Решение № А04-6687/15 от 21.09.2015 АС Амурской области

В Арбитражный суд Амурской области обратилось министерство образования и науки Амурской области (ОГРН 1072801009016, ИНН 2801123696) (далее по тексту министерство) с заявлением к контрольно-счетной палате Амурской области (ОГРН 1022800533777, ИНН 2801063278) (далее по тексту КСП) о признании представления Контрольно-счетной палаты Амурской области от 01.07.2015 № 28 недействительным.

В обоснование требований заявитель указал, что Контрольно-счетной палатой Амурской области в отношении министерства проведено контрольное мероприятие «Проверка целевого и эффективного использования средств областного бюджета, выделенных в 2014 года на обеспечение выполнения функций министерства образования и науки Амурской области». По результатам был составлен акт проверки, министерству направлено представление КСП с требованиями не допускать неэффективного расходования бюджетных средств, обеспечить соблюдение Трудового кодекса РФ, Федерального закона «О государственной гражданской службе» и о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших выявленные нарушения.

Считает, что неэффективного расходования бюджетных средств не было допущено, меньшего объёма средств потрачено быть не могло, поскольку, не произведя увольнение Болотиной Т.В.., ей выплачивалась бы заработная плата. А поскольку после увольнения Болотиной Т.В. (22.05.2013) освободившаяся должность никем не была замещена до 22.01.2014 (её обязанности были распределены между другими работниками отдела), то двойной оплаты за должность начальника отдела не произошло.

Кроме этого, выводы КСП о неэффективном использовании бюджетных средств опровергаются актом КСП. Согласно строке 1 таблицы 1 акта фонд оплаты труда Министерства на 2014 год был утвержден в сумме 36 846,0 тыс. рублей. Расходы Министерства по данной статье в том же году фактически составили 35 868,2 тыс. рублей.

Таким образом, для производства выплат как Болотиной Т.В., так и Лось В.С., дополнительных средств из бюджета области не выделялось, лимиты не увеличивались, а все выплаты были произведены в пределах утвержденного фонда оплаты труда.

Ответчик ходатайствовал о прекращении производства по делу в связи с тем, что оспариваемое представление не является ненормативным актом. По существу указал, что за период с 22.05.2013 по 15.11.2013 министерством выплачивалась двойная заработная плата по одной и той же должности из средств фонда оплаты труда, предусмотренных в смете министерства на 2014 год. Кроме того, заявителем были произведены не запланированные дополнительные выплаты морального вреда, расходы на оплату услуг представителя в суде, расходы на оформление доверенности представителя в общей сумме 27 000 рублей.

Исследовав материалы дела, судом установлены следующие обстоятельства.

Контрольно-счетной платой Амурской области на основании плана работы и поручения от 08.06.2015 № 28 проведено контрольное мероприятие с целью проверки целевого и эффективного использования средств, выделенных в 2014 году на обеспечение выполнения функций министерства образования и науки Амурской области. По результатам мероприятия составлен акт от 29.06.2015.

Согласно акту проверки нарушение министерством Трудового кодекса РФ, Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» повлекло неэффективное расходование средств областного бюджета в сумме 448,8 тыс. рублей, указанная сумма сложилась из выплаты осуществленных Болотиной Т.В. (442,1 тыс. рублей) и Лось В.С. (6,7 тыс. рублей) в связи с решениями суда о признании незаконным приказа министерства об увольнении Болотиной Т.В., приказ о применении дисциплинарного взыскания – выговора, а также взыскании заработной платы за время вынужденного прогула и компенсации морального вреда, а также признании незаконным приказа министерства о привлечении к дисциплинарной ответственности, взыскании компенсации морального вреда, судебных расходов.

Министерство направило возражения по акту проверки от 30.06.2015 № 14-3637.

Письмом от 01.07.2015 № 01-07/430 КСП отклонила возражения министерства.

01.07.2015 министерству направлено представление № 28, в целях устранения выявленных нарушений и недопущения их в дальнейшей работе предложено:

1. Не допускать неэффективного расходования средств областного бюджета.

2. Обеспечить соблюдение Трудового кодекса РФ, Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

3. Рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших нарушения, выявленные проверкой.

О результатах рассмотрения настоящего представления и принятых мерах с приложением документов необходимо уведомить в письменной форме контрольно-счетную палату Амурской области в течение одного месяца со дня его получения.

Оценив изложенные обстоятельства, суд считает, что требования заявителя не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным актом, подлежащим обжалованию в арбитражный суд, понимается документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы конкретного лица.

