 по 08.07.2019;

2. Проведение работ без соблюдения требований по осуществлению технического, авторского и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия за их проведением;

3. Проведение работ в условиях отсутствия у лицензиата лицензии, переоформленной в установленном порядке в период с 18.12.2018 по 24.05.2019;

4. Отсутствие у лицензиата работников, заключивших с ним трудовые договоры, имеющих профессиональное образование, обладающих соответствующей квалификацией и имеющих стаж работы не менее 3 лет в области сохранения объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и проведении работ на объекте культурного наследия «Дом офицеров» физическими лицами, не аттестованными федеральным органом охраны объектов культурного наследия в установленном им порядке, не имеющими стаж работы в области сохранения объектов, необходимый для выполнения заявленных работ (не менее 3 лет за последние 10 лет). Предприятию вынесено предписание об устранении допущенных нарушений № 14-л, акт проверки вместе с предписанием и уведомлением о времени и месте составления протокола об административном правонарушении направлены предприятию по почте и получены адресатом 12.07.2019, о чем свидетельствуют список внутренних почтовых отправлений  со штемпелем отделения Почты России, кассовый чек о принятии почтовых отправлений, отчёт об отслеживании почтового отправления ШПИ 680921342732331.

16.07.2019, без участия представителя лица, привлекаемого к административной ответственности, надлежащим образом извещенного,  составлен протокол № 02-07/11-л об административном правонарушении, действия предприятия квалифицированы по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

В порядке статьи 23.1 КоАП РФ Министерство обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении к административной ответственности ФГУП «ГВСУ по специальным объектам».

Исследовав и оценив представленные доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ в их совокупности и взаимосвязи, суд находит требования обоснованными и подлежащими удовлетворению.

В соответствии с частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Понятие грубого нарушения устанавливается Правительством Российской Федерации в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.

Объектом рассматриваемого правонарушения являются общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением законной предпринимательской деятельности, обеспечивающие единую государственную политику в области правовых основ единого рынка, а также защиту прав и законных интересов граждан, их здоровья, нравственности, оборону страны и безопасность государства.

С объективной стороны вменяемое предприятию правонарушение характеризуется осуществлением предпринимательской деятельности с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

При этом, квалификация правонарушения по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ возможна только при  наличии, полученной лицензиатом лицензии в установленном порядке.

Согласно пункту 6 статьи 45 Закона об объектах культурного наследия,  к проведению работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия допускаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие лицензию на осуществление деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о лицензировании отдельных видов деятельности.

Пунктом 5 Положения о лицензировании деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 19.04.2012 № 349 (далее – Положение № 349) к грубым нарушениям лицензионных требований отнесены нарушения требований, предусмотренных подпунктами «а», «б» и «в» настоящего Положения, повлекшие за собой последствия, установленные частью 11 статьи 19 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Подпунктами «а», «б», «в» пункта 4 Положения № 349 установлено, что лицензионными требованиями, предъявляемыми к соискателю лицензии (лицензиату) на осуществление деятельности по сохранению объектов, являются, в том числе для выполнения работ по разработке проектной документации по консервации, реставрации и воссозданию объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, работ по реставрации, консервации и воссозданию оснований, фундаментов, кладок, ограждающих конструкций, распорных систем,  металлических, деревянных конструкций и деталей, декоративно-художественных покрасок, штукатурной отделки и архитектурно-лепного декора, конструкций и деталей из естественного и искусственного камней, произведений скульптуры и декоративно-прикладного искусства, живописи (монументальной, станковой), исторического ландшафта и произведений садово-паркового искусства, а также для выполнения работ по разработке проектной документации по ремонту и приспособлению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации для юридического лица является обязательное наличие в штате соискателя лицензии (лицензиата) не менее 3 работников, занимающих должности руководителей (генеральный директор (директор), его заместители, главный инженер, главный архитектор, производитель работ, начальник отдела), ответственных за осуществление лицензируемой деятельности, прошедших аттестацию в области сохранения объектов в порядке, установленном Министерством культуры Российской Федерации, и имеющих стаж работы в области сохранения объектов, необходимый для выполнения заявленных работ, не менее 3 лет за последние 10 лет.

