Решение № А04-6894/15 от 27.10.2015 АС Амурской области

В Арбитражный суд Амурской области обратилось Муниципальное предприятие города Благовещенска «Городской сервисно-торговый комплекс» (далее по тексту – МП ГСТК, заявитель) с заявлением о признании недействительными и отмене вынесенных в отношении юридического лица Муниципального предприятия города Благовещенска «Городской сервисно-торговый комплекс» предписаний главного государственного инспектора безопасности дорожного движения  МО МВД России «Благовещенский»:

1. От 20.07.2015 по выполнению в срок с 20.07.2015 по 30.07.2015 ямочного ремонта проезжей части асфальтобетонного  покрытия по адресу: г. Благовещенск, ул. Комсомольская – пер. Релочный; ул. Политехническая – ул. Амурская (в сторону ул. Зейская и ул. Горького);

2. От 20.07.2015 по выполнению в срок с 20.07.2015 по 30.07.2015 ямочного ремонта проезжей части асфальтобетонного покрытия, по адресу: <...> между ул. Пролетарская – ул. Ломоносова; ул. Политехническая, 48, ул. Амурская – ул. Загородная, ул. Амурская, 120; ул. Амурская, 134;

3. От 23.07.2015 по выполнению в срок с 23.07.2015 по 02.08.2015 ямочного ремонта проезжей части асфальтобетонного покрытия по адресу: г. Благовещенск, ул. Горького – ул. Островского, по ул. Островского со стороны ул. Красноармейской; а/д Благовещенск – Свободный км 4+127 –км 6+000.

Исковые требования обоснованы тем, что в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, относится к вопросам местного значения городского округа.

Распоряжением Комитета по управлению имуществом муниципального образования города Благовещенска № 03 от 14.01.2014 прекращено право оперативного управления МКП «Дорожно-эксплуатационное управление» на автомобильные дороги общего пользования местного значения.

30.03.2015 муниципальное казенное предприятие «Дорожно-эксплуатационное управление» прекратило свою деятельность в качестве юридического лица путем реорганизации в форме присоединения к муниципальному предприятию города Благовещенска «Городской сервисно-торговый комплекс», однако передача автомобильных дорог МП «ГСТК» на праве хозяйственного ведения или оперативного управления не осуществлялась.

МКП «ДЭУ» и его правопреемник МП «ГСТК» не наделены правом хозяйственного ведения или оперативного управления на автомобильные дороги общего пользования местного значения в городе Благовещенске и не отвечают за их состояние.

Пунктом 2.2. Положения об управлении жилищно-коммунального хозяйства администрации города Благовещенска организация содержания дорог общего пользования и иных транспортных инженерных сооружений на территории города Благовещенска отнесена к задачам управления.

Заключенный между Управлением ЖКХ города Благовещенска и МП «ГСТК» договор № 6 от 31.03.2015 на предоставление субсидий на возмещение затрат, связанных с выполнением работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети города Благовещенска устанавливает основания и порядок предоставления субсидии, а не обязанность выполнения работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети города Благовещенска. При этом ответственность за выполнение работ в отношении содержания и ремонта улично-дорожной сети города Благовещенска. МП «ГСТК» несет только перед управлением ЖКХ города Благовещенска и только в рамках согласованных и выполненных работ.

Согласно условиям договора, работы по содержанию и ремонту улично-дорожной сети города Благовещенска проводятся согласно плану-графику выполнения работ, утвержденному сторонами. То есть, стороны производят совместные действия по планированию ремонта улично-дорожной сети города Благовещенска, а также установлению графика его выполнения.

На период июля 2015 года сторонами утвержден график ямочного ремонта асфальтобетонного покрытия УДС г. Благовещенска, ремонт по адресам, указанным в оспариваемых предписаниях, не запланирован. Распоряжений о включении данных улиц в график ямочного ремонта асфальтобетонного покрытия УДС г. Благовещенска на июль 2015 года от Управления ЖКХ города Благовещенска в адрес МП «ГСТК» не поступало.

Следовательно, затраты которые понесет предприятие, в случае исполнения предписаний, Управлением ЖКХ города Благовещенска компенсированы в виде выделения субсидий не будут.

