Решение № А04-8093/20 от 23.11.2020 АС Амурской области

в Арбитражный суд Амурской области обратилось Министерство образования и науки Амурской области (далее – заявитель, министерство) с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области от 18.09.2020 №028/01/17-369/2020.

Требования мотивированы следующим.

Трехстороннее соглашение о взаимодействии между министерством, ОАО «Благовещенскстрой» и администрацией Благовещенского района в связи с реализацией строительства объекта социально - культурного назначения на земельном участке, предоставляемом в аренду без проведения торгов от 18.07.2018 №2, было заключено на основании распоряжения губернатора Амурской области от 11.07.2018 №83-р.

Выводы Амурского УФАС России изложенные в оспариваемом решении основаны на неправильном применении норм законодательства и неполном установлении обстоятельств по делу.

На дату заключения трёхстороннего соглашения бюджетное финансирование не было предусмотрено, строительство объекта планировалось за счет собственных средств общества и до проведения торгов фактическое строительство объекта не начиналось.

Так как в случае не обеспечения до 31.12.2019 создания не менее 120 новых мест в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования путем строительства, выкупа (приобретения), реконструкции и (или) капитального ремонта не менее одного здания (пристроя к зданию) субъект Российской Федерации должен был возвратить денежные средства, предоставленные в виде иного межбюджетного трансферта.

По мнению заявителя, проведение аукциона на приобретение объекта, созданного в будущем, являлось единственно возможным законным способом по реализации задач государственной программы.

Иное привело бы к не достижению целей государственной программы, к не освоению выделенных федеральных и региональных денежных средств, и к не достижению социально - значимой задачи по обеспечению создания новых мест в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования.

Кроме того заявитель указал, что оспариваемое решение в будущем будет препятствовать заключению аналогичных трехсторонних соглашений, заключенных в рамках данного дела.

Ответчик указал на законность оспариваемого решения.

Третье лицо ОАО «Благовещенскстрой» поддержало позицию заявителя.

Остальные лица отзывы и письменные пояснения по делу не представили.

В предварительном судебном заседании представители сторон не возражали в продолжении рассмотрения дела в судебном заседании первой инстанции. Учитывая данное обстоятельство, суд завершил предварительное судебное заседание и перешел к рассмотрению дела по существу в порядке, предусмотренном  п. 4 ст.137 АПК РФ.

В судебном заседании представители сторон настаивали на ранее изложенных позициях. Подробно доводы лиц, участвующих в деле, изложены в письменных пояснениях участников процесса. 

Как усматривается из материалов дела, Контрольно-счетной палатой Амурской области в 2020 году было проведено контрольное мероприятие «Аудит эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предоставленных в 2018-2019 годах на создание в Амурской области дополнительных мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования».

Объектами проверки являлись, в том числе, управление образования администрации Благовещенского района и муниципальное автономное дошкольное образовательное учреждение детский сад с. Усть-Ивановка.

По результатам проверки законности осуществления закупок товаров, работ и услуг для обеспечения муниципальных нужд были выявлены признаки нарушения Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», в связи с чем соответствующая информация была направлена в Управление Федеральной антимонопольной службы по Амурской области.

На основании приказа Амурского УФАС России от 15.07.2020 № 90/1 в отношении администрации Благовещенского района, ОАО «Благовещенскстрой» возбуждено дело № 028/01/17-369/2020 и создана комиссия для рассмотрения дела по признакам нарушения пункта 1 части 1 статьи 17 Закона «О защите конкуренции».

По результатам рассмотрения дела комиссией Амурского УФАС России установлено следующее.

Постановлением Правительства Амурской области от 25.09.2013 № 448 утверждена государственная программа «Развитие образования Амурской области на 2014 - 2020 годы». В составе данной программы утверждена подпрограмма «Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей», в рамках которой, в том числе, предусмотрены мероприятия по созданию дополнительных мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования.