А также лицензионным требованием является проведение лицензиатом работ по сохранению объектов в порядке, установленном статьей 45 Закона об объектах культурного наследия (подпункт «в» пункта 2).

Кроме того, пунктом 11 статьи 19 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», предусмотрено, что к нарушениям лицензионных требований могут относиться нарушения, повлекшие за собой:

1) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, а также угрозы чрезвычайных ситуаций техногенного характера;

2) человеческие жертвы или причинение тяжкого вреда здоровью граждан, причинение средней тяжести вреда здоровью двух и более граждан, причинение вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера, нанесение ущерба правам, законным интересам граждан, обороне страны и безопасности государства.

Субъектами правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ, могут быть индивидуальные предприниматели, юридические лица, должностные лица.

Субъективная сторона может быть выражена как умыслом, так и неосторожностью.

Правонарушение относится к длящимся, оконченным является с даты начала осуществления деятельности с грубыми нарушениями лицензионных требований и условий.

Согласно пункту 2 постановления Правительства РФ от 17.10.2017 N 1262,  предоставленные до дня вступления в силу настоящего постановления лицензии на работы, составляющие деятельность по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, наименования которых изменены или отсутствуют в перечне работ, составляющих деятельность по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, согласно приложению к Положению N 349, подлежат переоформлению в течение одного года со дня вступления в силу настоящего постановления.

Таким образом, ранее выданная лицензия действует до 27.10.2018.

Из материалов дела усматривается, что предприятие за переоформлением лицензии обратилось лишь 24.04.2019 и лицензия была переоформлена со сроком действия – бессрочно приказом лицензирующего органа – Министерства культуры Российской Федерации от 24.05.2019 № 662, тем самым лицензирующий орган, подтвердил право ФГУП «ГВСУ по специальным объектам» выполнять лицензируемые виды деятельности, а также соответствие квалификации штатных работников требованиям  подпунктов «а», «б» пункта 4 Положения № 349.

При этом, в самой лицензии о периодах перерыва её действия не указано. Кроме того, лицензируемая деятельность при отсутствии лицензии не образует состава административного правонарушения по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ. Следовательно, наличие нарушений лицом, привлекаемым к административной ответственности требований подпунктов «а», «б» пункта 4 Положения № 349 не нашло подтверждения.

В силу абзацев 1 и 2 пункта 1 статьи 45 Закона об объектах культурного наследия работы по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия проводятся на основании задания на проведение указанных работ, разрешения на проведение указанных работ, выданных органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 2 настоящей статьи, проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, согласованной соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 2 настоящей статьи, а также при условии осуществления технического, авторского надзора и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия за их проведением.

В случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта, указанные работы проводятся также при наличии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, предоставляемого в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации, и при условии осуществления государственного строительного надзора за указанными работами и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия.

Такого разрешения на проведение строительно-монтажных работ на объекте культурного наследия, выдаваемого органом охраны объектов культурного наследия, предприятие не получало, в связи с чем действия ФГУП «ГВСУ по специальным объектам» по ведению строительно-монтажных работ на объекте культурного наследия - «Дом офицеров» в г.Хабаровске с нарушением требований законодательства об объектах культурного наследия, влекут возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации.

Частью 1 статьи 1.5 КоАП РФ установлено, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Статьей 2.1 КоАП РФ предусмотрено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Правонарушение совершено предприятием с умышленной формой вины, поскольку ему были известны требования законодательства, регулирующего отношения в сфере сохранения объектов культурного наследия до начала осуществления строительно-монтажных работ на рассматриваемом объекте, поскольку лицензия была получена 14.08.2013, однако необходимых действий им предпринято не было, что свидетельствует о безразличном отношении к требованиям публичного порядка.