Считает, что предписание о выполнении ямочного ремонта проезжей части асфальтобетонного покрытия необходимо было направить лицу, ответственному за содержание дорог общего пользования и иных транспортных сооружений города Благовещенска – Управлению ЖКХ города Благовещенска.

В предварительном судебном заседании 02.09.2015 заявитель ходатайствовал о замене ненадлежащего ответчика по делу Государственной инспекции безопасности дорожного движения МО МВД России «Благовещенский» на надлежащего Межмуниципальный отдел МВД России «Благовещенский». Определением суда от 02.09.2015 произведена замена ненадлежащего ответчика на надлежащего Межмуниципальный отдел МВД России «Благовещенский».

Ответчик требования не признал. Указал, что ремонт дорог на территории муниципального образования осуществляется в рамках муниципальной программы «Развитие транспортной системы города Благовещенска на 2015-2020 годы», утвержденной постановлением администрации города Благовещенска от 15.05.2014 № 2141. Приложением № 1 к договору на предоставление субсидии на возмещение затрат, связанных с выполнением работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети города Благовещенска от 31.03.2015 № 6 предусмотрено выполнение МП «ГСТК» таких видов работ как ямочный ремонт дорожного полотна. Место, вид выполняемой работы определяется планом-графиком выполнения работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети города Благовещенск за отчетный период, ежемесячно корректируется.

Согласно пункту 5.3 договора именно МП «ГСТК» несет ответственность за ненадлежащее содержание и ремонт улично-дорожной сети города Благовещенска в соответствии с действующим законодательством.

Кроме того, несмотря на то, что МП «ГСТК» оспаривает предписания, одно из спорных предписаний, а именно от 23.07.2015, предприятие исполнило в срок, что говорит о том, что предписания вынесены надлежащему органу.

Привлеченная к участию в деле в качестве 3 лица, не заявляющего самостоятельных требований, администрация города Благовещенска поддержала возражения ответчика. Сформировав и утвердив программу деятельности для МКП «ДЭУ», заключив договор, Управление ЖКХ администрации города Благовещенска осуществило действия, направленные на организацию на территории города Благовещенска дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения. МП «ГСТК», являясь правопреемником МКП «ДЭУ», в соответствии с договорами на предоставление субсидии на возмещение затрат, связанных с выполнением работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети города Благовещенска от 31.03.2015 № 6 и договором хранения от 14.01.2014, обязано осуществлять действия по содержанию дорог, несет ответственность за ненадлежащее содержание и ремонт улично-дорожной сети города Благовещенска, обеспечения надлежащего содержания дорог.

Привлеченное к участию в деле в качестве 3 лица, не заявляющего самостоятельных требований, Управление ЖКХ администрации города Благовещенска поддержало возражения ответчика по аналогичным доводам. Дополнительно указало, что МП «ГСТК» не представлены доказательства направления в Управление ЖКХ предложений по внесению изменений в план-график на июль или август 2015 года. МП «ГСТК» имело возможность включить мероприятия, указанные в предписаниях, в план-график на август 2015 года и ходатайствовать о продлении срока исполнения предписаний, однако никаких мер для исполнения требования не приняло. Факт включения или не включения работ по ямочному ремонту в план-график по договору субсидии не исключает обязанности МП «ГСТК» обеспечить сохранность автомобильных дорог, переданных предприятию на хранение в соответствии с договором от 14.01.2014 года.

Исследовав материалы дела, судом установлены следующие обстоятельства.

Распоряжением Комитета по управлению имуществом муниципального образования города Благовещенска от 14.01.2014 № 03 прекращено право оперативного управления муниципального казенного предприятия города Благовещенска «Дорожно-эксплуатационное управление» на автомобильные дороги общего пользования местного значения города Благовещенска, указанные в приложении к настоящему распоряжению, общей балансовой стоимостью 3 628 762 237,35 рублей, общей остаточной стоимостью по стоянию на 14.01.2014 – 2 161 604 825,70 рублей (пункт 1), автомобильные дороги общего пользования местного значения города Благовещенска включены в состав муниципальной казны (пункт 2).