В соответствии с пунктами 1, 4 части 2 статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет такие полномочия, как: контроль за исполнением местного бюджета; организацию и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 16 вышеназванного Федерального закона контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений, что также закреплено и нормами Закона Амурской области от 10.06.2011 N 494-ОЗ «О контрольно-счетной палате Амурской области».

Понятия "представления" и "предписания" также даны в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее - БК РФ)

В соответствии с частью 1 статьи 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Согласно части 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях данного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

В соответствии с частью 3 статьи 270.2 БК РФ под предписанием в целях данного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Проанализировав вышеуказанные положения БК РФ, а также положения статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ, можно сделать вывод о том, что и представление, и предписание являются властными актами, содержащими в себе требования к определенному лицу совершить указанные в них действия.

Единственным отличием представления от предписания является то, что предписание выносится в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования лицом проведению контрольных мероприятий.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение как предписания, так и представления влечет за собой привлечение лица, не исполнившего (не надлежащим образом исполнившего) предписание или представление к предусмотренной законом ответственности.

Так, пунктом 7 статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ предусмотрено, что неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания контрольно-счетного органа влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъекта Российской Федерации.

Данная норма является отсылочной и не содержит указания, как на конкретную санкцию, так и на наступление ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) представления контрольно-счетного органа.

Между тем, в соответствии с частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Таким образом, указанной нормой предусмотрена административная ответственность, как за неисполнение предписания, так и за неисполнение постановления, представления или решения органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль.

Как следует из материалов дела, оспариваемое представление содержит выводы о неэффективном расходовании бюджетных средств, требования о недопущении нарушения Трудового кодекса РФ, Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», о рассмотрении вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших нарушения, выявленные проверкой.

Таким образом, оспариваемое представление контрольно-счетной палаты является основанием для возникновения прав и обязанностей у министерства и содержит властные распоряжения, обязательные к исполнению последним, оно принято по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, и его неисполнение влечет за собой наступление ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ.

Следовательно, оспариваемое представление по своему содержанию отвечает признакам ненормативного правового акта и может быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с главой 24 АПК РФ в связи с чем ходатайство ответчика о прекращении производства по делу отклонено судом.

Статьёй 34 Бюджетного кодекса РФ установлен принцип эффективности использования бюджетных средств означающий, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 23 Постановления от 22.06.2006 N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Судом установлено, что министерством за счет бюджетных средств были произведены выплаты в соответствии с принятыми решениями судов. При этом основанием вынесенных решений послужили вывода суда о нарушении министерством требований трудового законодательства (незаконное увольнение, незаконное привлечение к дисциплинарной ответственности). В результате осуществленных выплат министерством оплачена заработная плата в двойном размере (выплата заработной платы основному работнику и выплата заработной платы за время вынужденного прогула), а также произведены не предусмотренные сметой дополнительные расходы: выплата морального вреда, расходы на оплату услуг представителя в суде, расходы на оформление доверенности на представителя.

Поставленные перед участником бюджетного процесса министерством задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств, а именно отсутствие нарушения закона при увольнении работника и привлечении к дисциплинарной ответственности не повлекло бы за собой дополнительных выплат бюджетных средств.

При указанных обстоятельствах суд признает возражения ответчика обоснованными, факт неэффективного расходования бюджетных средств установленным.

Довод заявителя об отсутствии компетенции КСП по вынесению представления в части Трудового кодекса и Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» судом отклонен по следующим основаниям.

Статья 270.2 БК РФ в качестве основания для вынесения представления предусматривает установление нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Согласно части 1 статьи 16 Федерального закона № 6-ФЗ и статье 19 Закона Амурской области от 10.06.2011 N 494-ОЗ «О контрольно-счетной палате Амурской области» контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Поскольку нарушение бюджетного законодательства в данном случае было связано с нарушением трудового законодательства, а КСП в силу приведенных норм обязана внести представление с целью принятия мер по устранению выявленных нарушений, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений суд признает обоснованным указание в оспариваемом представлении на обеспечение соблюдения Трудового кодекса РФ, Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и рассмотрения вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших нарушения, выявленные проверкой.

Таким образом, оспариваемое представление соответствует закону в связи с чем не нарушает права законные интересы министерства, в соответствии со статьёй 201 АПК РФ указанные обстоятельства являются основанием для принятия решения об отказе в удовлетворении требований заявителя.

Заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины, государственная пошлина по делу не взыскивается.

Руководствуясь ст. 110, 167-170, 180, 201 АПК РФ суд решил:

В удовлетворении требований отказать.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Шестой Арбитражный апелляционный суд (г. Хабаровск) через Арбитражный суд Амурской области.

Судья                                                                                                            В.И. Котляревский