Гражданский кодекс часть 1

в Арбитражный суд Амурской области обратился Комитет по управлению муниципальным имуществом города Зеи (далее – заявитель, комитет) с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области от 03.09.2021 по делу № 028/06/105-538/2021.

В обоснование требований заявитель ссылается на ошибочное применение ответчиком положений ст.ст. 47, 48, 52 ГрК РФ.

По мнению заявителя, ответчик при вынесении решения не учел, что согласно разделу V Документации об электронном аукционе объект закупки определен муниципальным заказчиком как обследование технического состояния строительных конструкций многоквартирных домов с целью оценки технического состояния несущих и ограждающих конструкций жилых домов, с составлением заключений по результатам обследований, для их последующего использования в целях рассмотрения вопроса о признании жилых помещений пригодными (непригодными) для проживания, многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28.01.2005 № 47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом».

Указанное постановление, устанавливающее специализированную организацию по обследованию технического состояния МКД, как юридическое лицо, являющееся членом саморегулируемой организацией, является специальной нормой по отношению к положениям ГрК РФ.

Ответчик в отзыве указал на то, что поскольку многоквартирный дом является зданием, в котором расположены жилые помещения (квартиры), постольку, работы по обследованию строительных конструкций зданий и сооружений могут выполняться индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, которые являются членами саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий.

По мнению ответчика, оспариваемые акты не нарушают прав заявителя.

Третьи лица в отзыв на заявление не представили.

В судебном заседании представители сторон настаивали на своих позициях с учетом письменных дополнений. Подробно доводы лиц, участвующих в деле, изложены в отзывах и письменных пояснениях по существу спора.

Дело рассмотрено в порядке ст. 156 АПК РФ.

Заслушав доводы лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, судом установлены следующие обстоятельства.

24 августа 2021 года в единой информационной системе в сфере закупок (EИС) и на электронной площадке ООО РТС-тендер отделом муниципального заказа администрации города Зеи по заявке Комитета по управлению муниципальным имуществом города Зеи (муниципального заказчика) было размещено извещение № 01233000000221000110 и документация о проведении аукциона в электронной форме (далее - электронный аукцион) на оказание услуг по обследованию технического состояния строительных конструкций многоквартирных домов.

Решением № 1 от 25 августа 2021 года внесено изменение в извещение о проведении электронного аукциона и в документацию об электронном аукционе, в части дополнения требований к участникам закупки, а именно:

«- участником закупки должно быть юридическое лицо,являющееся членом саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания и имеющих право на осуществление работ по обследованию состояния грунтов оснований зданий и сооружений, их строительных конструкций - п. 44,45 Постановления Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 № 47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом».»

25.08.2021 поступил запрос одаче разъяснений положений документации об электронном аукционе, в части указанного требования к участникам закупки, на который 26.08.2021 даны разъяснения с правовым обоснованием.

27.08.2021 в Амурское УФАС поступила жалоба ИП Соловьева Александра Алексеевича на действия муниципального заказчика и уполномоченного органа (отдела муниципального заказа администрации города Зеи) при осуществлении вышеуказанной закупки, выразившееся, в утверждении аукционной документации с нарушением положений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее -Федеральный закон № 44-ФЗ).

Решением Комиссии Амурского УФАС от 03.09.2021 (в полном объеме изготовлено 08.09.2021) по делу № 028/06/105—538/2021 жалоба ИП Соловьева А.А. признана обоснованной, отдел муниципального заказа администрации города Зеи признан нарушившим пункт 1 части 1 статьи 31 Федерального закона № 44-ФЗ№, отделу решено выдано предписание об устранении допущенных нарушений.

При принятии данного решения Амурское УФАС исходило из того, что работы по обследованию строительных конструкций зданий и сооружений могут выполняться индивидуальными предпринимателями или юридическими липами, являющимися членами саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, в связи с чем пришло к выводу, что заказчик неверно определил, что работы по обследованию технического состояния строительных конструкций многоквартирных домов могут выполняться только юридическими лицами, являющимися членами саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, что нарушает требования пункта 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе».

Не согласившись с решением, комитет по управлению муниципальным имуществом города Зеи (далее -комитет, муниципальный заказчик) оспорил его в арбитражном суде.

По мнению комитета, ответчик при вынесении решения не учел, что согласно разделу V Документации об электронном аукционе объект закупки определен муниципальным заказчиком как обследование технического состояния строительных конструкций многоквартирных домов с целью оценки технического состояния несущих и ограждающих конструкций жилых домов, с составлением заключений по результатам обследований, для их последующего использования в целях рассмотрения вопроса о признании жилых помещений пригодными (непригодными) для проживания, многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28.01.2005 № 47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом».