30.03.2015 муниципальное казенное предприятие города Благовещенска «Дорожно-эксплуатационное управление» прекратило свою деятельность в результате реорганизации в форме присоединения к муниципальному предприятию города Благовещенска «Городской сервисно-торговый комплекс».

31.03.2015 между Управлением жилищно-коммунального хозяйства администрации города Благовещенска (Управление) и муниципальным предприятием города Благовещенска «Городской сервисно-торговый комплекс» (Предприятие) заключен договор № 6 на предоставление субсидии на возмещение затрат, связанных с выполнением работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети города Благовещенска.

Пунктом 1.1 договора предусмотрено, что предметом настоящего договора является предоставление Предприятию субсидии на возмещение затрат, связанных с выполнением работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети города Благовещенска.

К обязанностям Управления отнесено перечисление субсидии в порядке и сроки, установленные настоящим договором (пункт 2.1.1), к обязанностям Предприятия отнесено предоставление документов при подписании договора (пункт 2.2.1), ежемесячное предоставление Управлению заявки на предоставление субсидии за отчетный период, расчет размера субсидии за отчетный период, отчет о фактическом выполнении работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети города Благовещенска за отчетный период, план-график выполнения работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети города Благовещенска за отчетный период (пункт 2.2.2).

Предприятия вправе требовать перечисления субсидии в соответствии с условиями настоящего договора (пункт 2.3.1). Управление вправе проверять предоставленные Предприятием расчеты суммы субсидий, а также документы, подтверждающие понесенные Предприятием расходы, связанные с содержанием и ремонтом улично-дорожной сети города Благовещенска (пункт 2.4.1), приостановить, не производить перечисление субсидии в случае неисполнения, либо ненадлежащего исполнения Предприятием пунктов 2.2.1-2.2.4 настоящего договора.

20.07.2015 главным государственным инспектором безопасности дорожного движения МО МВД России «Благовещенский» вынесено предписание юридическому лицу МП «ГСТК» в лице генерального директора ФИО3, которым предложено организовать выполнение в срок с 20.07.2015 по 30.07.2015 ямочного ремонта проезжей части асфальтобетонного покрытия по адресу: г. Благовещенск, ул. Комсомольская – пер. Релочный; ул. Политехническая – ул. Амурская (в сторону ул. Зейская и ул. Горького).

20.07.2015 главным государственным инспектором безопасности дорожного движения МО МВД России «Благовещенский» вынесено предписание юридическому лицу МП «ГСТК» в лице генерального директора ФИО3, которым предложено организовать выполнение в срок с 20.07.2015 по 30.07.2015 ямочного ремонта проезжей части асфальтобетонного покрытия, по адресу: <...> между ул. Пролетарская – ул. Ломоносова; ул. Политехническая, 48, ул. Амурская – ул. Загородная, ул. Амурская, 120; ул. Амурская, 134;

23.07.2015 главным государственным инспектором безопасности дорожного движения МО МВД России «Благовещенский» вынесено предписание юридическому лицу МП «ГСТК» в лице генерального директора ФИО3, которым предложено организовать выполнение в срок с 23.07.2015 по 02.08.2015 ямочного ремонта проезжей части асфальтобетонного покрытия по адресу: г. Благовещенск, ул. Горького – ул. Островского, по ул. Островского со стороны ул. Красноармейской; а/д Благовещенск – Свободный км 4+127 –км 6+000.

Оценив изложенные обстоятельства, суд считает, что требования заявителя подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно частям 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в предмет доказывания по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления, государственных органов, входит их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий у органа на их принятие (совершение), а также наличие нарушений ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обязанность доказывания указанных обстоятельств и обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, совершения действия (бездействия) лежит на органе, принявшем решение.

В нарушение статьи 65, 200 АПК РФ ответчиком не представлены доказательства выявления дефектов дорожного покрытия на момент вынесения оспариваемых представлений. Суд определением от 11.08.2015, 28.09.2015 запрашивал у ответчика указанные доказательства, однако ответчиком доказательства выявления недостатков дорожного покрытия до момента вынесения оспариваемых предписаний не представлены.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий, в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 6 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее по тексту Закона об автомобильных дорогах) содержание и ремонт автомобильных дорог является разновидностью дорожной деятельности, осуществление которой в отношении автомобильных дорог местного значения согласно пункту 6 статьи 13 этого Закона относится к полномочиям органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 4 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения. Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами муниципальных образований.