Таким образом, суд находит доказанным наличие в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности, события и состава  административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

На основании абзаца 4 части 3 статьи 23.1 КоАП РФ судьи арбитражных судов рассматривают дела по статье 14.1 КоАП РФ.

В соответствии с частью 3 статьи 28.3 КоАП РФ  протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частями 2, 3 и 4 статьи 14.1 КоАП РФ, вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов, осуществляющих лицензирование отдельных видов деятельности и контроль за соблюдением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), в пределах компетенции соответствующего органа. Лицензирование деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации осуществляет Министерство культуры Российской Федерации на основании Закона об объектах культурного наследия, пункта 5.4.4. Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 20.07.2011 № 590 с изменениями и дополнениями.

Перечнем должностных лиц Министерства культуры Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утверждённым приказом Министерства культуры Российской Федерации от 27.02.2013 № 202 установлено, что в территориальных органах Министерства культуры Российской Федерации протоколы об административных правонарушениях, в том числе по частям 2, 3, 4 статьи 14.1 КоАП РФ вправе составлять: руководитель территориального органа;  заместители руководителя территориального органа; начальники отделов и их заместители, иные должностные лица, в обязанности которых входит осуществление государственного контроля и надзора в соответствующей сфере ведения. Протокол об административном правонарушении от 16.07. 2019 № 02-07/11-л в отношении предприятия главным государственным инспектором отдела государственного контроля и надзора территориального органа Министерства культуры России, в обязанность которого входит непосредственно осуществление контроля и надзора в сфере ведения территориального органа Министерства культуры.

Срок давности привлечения предприятия к административной ответственности по вменяемой статье составляет 3 месяца со дня обнаружения, днём обнаружения считается дата составления акта проверки – 08.07.2019, не пропущен.

Меру ответственности суд определяет с учетом характера совершенного правонарушения, степени его общественной опасности, отсутствием смягчающих ответственность обстоятельств и санкции части 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

Суд не усматривает возможности применения в данном случае правил малозначительности, ввиду того, что своими действиями предприятие создало реальную угрозу не только объекту культурного наследия, но и жизни и здоровью граждан, природной окружающей среды.

Суд не усматривает также наличие исключительных обстоятельств с целью применения положений пунктов 3.2, 3.3 статьи 4.1 КоАП РФ, поскольку до обращения в административный орган, управление государственной охраны объектов культурного наследия правительства Хабаровского края обращало внимание предприятия на грубые нарушения требований законодательства об объектах культурного наследия субподрядчиком – ООО «Промстрой», в частности, после очередной проверки было вынесено предостережение от 15.04.2019 № 07 о приостановлении работ на объекте до получения соответствующего разрешения, предписание о приостановлении работ от 03.06.2019, однако строительно-монтажные работы не прекращались.

Государственная пошлина по делам данной категории не уплачивается.

Руководствуясь статьями 167-170, 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

федеральное государственное унитарное предприятие «Главное военно-строительное управление по специальным объектам», зарегистрированное в ЕГРЮЛ 05.01.2003, ОГРН <***>, ИНН <***>, место нахождения: 676470, г. Циолковский Амурской области, дом тер военный городок № 10 признать виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и возложить на него ответственность в виде штрафа в размере 120 000 руб.

Штраф подлежит уплате в течение шестидесяти дней со дня принятия настоящего решения на расчетный счет управления Федерального казначейства по Хабаровскому краю (управление Министерства культуры Российской Федерации по Дальневосточному федеральному округу, л/с <***>) № 40101810300000010001 в отделении г. Хабаровска, ОГРН <***>, ИНН <***>, КПП 272101001, БИК 040813001, КБК 005 4 16 07000 016 000 140,  ОКТМО 08701000, УИН 0.

Решение может быть обжаловано в течение десяти дней со дня его принятия в Шестой арбитражный апелляционный суд (город Хабаровск) через Арбитражный суд Амурской области

Судья                                                                  В.Д. Пожарская