Оценив изложенные обстоятельства, суд счел требования неподлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Общественные отношения в сфере осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд регулируются нормами Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе, № 44-ФЗ).

Согласно части 4 статьи 24 Закона о контрактной системе одним из конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) является аукцион, при котором победителем признается участник закупки, котором победителем признается участник закупки, предложивший наименьшую цену контракта.

Под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором (часть 1 статьи 59 Закона о контрактной системе).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки заказчик устанавливает требование к участникам закупки о соответствии требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

Частью 6 статьи 31 Закона о контрактной системе установлено, что заказчики не вправе устанавливать требования к участникам закупок в нарушение требований настоящего Федерального закона.

Решением № 1 от 25.08.2021 в пункт 13 информационной карты электронного аукциона и извещение о проведении электронного аукциона внесены изменения из которых следует, что участником закупки должно быть юридическое лицо, являющееся членом саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания и имеющих право на осуществление работ по обследованию состояния грунтов оснований зданий и сооружений, их строительных конструкций (пункты 44,45 Постановления Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 № 47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом»).

Вместе с этим заявителем не учтено следующее.

Согласно части 2 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) работы по договорам о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, заключенным с застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, региональным оператором (далее также - договор строительного подряда), должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, которые являются членами саморегулируемых организаций в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, если иное не установлено настоящей статьей. Выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства по таким договорам обеспечивается специалистами по организации строительства (главными инженерами проектов). Работы по договорам о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, заключенным с иными лицами, могут выполняться индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, не являющимися членами таких саморегулируемых организаций.

В силу части 1 статьи 55.8 ГрК РФ индивидуальный предприниматель или юридическое лицо имеет право выполнять инженерные изыскания, осуществлять подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объектов капитального строительства по договору подряда на выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации, по договору строительного подряда, по договору подряда на осуществление сноса, заключенным с застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором, при условии, что такой индивидуальный предприниматель или такое юридическое лицо является членом соответственно саморегулируемой организации в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства, если иное не установлено настоящим Кодексом.

Согласно Перечню видов инженерных изысканий, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 20 «Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства», работы по обследованию состояния грунтов оснований зданий и сооружений, их строительных конструкций являются специальным видом инженерных изысканий.

В силу части 2 статьи 47 ГрК РФ работы по договорам о выполнении инженерных изысканий, заключенным с застройщиком, техническим заказчиком или лицом, получившим в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации разрешение на использование земель или земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для выполнения инженерных изысканий, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, которые являются членами саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, если иное не предусмотрено частью 2.1 статьи 47 ГрК РФ.

Письмом № 38887-ЛС/02 от 20.09.2018 Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации разъясняется, что работы по обследованию строительных конструкций зданий и сооружений могут выполняться только членами саморегулируемой организации в области инженерных изысканий.

Из вышеизложенного следует, что работы по обследованию строительных конструкций зданий и сооружений могут выполняться индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, которые являются членами саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий.

Предметом закупки, объявленной извещением № 0123300000221000110, является оказание услуг по обследованию технического состояния строительных конструкций многоквартирных домов.

В соответствии с пунктом 6 части 2 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» под зданием понимается результат строительства, представляющий собой объемную строительную систему, имеющую надземную и (или) подземную части, включающую в себя помещения, сети инженерно-технического обеспечения и системы инженерно-технического обеспечения и предназначенную для проживания и (или) деятельности людей, размещения производства, хранения продукции или содержания животных.

Частью 2 статьи 15 Жилищного кодекс Российской Федерации установлено, что жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.

Согласно пункту 6 Постановления Правительства РФ от 28.01.2006 № 47 утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и садовым домом» многоквартирным домом признается совокупность двух и более квартир, имеющих самостоятельные выходы либо на земельный участок, прилегающий к жилому дому, либо в помещения общего пользования в таком доме. Многоквартирный дом содержит в себе элементы общего имущества собственников помещений в таком доме в соответствии с жилищным законодательством.

Поскольку многоквартирный дом является зданием, в котором расположены жилые помещения (квартиры), следовательно, работы по обследованию строительных конструкций зданий и сооружений могут выполняться индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, которые являются членами саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий.

Таким образом, ответчик пришел к правильному выводу о том, что заказчик неверно определил, что работы по обследованию технического состояния строительных конструкций многоквартирных домов могут выполняться только юридическими лицами, являющимися членами саморегулирующих организаций в области инженерных изысканий, что, в свою очередь, нарушает требования пункта 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе.