Приложением № 19 к Государственной программе определен порядок предоставления и распределения субсидий, источником финансового обеспечения которых являются средства федерального и областного бюджетов, бюджетам муниципальных районов и городских округов (далее - муниципальные образования) на финансовое обеспечение вышеуказанных мероприятий.

Согласно пункту 2 Порядка субсидии предоставляются бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходов, возникающих при реализации мероприятий, направленных на создание дополнительных мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет в дошкольных организациях путем строительства зданий (пристройки к зданию), приобретения (выкупа) зданий (пристройки к зданию) и помещений дошкольных организаций, в отношении которых имеется типовая проектная документация из соответствующих реестров Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.

Условием предоставления субсидии является, в том числе, наличие муниципальной программы, предусматривающей расходные обязательства муниципального образования на реализацию указанных мероприятий.

Постановлением администрации Благовещенского района от 13.12.2013 № 2375 утверждена муниципальная программа «Развитие образования Благовещенского района на 2014 - 2020 годы».

Указанной муниципальной программой (в редакции от 03.07.2018) предусмотрено создание дополнительных мест в образовательных организациях дошкольного образования для детей в возрасте от двух месяцев до трех лет в с. Усть- Ивановка (контракт на поставку товаров в будущем), общий объем финансирования - 144 000 000,00 рублей.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 23.02.2018 № 306-р утверждено распределение иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых в 2018 и 2019 годах из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение мероприятий по созданию в субъектах Российской Федерации дополнительных мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, в рамках реализации государственной программы Российской Федерации «Развитие образования».

Указанным распоряжением предусмотрено выделение из федерального бюджета бюджету Амурской области денежных средств на реализацию мероприятий по созданию дополнительных мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования в размере 470 488,2 тыс. рублей: 2018 год - 219 425,5 тыс. рублей, 2019 год - 251 062,7 тыс. рублей.

Уведомлением от 03.04.2018 № 100-2018-3-006/001 Министерством финансов Российской Федерации бюджету Амурской области доведены объемы межбюджетного трансфера, имеющего целевое назначение, на реализацию мероприятий по созданию дополнительных мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, в размере: 2018 год-219 425,5 тыс. рублей, 2019 год-251 062,7 тыс. рублей.

Письмом от 03.07.2018 № 01-10/3305 администрация Благовещенского района направило в министерство образования и науки Амурской области заявку на выделение денежных средств на строительство детского сада в с. Усть-Ивановка на 120 мест в размере 136 800 000 рублей.

Постановлением Правительства Амурской области от 12.07.2018 № 343 утверждено распределение субсидий бюджетам муниципальных образований на финансовое обеспечение мероприятий по созданию в субъектах Российской Федерации дополнительных мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, в 2018 - 2019 годах, в том числе, для муниципального образования Благовещенский район предусмотрено 136 800 000,0 рублей на детский сад в с. Усть-Ивановка на 120 мест.

Распоряжением губернатора Амурской области от 11.07.2018 № 83-р, принятым по результатам рассмотрения представленного ОАО «Благовещенскстрой» проекта строительства детского дошкольного учреждения на 120 мест в с. Усть-Ивановка Благовещенского района, указанный объект признан соответствующим критериям отнесения объекта к объектам социально-культурного назначения.

18.07.2018 между Министерством образования и науки Амурской области, администрацией Благовещенского района и ОАО «Благовещенскстрой» заключено соглашение о взаимодействии в связи с реализацией строительства объекта социально-культурного назначения на земельном участке, предоставляемом в аренду без поведения торгов.

Предметом указанного соглашения является реализация ОАО «Благовещенскстрой» строительства детского дошкольного учреждения на 120 мест в с. Усть-Ивановка Благовещенского района на земельном участке с кадастровым номером 28:10:121014:239 площадью 5 758 кв.м., расположенном по адресу: с. Усть- Ивановка, ул. Новая. Описание и технические характеристики объекта определены приложением № 1 к указанному соглашению.

Согласно приложению № 1 к соглашению стоимость реализации объекта составляет 144 000 000,00 рублей.

