Решение № А04-6839/19 от 12.01.2021 АС Амурской области

в Арбитражный суд Амурской области обратилось управление по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Амурской области (далее - заявитель, управление по охране животного мира) с заявлением к управлению Федерального казначейства по Амурской области (далее - ответчик, казначейство) о признании незаконным и отмене постановления от 06.09.2019 № 23-19-20/2019-164 о привлечении к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Определением суда от 20.09.2019 дело принято к рассмотрению в порядке упрощенного производства без вызова сторон в соответствии со ст. 228 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее ‑ АПК РФ). Лицам, участвующим в деле, предложено представить дополнительные документы, необходимые для правильного рассмотрения настоящего спора.

Управление Федерального казначейства по Амурской области с требованиями заявителя не согласилось по основаниям изложенным в письменном отзыве. Указало, что материалами дела об административном правонарушении доказано наличие в действиях лица, привлечённого к административной ответственности, состава вменённого ему правонарушения.

Суд, рассмотрев имеющиеся в материалах дела документы, пришел к выводу о том, что имеется основание для рассмотрения дела по общим правилам искового производства, предусмотренное частью 5 статьи 227 АПК РФ, а именно: рассмотрение дела в порядке упрощенного производства не соответствует целям эффективного правосудия, в том числе в случае признания судом необходимым выяснить дополнительные обстоятельства или исследовать дополнительные доказательства, в связи с чем суд перешел к рассмотрению дела по общим правилам искового производства.

Заявитель в судебном заседании настаивал на заявленных требованиях по основаниям изложенным в заявлении.

Требования мотивированы недоказанностью вины и наличия состава вменённого ему административного правонарушения.

Ответчик в судебном заседании возражал против заявленных требований.

Выслушав позиции сторон, исследовав представленные в материалы дела доказательства, судом установлены следующие обстоятельства.

Управлением Федерального казначейства по Амурской области в соответствии с приказом УФК по Амурской области от 02.07.2019 № 240 в период с 08.07.2019 по 09.08.2019 в отношении управления по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Амурской области (далее - Управление) проведена плановая проверка использования единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджету города Байконур за 2018 год (идентификатор контрольного мероприятия: 2019-ПВ.075.1012-2300.034), по результатам которой выявлено нецелевое использование средств, источником финансового обеспечения которых являлась единая субвенция из федерального бюджета, на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 33 Федерального закона от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» полномочий Российской Федерации в области охраны и использования охотничьих ресурсов.

При проверке казначейством установлено, что согласно данным бюджетного учета Управления (оборотно-сальдовая ведомость по счету 101.35 «Транспортные средства - иное движимое имущество учреждения» за 2018 год) на балансе Управления на 01.01.2018 числились 51 единица транспортных средств балансовой стоимостью 16 125 782,12 рублей.

Согласно налоговой декларации по транспортному налогу за 2018 год объектом налогообложения являются 42 единицы транспортных средств Управления. Сумма уплаченного Управлением транспортного налога в 2018 году за счет средств единой субвенции составила 148 341,00 рублей (КБК 927 0605 0440159700 852), транспортный налог перечислен платежными поручениями от 19.03.2018 № 234 в сумме 37 500,00 рублей, от 08.06.2018 № 572 в сумме 37 500,00 рублей, от 13.09.2018 № 902 в сумме 37 500,00 рублей, от 06.12.2018 № 1272 в сумме 35 841,00 рублей (заявки на оплату расходов от 19.03.2018 № 234, от 08.06.2018 № 572, от 12.09.2018 № 902, от 05.12.2018 № 1272).

Казначейство полагает, что управлением по охране животного мира в 2018 году допущено использование средств, источником финансового обеспечения которых является единая субвенция из федерального бюджета на цели, не предусмотренные целями их предоставления в размере 148 341,00 рублей, что в силу пункта 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации является нецелевым использованием средств федерального бюджета.

По мнению казначейства,  в нарушение требований, установленных статьей 38, пунктом 4 статьи 85, пунктом 3 статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации, частью 6 статьи 33 Федерального закона от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Управлением произведено направление и использование средств, источником финансового обеспечения которых является единая субвенция из федерального бюджета, на цели, не соответствующие целям их предоставления, а именно произведены расходы на цели, не предусмотренные перечнем переданных полномочий на оплату транспортного налога в сумме 148 341,00 рублей (КБК 927 0605 0440159700 852).