Часть 2 статьи 12 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагает на лиц, осуществляющих содержание автомобильных дорог.

Пунктом 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090, предусмотрено, что должностные и иные лица, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений, обязаны содержать дороги, железнодорожные переезды и другие дорожные сооружения в безопасном для движения состоянии в соответствии с требованиями стандартов, норм и правил, принимать меры к своевременному устранению помех для движения, запрещению или ограничению движения на отдельных участках дорог, когда пользование ими угрожает безопасности движения.

Частью 3 статьи 15 Закона об автомобильных дорогах предусмотрено, что осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления.

Согласно части 1 статьи 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления исполнительно-распорядительным органом муниципального образования является местная администрация, которая уставом муниципального образования наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 37 названного Закона).

Таким образом, в силу приведенных норм права лицом, ответственным за содержание автомобильных дорог местного значения, является соответствующий орган местного самоуправления.

Пунктом 2.2 Положения об управлении жилищно-коммунального хозяйства администрации города Благовещенска утвержденного постановлением мэра города Благовещенска от 19.09.2006 № 3061 к задачам управления отнесена организация на территории города Благовещенска содержания дорог общего пользования и иных транспортных инженерных сооружений.

Согласно пункту 2.31 указанного Положения к полномочиям управления отнесена организация дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в части реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог местного значения, а также осуществление муниципального контроля за сохранностью дорог местного значения.

В соответствии с решением Благовещенской городской Думы от 05.12.2013 № 68/149 «О городском бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» по ведомственной структуре расходов городского бюджета по статьям содержание автомобильных дорог и искусственных сооружений на них в границах городского округа» и «обеспечение безопасности дорожного движения в г. Благовещенске на 2012-2016 годы» главным распорядителем средств местного бюджета определено УЖКХ администрации города Благовещенска.

Таким образом, в соответствии с приведенными нормами обязанность по организации дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, в том числе в части ремонта и содержания автомобильных дорог местного значения возложена на Управление жилищно-коммунального хозяйства администрации города Благовещенска.

Довод ответчика и 3 лиц о наделении МП «ГСТК» полномочиями по содержанию автомобильных дорог местного значения в связи с заключением договора хранения, договора на предоставление субсидии на возмещение затрат, связанных с выполнением работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети судом исследован и отклонен по следующим основаниям.

Действующее законодательство не предусматривает порядка передачи публичных полномочий органа власти на основании гражданско-правового договора. Ответчиком и 3 лицами не обоснована со ссылкой на закон возможность такой передачи полномочий.

Совершение Управлением ЖКХ администрации города Благовещенска действий, направленных на организацию на территории города Благовещенска дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения не освобождает Управление от возложенных на него публичных полномочий.

Суд признает обоснованным довод ИП «ГСТК» о возникновении у предприятия обязанностей, вытекающих из договора на предоставление субсидии. Следовательно, оспариваемые предписания не могли быть направлены предприятию, так как обязанность по осуществлению ремонта дорог возникла из гражданско-правовых отношений с Управлением, а не из публично-правовых обязанностей.

Выполнение предписание будет осуществляться в рамках исполнения договора на предоставление субсидии, что впрочем, не означает наличие у МП «ГСТК» обязанностей по содержанию дорог общего пользования.

Иное толкование указанных правоотношений может привести к ситуации, при которой в случае расторжения договора будет отсутствовать лицо, обязанное исполнять соответствующие обязанности, что не допустимо.

Довод третьих лиц о самостоятельном определении МП «ГСТК» потребности (виде и объёме) работ по содержанию дорог в плане-графике выполнения работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети города Благовещенска в связи с чем, по мнению 3 лиц именно МП «ГСТК» должно быть выдано предписание, мероприятия которого и подлежат включению в план-график, судом не принимается по основаниям перечисленным выше. Кроме того, формирование МП «ГСТК» плана-графика выполнения работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети города Благовещенска не исключает обязанностей Управления ЖКХ по согласованию плана-графика, а, следовательно, и по включению в план-график иных требуемых работ на стадии согласования, а также обязанностей Управления по осуществлению муниципального контроля за сохранностью дорог местного значения.