Согласно пункту 1.4 соглашения объект строительства способствует достижению целей и решению задач, определенных Государственной программой «Развитие образования Амурской области на 2014 - 2020 годы», утвержденной постановлением Правительства Амурской области от 25.09.2013 № 448, а также муниципальной программой «Развитие образования Благовещенского района на 2014 - 2020 годы», утвержденной постановлением администрации Благовещенского района от 13.12.2013 № 2375.

Приложением № 3 к соглашению определен график выполнения строительных работ с июля 2018 года по декабрь 2019 года.

19.07.2018 между администрацией Благовещенского района и ОАО «Благовещенскстрой» заключен договор аренды № 02-07/2018-139 земельного участка с кадастровым номером 28:10:121014:239 для строительства детского сада.

В соответствии с договором от 27.09.2018 № 50-18 ОАО «Благовещенскстрой» приобрело у ООО «Куйбышевский Промстройпроект» проектную документацию повторного использования «Детский сад на 120 мест в с. Большие Ключищи Ульяновского района Ульяновской области» для однократного повторного использования при строительстве детского сада на 120 мест в с. Усть-Ивановка Благовещенского района.

31.10.2018 администрацией Благовещенского района в ЕИС размещено извещение № 0123300014618000044 о проведении закупки путем электронного аукциона на поставку (передачу) здания для размещения детского дошкольного образовательного учреждения, создаваемого в будущем в с. Усть-Ивановка Благовещенского района, с внутренней отделкой, установленным технологическим и инженерным оборудованием, мебелью и инвентарем. Согласно техническим требованиям аукционной документации вместимость детского сада должна составлять не менее 120 мест, общая площадь - не менее 1 400 кв.м. Заказчиком указанной закупки выступило МДОАУ «Детский сад с. Усть-Ивановка».

Начальная (максимальная) цена контракта составила 144 000 000,00 рублей.

Согласно протоколу от 16.11.2018 единственным участником, подавшим заявку на участие в аукционе, выступило ОАО «Благовещенскстрой». Заявка данного участника признана соответствующей требованиям аукционной документации.

28.11.2018 между МДОАУ «Детский сад с. Усть-Ивановка» и ОАО «Благовещенскстрой» заключен муниципальный контракт на поставку (передачу) здания детского дошкольного образовательного учреждения на 120 мест, создаваемого в будущем в с. Усть-Ивановка Благовещенского района, площадью 1400 кв.м., с внутренней отделкой, установленным технологическим и инженерным оборудованием, мебелью и инвентарем, срок поставки - до 15.12.2019.

При этом, согласно соглашению о взаимодействии в связи с реализацией строительства объекта социально-культурного назначения от 18.07.2018 ОАО «Благовещенскстрой» приняло на себя обязательства приступить к строительству объекта с июля 2018 года.

До объявления торгов на приобретение здания детского сада администрацией Благовещенского района и ОАО «Благовещенскстрой» обговаривался ход строительства данного объекта, что, в частности, следует из письма ОАО «Благовещенскстрой» от 11.09.2018 № 384, направленного в адрес главы Благовещенского района, письма администрации Благовещенского района от 10.10.2018 № 01-10/5222 в адрес ОАО «Благовещенскстрой».

На основании изложенного комиссия  Амурского УФАС России пришла к выводу о том, что ОАО «Благовещенскстрой» приступило к строительству здания детского сада в с. Усть-Ивановка Благовещенского района до размещения извещения о проведении электронного аукциона на приобретение данного объекта и определения его победителя.

Амурским УФАС России в ходе проверки было установлено, что администрацией Благовещенского района и ОАО «Благовещенскстрой» заключено антиконкурентное соглашение при строительстве и приобретении здания детского сада на 120 мест в с. Усть-Ивановка Благовещенского района, которое привело/могло привести к ограничению конкуренции на рынке строительных работ.

Указанное антиконкурентное соглашение реализовано путем заключения соглашения о взаимодействии в связи с реализацией строительства объекта социально-культурного назначения на земельном участке, предоставляемом в аренду без поведения торгов от 18.07.2018 и последующего проведения администрацией Благовещенского района электронного аукциона (извещение в ЕИС № 0123300014618000044) с целью выкупа здания детского сада, строительство которого осуществлялось ОАО «Благовещенскстрой».