Посчитав собранные доказательства достаточными, УФК по Амурской области назначило составление протокола об административном правонарушении по статье 15.14 КоАП РФ в отношении управления по охране животного мира на 20.08.2019 в 14 час. 30 мин. в помещении казначейства. В назначенное время в присутствии представителя управления должностным лицом казначейства составлен протокол об административном правонарушении № 23-22-08/2019-9, действия заявителя квалифицированы по статье 15.14 КоАП РФ, копия протокола получена заявителем в день его составления, о чём имеется соответствующая отметка.

УФК по Амурской области, рассмотрев 05.09.2019 в присутствии представителя управления материалы дела об административном правонарушении, на основании которых заявитель был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 КоАП РФ, и подвергнут наказанию в виде административного штрафа в размере 7417,05 рублей, вынесена резолютивная часть постановления. Мотивированное постановление № 23-19-20/2019-164  изготовлено 06.09.2019 (резолютивная часть от 05.09.2019), получено представителем заявителя 09.09.2019.

Не согласившись с указанным постановлением, управление по охране животного мира оспорило его в арбитражном суде.

Согласно взаимосвязанным положениям части 3 статьи 113, части 6 статьи 114, части 2 статьи 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности может быть подано в арбитражный суд в течение десяти дней со дня получения копии оспариваемого решения. В сроки, исчисляемые днями, не включаются нерабочие дни. Если заявление, жалоба, другие документы либо денежные суммы были сданы на почту, переданы или заявлены в орган либо уполномоченному их принять лицу до двадцати четырех часов последнего дня процессуального срока, срок не считается пропущенным.

Как усматривается из материалов дела, оспариваемое постановление получено защитником управления 09.09.2019, о чем в сопроводительном письме сделана соответствующая запись. Доказательств более раннего вручения копии постановления материалы административного производства не содержат, казначейством не представлено. Заявление управлением по охране животного мира подано в суд 19.09.2019, то есть в пределах установленного процессуального срока, исчисляемого в рабочих днях, в связи с чем заявление подлежит рассмотрению по существу.

Изучив доводы заявления и отзыва на него, оценив представленные доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, суд находит требования заявителя подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частями 4, 6, 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. Суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Статьей 15.14 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет; на юридических лиц - от 5 до 25 процентов суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению.

Объектом данного правонарушения являются общественные отношения в сфере бюджетного финансирования.

Объективную сторону данного правонарушения образует использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств.

Субъектом правонарушения могут быть как должностные лица организаций - получателей бюджетных средств, так и сами организации-получатели.

С субъективной стороны правонарушение может быть совершено только умышленно.

Статьей 38 Бюджетного кодекса установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Согласно статье 162 Кодекса получатель бюджетных средств обязан обеспечить результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

По смыслу статьи 306.4 Бюджетного кодекса нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.

В силу частей 1, 2, 3 статьи 33 Закона об охоте Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление следующих полномочий в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов:

1) организация и осуществление сохранения и использования охотничьих ресурсов и среды их обитания, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

2) установление в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, лимитов добычи охотничьих ресурсов и квот их добычи;

3) регулирование численности охотничьих ресурсов;

4) определение видов разрешенной охоты и параметров осуществления охоты в охотничьих угодьях на территории субъекта Российской Федерации;

5) ведение государственного охотхозяйственного реестра и осуществление государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания на территории субъекта Российской Федерации;

6) заключение охотхозяйственных соглашений (в том числе организация и проведение аукционов на право заключения таких соглашений, выдача разрешений на добычу охотничьих ресурсов;

7) выдача разрешений на содержание и разведение охотничьих ресурсов в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания (кроме охотничьих ресурсов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации);

8) осуществление контроля за использованием капканов и других устройств, используемых при осуществлении охоты;

9) осуществление контроля за оборотом продукции охоты;

10) осуществление федерального государственного охотничьего надзора на территории субъекта Российской Федерации.

Средства на осуществление поименованных полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета.

Общий объем средств, предусмотренных в федеральном бюджете в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий, определяется в отношении каждого субъекта Российской Федерации на основании методик и критериев, утвержденных Правительством Российской Федерации, исходя из:

1) площади среды обитания охотничьих ресурсов на территории субъекта Российской Федерации, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения;

2) видов охотничьих ресурсов, средней численности охотничьих ресурсов на единицу площади или объема пространства среды обитания охотничьих ресурсов на территории субъекта Российской Федерации, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения;

3) численности населения субъекта Российской Федерации.