Законодательством Российской Федерации (глава 19 Гражданского кодекса РФ) предусмотрено, что передача муниципального имущества в пользование учреждениям возможна на праве оперативного управления, либо хозяйственного ведения.

Представленный договор хранения муниципального имущества от 14.01.2014 не относится к видам договоров оперативного управления либо хозяйственного ведения имуществом в связи с чем судом не принята ссылка на указанный договор в обоснование довода об обязанности МП «ГСТК» осуществлять содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения.

Факт добровольного исполнения МП «ГСТК» оспариваемых предписаний не имеет правового значения, в силу приведенных выше нормативных положений предприятие не несет ответственности за содержание дорог общего пользования, кроме ответственности, обусловленной договорными обязательствами. Кроме того, факт исполнения в силу тех или иных причин незаконного предписания не может подтверждать соответствие предписания закону.

На основании изложенного оспариваемые предписания не соответствуют закону и нарушают права заявителя, в соответствии со статьёй 201 АПК РФ указанные обстоятельства являются основанием для принятия решения об удовлетворении требований заявителя.

В соответствии со статьёй 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. В резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц должно содержаться, в частности, указание на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Частью 8 статьи 201 АПК РФ предусмотрено, что со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части указанный акт или отдельные его положения не подлежат применению.

Так как оспариваемые предписания признаны недействительными, следовательно, не подлежащими применению, суд считает, что права заявителя восстановлены, в связи с чем указание в резолютивной части решения на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя не производится.

Заявителем при обращении в суд уплачена государственная пошлина 9 000 рублей.

В соответствии со статьёй 333.21 Налогового кодекса РФ при подаче заявлений о признании ненормативного правового акта недействительным государственная пошлина для организаций уплачивается в размере 3 000 рублей.

Таким образом, по делу подлежала уплате государственная пошлина 9 000 рублей.

Требования заявителя удовлетворены, следовательно, на основании статьи 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины подлежат взысканию с ответчика в пользу заявителя.

Руководствуясь ст. 110, 167-170, 180, 201 АПК РФ суд решил:

Признать недействительными как не соответствующими Федеральному закону «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вынесенные в отношении муниципального предприятия города Благовещенска «Городской сервисно-торговый комплекс» предписания главного государственного инспектора безопасности дорожного движения  МО МВД России «Благовещенский»:

1. От 20.07.2015 по выполнению в срок с 20.07.2015 по 30.07.2015 ямочного ремонта проезжей части асфальтобетонного  покрытия по адресу: г. Благовещенск, ул. Комсомольская – пер. Релочный; ул. Политехническая – ул. Амурская (в сторону ул. Зейская и ул. Горького);

2. От 20.07.2015 по выполнению в срок с 20.07.2015 по 30.07.2015 ямочного ремонта проезжей части асфальтобетонного покрытия, по адресу: <...> между ул. Пролетарская – ул. Ломоносова; ул. Политехническая, 48, ул. Амурская – ул. Загородная, ул. Амурская, 120; ул. Амурская, 134;

3. От 23.07.2015 по выполнению в срок с 23.07.2015 по 02.08.2015 ямочного ремонта проезжей части асфальтобетонного покрытия по адресу: г. Благовещенск, ул. Горького – ул. Островского, по ул. Островского со стороны ул. Красноармейской; а/д Благовещенск – Свободный км 4+127 –км 6+000.

Взыскать с межмуниципального отдела МВД России «Благовещенский» (ОГРН <***>, ИНН <***>) в пользу муниципального предприятия города Благовещенска «Городской сервисно-торговый комплекс» (ОГРН <***>, ИНН <***>) расходы по уплате государственной пошлины 9 000 рублей.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Шестой Арбитражный апелляционный суд (г. Хабаровск) через Арбитражный суд Амурской области.

Судья                                                                                                            В.И. Котляревский