Решением от 18.09.2020 по делу № 028/01/17-369/2020 Амурское УФАС России признало действия администрации Благовещенского района, ОАО «Благовещенскстрой», выразившиеся в заключении антиконкурентного соглашения при строительстве и приобретении в муниципальную собственность здания детского дошкольного образовательного учреждения, создаваемого в будущем в с. Усть-Ивановка Благовещенского района, с внутренней отделкой, установленным технологическим и инженерным оборудованием, мебелью и инвентарем, нарушающими пункт 1 части 1 статьи 17 Закона о  защите конкуренции.

При этом комиссия не усмотрела признаки нарушения антимонопольного законодательства в действиях министерства образования и науки Амурской области, поскольку материалы дела не содержали достаточных документов и сведений, свидетельствующих о том, что действия Министерства привели/могли привести к ограничению конкуренции на товарном рынке, в частности, трехстороннее соглашение от 18.07.2018 не предусматривает прав и обязанностей министерства, реализация которых привела или могла привести к ограничению конкуренции.

Не согласившись с решением, Министерство образования и науки Амурской области оспорило его в арбитражном суде.

Оценив изложенные обстоятельства, суд  счел требования неподлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Общественные отношения в сфере осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд регулируются нормами Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе, Закон № 44-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской  Федерации (далее - БК РФ) закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

Статьей 6 Закона № 44-ФЗ закреплены принципы контрактной системы в сфере закупок, в частности, гласность и прозрачность осуществления государственных и муниципальных закупок, предотвращение коррупции и недопущение ограничения конкуренции.

Пунктом 2 статьи 7 Закона № 44-ФЗ установлено, что открытость и прозрачность информации, указанной в части 1 настоящей статьи, обеспечивается, в частности, путем ее размещения в единой информационной системе.

В соответствии частью 1 статьи 8 Закона № 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (часть 2 статьи 8 Закона № 44-ФЗ).

Из материалов дела следует, что фактической потребностью заказчика являлись работы по строительству здания детского сада вместимостью 120 мест в с. Усть-Ивановка Благовещенского района.

В соответствии с требованиями Закон № 44-ФЗ закупка работ по строительству объектов недвижимого имущества осуществляется при соблюдении следующих условий:

-размещение проектной документации;

-установление предквалификационных требований, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2015 № 99;

-требования о членстве участника закупки в саморегулируемой организации в соответствии с положениями градостроительного законодательства.

Вместе с тем, при проведении закупок по покупке объектов недвижимого имущества, которые будут созданы в будущем, указанные положения законодательства не применяются.

Использование данного способа закупки объекта недвижимости приводит к ограничению доступа иных застройщиков на товарных рынок по строительству, поскольку участие в аукционе может принять только застройщик, уже осуществляющий на дату размещения извещения строительство объекта.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции, Федеральный закон № 135-ФЗ)  при проведении торгов, запроса котировок цен на товары (далее - запрос котировок), запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников, а также заключение соглашений между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов, если такие соглашения имеют своей целью либо приводят или могут привести к ограничению конкуренции и (или) созданию преимущественных условий для каких-либо участников, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции, соглашение - договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Факт наличия антиконкурентного соглашения не ставится в зависимость от его заключения в виде договора по правилам, установленным гражданским законодательством, включая требования к форме и содержанию сделок, и может быть доказан, в том числе, с использованием совокупности иных доказательств, в частности фактического поведения хозяйствующих субъектов (Обзор по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2016).

Наличие указанного антиконкурентного соглашения подтверждается следующими обстоятельствами:

1.Заключение соглашения о взаимодействии в связи с реализацией строительства объекта социально-культурного назначения на земельном участке, предоставляемом в аренду без поведения торгов от 18.07.2018, которым ОАО «Благовещенскстрой» определено застройщиком здания детского сада на 120 мест в с. Усть-Ивановка Благовещенского района для муниципальных нужд до проведения соответствующих торгов.