Во исполнение пункта 3 статьи 33 Закона об охоте Правительством Российской Федерации была разработана Методика № 171, в которой определяется лишь общий объем средств, предусмотренных в федеральном бюджете в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира (за исключением водных биологических ресурсов), реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и осуществляется их распределение между субъектами Российской Федерации, что корреспондирует с пунктом 3 статьи 33 Закона об охоте.

Часть 1 статьи 133 Бюджетного кодекса под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета определяет межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Положения федеральных законов, и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, и (или) нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, предусматривающие предоставление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, должны содержать порядок определения общего объема субвенций для осуществления переданных полномочий и показатели (критерии) распределения между субъектами Российской Федерации общего объема указанных субвенций.

Таким образом, исходя из смысла статьи 33 Закона об охоте и статьи 133 Бюджетного кодекса,  полномочия Российской Федерации, переданные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе в области  охоты и сохранения охотничьих ресурсов финансируются полностью за счёт субвенций федерального бюджета  бюджетам субъектов Российской Федерации.

При этом, названной нормой Бюджетного кодекса предусмотрено, что использование при распределении субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета показателей, характеризующих собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов), не допускается.

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на финансовое обеспечение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении двух и более полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, могут быть объединены в единую субвенцию бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, порядок формирования и предоставления которой устанавливается нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации.

Иными словами, размер субвенции, предназначенной на расходование при осуществлении полномочий Российской Федерации, не зависит от доходности бюджета субъекта Российской Федерации и не устанавливает конкретные функции подлежащие финансированию за счёт субвенций, а какие не подлежат.

В соответствии с пунктом 1.1. Постановления Губернатора Амурской области от 10.07.2008 № 291 «Об утверждении Положения об управлении по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Амурской области», (далее - Постановление № 291) Управление является исполнительным органом государственной власти Амурской области, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере охраны и использования объектов животного мира и водных биологических ресурсов, особо охраняемых природных территорий регионального значения, исполняющим иные полномочия, определенные настоящим Положением. Управление является специально уполномоченным государственным органом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания (пункт 1.2. указанного Постановления).

Пунктом 1.6. Постановления № 291 установлено, что финансирование расходов на содержание управления осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном и областном бюджетах.

Пунктами 3.1.1, 3.1.2. Постановления № 291 установлено, что в полномочия Управления входит в том числе: организация и осуществление охраны, воспроизводство и сохранение объектов животного мира, в том числе охотничьих ресурсов, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также охрану среды обитания указанных объектов животного мира; осуществление федерального государственного надзора в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, за исключением объектов животного мира и среды их обитания, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, расположенных на территории области, а также федеральный государственный охотничий надзор.

В соответствии с частью 1 статьи 26.11 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что «В собственности субъекта Российской Федерации может находиться: имущество, необходимое для осуществления полномочий, указанных в статьях 26.2, 26.3, 26.3-1 настоящего Федерального закона; имущество, необходимое для осуществления полномочий, указанных в пунктах 7, 7.1 и 8 статьи 26.3 настоящего Федерального закона, в случаях, установленных федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, предусматривающими передачу осуществления полномочий».

Таким образом, на управление возложена большая часть полномочий, переданная Российской Федерацией своему субъекту – Амурской области на основании статьи 33 Закона об охоте, которые подлежат финансированию в полном объеме за счёт предоставляемых для этих целей субвенций федерального бюджета.

Расходование средств  субвенции на оплату транспортного налога, которые трактуются УФК по Амурской области как нецелевое использование средств со ссылкой на ст. 15.14 КоАП РФ, произведены Управлением из средств субвенции для исполнения переданных полномочий, предусмотренных перечнем переданных полномочий, а также для достижения целей, соответствующим целям предоставления субвенции в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.

Подтверждением этому служит разъяснение Министерства финансов Российской Федерации, содержащееся в письмах от 13.12.2012 №02-13-06/5173, от 23.03.2015 № 12-05-07/5/15996, согласно которым «конкретные направления расходов бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых является субвенция, предоставленная из федерального бюджета, субъект Российской Федерации должен определять самостоятельно, исходя из целесообразности и общих приоритетов региональной политики в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов».

В соответствии с положениями статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат, в том числе наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения.