Заявитель ошибочно полагает, что постановление Правительства РФ № 42 является специальной нормой по отношению к Градостроительному кодексу РФ.

Согласно части 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.

Правотворчество в Российской Федерации регулируется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, иными муниципальными нормативными правовыми актами.

Нормативные правовые акты подразделяются на законы и подзаконные нормативные правовые акты.

Федеральные законы могут приниматься в форме кодексов, уставов и технических регламентов. В форме кодексов принимаются федеральные законы, содержащие все правовые нормы или большую часть правовых норм, регулирующих определенную сферу (отрасль) общественных отношений.

В рассматриваемом случае таким федеральным законом является «Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 02.07.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2021).

Исходя из общеправового принципа "специальный закон отстраняет общий закон", определяющего критерий выбора в случае конкуренции общей и специальной норм, регулирующих одни и те же общественные отношения, суд пришел к выводу о том, что, во первых, подзаконные нормативные правовые акты принимаются (издаются) на основании и во исполнение законов и не могут им противоречить и во-вторых, подзаконные нормативные правовые акты по своему определению не могут являться специальными по отношению к законам и кодексам и не могут на равных конкурировать с ними по юридической значимости, в том числе по определению лиц, имеющих право выполнять работы по обследованию технического состояния строительных конструкций многоквартирных домов.

Основные нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации издаются в форме постановлений. Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации.

Таким образом, сопоставление федерального закона и подзаконного акта в данном случае как общей и специальной нормы недопустимо, так как Градостроительный кодекс РФ имеет приоритетное значение над постановлениями Правительства РФ.

Судом также принято во внимание, что пунктом 8 Технического задания, являющегося приложением № 1 к муниципальному контракту (неотъемлемая часть документации об аукционе) заказчиком - КУМИ г. Зеи определены требования к качеству оказанных услуг. В частности установлено, что услуги должны быть оказаны в соответствии с требованиями ГОСТ 31937-2011 «Здания и сооружения. Правила обследования и мониторинга технического состояния» (введен в действие Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 27 декабря 2012 г. № 1984-ст.).

В настоящем стандарте применены следующие термины с соответствующими определениями: специализированная организация - физическое или юридическое лицо, уполномоченное действующим законодательством на проведение работ по обследованиям и мониторингу зданий и сооружений. Указанный ГОСТ действует на сегодняшний день и действовал на момент объявления закупочной процедуры. Содержание понятия «специализированная организация» подтверждает равнозначное правовое положение индивидуального предпринимателя и юридического лица в рамках законодательства на проведение работ по обследованиям и мониторингу зданий и сооружений.

Подтверждением того, что индивидуальные предприниматели в силу действующего градостроительного законодательства вправе осуществлять услуги по обследованию технического состояния строительных конструкций многоквартирных домов является общедоступная информация в Единой информационной системе в сфере закупок в разделе «Реестр контактов». Так, заявителем жалобы, поданной в Амурское УФАС России - ИП Соловьевым А.А. (ИНН: 525690355997), по результатам которой принято оспариваемое решение антимонопольного органа, заключено 95 контрактов (приложение), предметом которых являются те или иные обследования жилых помещений, проведение строительно-технической экспертизы, в том числе многоквартирных жилых домов.

Наряду с этим судом учтено, что оспариваемое решение вынесено в отношении отдела муниципального заказа администрации города Зеи признан нарушившим пункт 1 части 1 статьи 31 Федерального закона № 44-ФЗ№, и именно отделу, а не комитету решено выдано предписание об устранении допущенных нарушений.

В соответствии со статьей 12 ГК РФ лицо само определяет способ защиты его нарушенного права.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из смысла данной нормы следует, что ненормативный акт, решения и действия могут быть признаны недействительным (незаконными) при одновременном наличии двух условий: его несоответствии закону или иному правовому акту и нарушении указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Применительно к положениям главы 24 АПК РФ условием для признания ненормативного акта незаконным является факт нарушения прав заявителя таким актом на момент его принятия.

В нарушение положений ст. 65 АПК РФ комитетом не доказан факт нарушения его прав оспариваемым решением.

Таким образом, заявителем не доказано, что оспариваемое решение не соответствует закону и нарушает его права.

С учетом изложенного, в рассматриваемом случае, отсутствует совокупность условий, предусмотренная ст. 201 НК РФ, в связи с чем, суд не нашел правовых оснований для удовлетворения заявленного требования.

Руководствуясь ст.ст. 167-170, 180, 201 АПК РФ, суд решил в удовлетворении заявления отказать.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Шестой Арбитражный апелляционный суд (г. Хабаровск).

Судья П.А. Чумаков