Как следует из материалов дела, для содержания и обеспечения использования транспорта при выполнении переданных полномочий при проведении мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания, осуществлении федерального государственного охотничьего надзора, в соответствии с законодательством Российской Федерации произведены расходы из средств субвенции: оплата транспортного налога в сумме 148 341,00 рублей (основание оплаты: глава 28 Налогового кодекса Российской Федерации).

Проведение мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания, осуществление федерального государственного охотничьего надзора не представляется возможным без использования транспорта. Транспортные средства предназначены исключительно для выполнения переданных полномочий в 20 районах области.

Автомобили в количестве 15 единиц состоят на балансе Управления (учтены на балансовом счете 101.35); 22 автомобиля получены в безвозмездное пользование по договорам № 80-Б от 19.11.2014 года и № 61-Б от 23.10.2015 года, заключенным между министерством имущественных отношений Амурской области, ГБУ Амурской области «Дирекция по охране и использованию животного мира и ООПТ» и Управлением (учтены на балансовом счете 111.45). Управление является исполнительным органом государственной власти Амурской области, соответственно, имущество - учтено в Реестре собственности области в соответствии со статьей 4 Закона Амурской области от 26.04.2013 № 182-03 «Об управлении и распоряжении собственностью Амурской области» и постановлением Правительства Амурской области от 17.03.2010 № 111 «Об утверждении Положения об учете областного имущества и Правил ведения реестра собственности Амурской области».

Автомобили в количестве 15 единиц, состоящие на балансе Управления (счет 101.35), приобретены из средств субвенции и переданы Управлению для исполнения федеральных полномочий при формировании Управления (в 2008 году, от федерального органа, передающего субъекту федеральные полномочия в области охраны и использования охотничьих ресурсов - Управления Россельхознадзора по Амурской области).

В данном случае, имущество, необходимое для выполнения переданных полномочий, правомерно используется при выполнении переданных полномочий и является собственностью субъекта.

Также договором № 80-Б от 19.11.2014 года (раздел 4.2) и договором № 61-Б от 23.10.2015 года (раздел 4.2) предусмотрена обязанность Управления нести все затраты при эксплуатации транспортных средств.

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 12.07.2016 № 393 утверждена форма отчетов о расходах бюджета субъекта Российской Федерации, связанных с выполнением полномочий в области охраны и использования охотничьих ресурсов, источником финансового обеспечения которых являются субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области охраны и использования охотничьих ресурсов, и отчета о проведенных мероприятиях в области охраны и использования охотничьих ресурсов.

Как следует из пункта 9 приложения «Разъяснения по порядку расходования субвенций, предусмотренных на исполнение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, в том числе полномочий в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов» к письму Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 22.04.2011 № КТ-06-02-27/4868 «О расходовании субвенций», субвенции не могут быть использованы на иные цели, кроме целей исполнения мероприятий по переданным полномочиям в области охраны и использования объектов животного мира, в том числе, охотничьих ресурсов.

Расходы на оплату транспортного налога связано с выполнением именно полномочий, предусмотренных статьёй 33 Закона об охоте, поскольку использование транспортных средств без страхования гражданской ответственности не допускается. Учитывая большие территории лесных массивов в названных районах, так как выполнение возложенных на управление функций Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов на больших территориях без транспортных средств не возможно.

С учётом вышеизложенного, суд пришел к выводу о том, что средства субвенции израсходованы управлением в соответствии с целями ее предоставления, соответственно, отсутствует событие вменяемого управлению административного правонарушения.

Ссылка УФК по Амурской области в обоснование правомерности привлечения к административной ответственности на Методику № 171 основана на неверном толковании нормативного правового акта.  При этом, казначейством не доказано, что заявитель использовал транспортные средства за которые была произведена плата транспортного налога на цели, не связанные с финансированием за счёт средств субвенций.

Согласно частям 1 и 5 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Согласно подпункту 1 пункту 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии события административного правонарушения.

Заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь ст. 167-170, 180, 211 АПК РФ суд решил:

Признать незаконным и отменить полностью постановление УФК по Амурской области от 06.09.2019 № 23-19-20/2019-164 о назначении Управлению по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Амурской области административного наказания по статье 15.14 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 7 417,05 рублей.

Решение может быть обжаловано в течение десяти дней со дня его принятия в Шестой Арбитражный апелляционный суд (г. Хабаровск) через Арбитражный суд Амурской области.

Судья                                                                                                  В.И. Котляревский