Предметом соглашения о взаимодействии от 18.07.2018 является не только предоставление земельного участка, но и строительство на нем здания детского сада, включенного в государственную и муниципальную программы развития образования.

2.Финансирование создания указанного объекта за счет бюджетных средств предусмотрено государственной программой «Развитие образования Амурской области на 2014 - 2020 годы», утвержденной постановлением Правительства Амурской области от 25.09.2013 № 448, муниципальной программой «Развитие образования Благовещенского района на 2014 - 2020 годы», утвержденной постановлением администрации Благовещенского района от 13.12.2013 № 2375, распоряжением Правительства Российской Федерации от 23.02.2018 № 306-р, уведомлением Министерством финансов Российской Федерации от 03.04.2018 № 100-2018-3-006/001, постановлением Правительства Амурской области от 12.07.2018 № 343. То есть финансирование было утверждено до момента объявления о торгах.

3.До объявления торгов на приобретение здания детского сада администрацией Благовещенского района и ОАО «Благовещенскстрой» обговаривался ход строительства данного объекта, что, в частности, следует из письма ОАО «Благовещенскстрой» от 11.09.2018 № 384, направленного в адрес главы Благовещенского района, письма администрации Благовещенского района от 10.10.2018 № 01-10/5222 в адрес ОАО «Благовещенскстрой».

4.Технические характеристики и стоимость объекта закупки № 0123300014618000044 на поставку здания детского сада идентичны техническим характеристикам и стоимости объекта, строительство которого осуществлялось ОАО «Благовещенскстрой» по соглашению от 18.07.2018.

5.Приобретение заказчиком объекта недвижимого имущества, который будет создан в будущем, вместо закупки работ по строительству такого объекта, что препятствует участию в аукционе иных застройщиков в связи с отсутствием земельного участка, проектной документации и иных документов, необходимых для строительства.

6.Осуществление ОАО «Благовещенскстрой» работ по строительству объекта до объявления торгов, в частности, подготовительных работ, разработки проектно-сметной документации.

Таким образом, Амурским УФАС России был сделан обоснованный вывод о наличии в действиях администрации Благовещенского района, ОАО «Благовещенскстрой», выразившихся в заключении антиконкурентного соглашения при строительстве и приобретении в муниципальную собственность здания детского дошкольного образовательного учреждения, создаваемого в будущем в с. Усть-Ивановка Благовещенского района, с внутренней отделкой, установленным технологическим и инженерным оборудованием, мебелью и инвентарем, нарушений пункта 1 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Довод министерства, что строительство объекта основаны на положениях статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, распоряжении губернатора Амурской области от 11.07.2018 № 83-р «О результатах проверки объекта социально-культурного назначения», подлежит отклонению на основании следующего.

Распоряжение губернатора Амурской области от 11.07.2018 № 83-р «О результатах проверки объекта социально-культурного назначения» не, может рассматриваться в качестве основания для осуществления строительства объектов недвижимости для муниципальных нужд без проведения торгов по отбору поставщика (подрядчика).

Указанное распоряжение издано в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, регламентирующей случаи предоставления земельного участка без проведения торгов для размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, реализации масштабных инвестиционных проектов.

Между тем, нормами земельного законодательства не регулируются отношения по приобретению товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд и не устанавливаются случаи выполнения строительных работ без проведения закупочных процедур.

Выбор исполнителя (поставщика) работ (товаров) для государственных и муниципальных нужд должен осуществляться в строгом соответствии с порядком, установленным Законом № 44-ФЗ и не может подменяться иными механизмами, не предназначенными для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Действия ОАО «Благовещенскстрой», администрации Благовещенского района по заключению соглашения от 18.07.2018 о взаимодействии при реализации инвестиционного проекта формально совершены согласно процедуре, указанной в Законе Амурской области от 29.12.2008 № 166-03 «О регулировании отдельных вопросов в сфере земельных отношений на территории Амурской области», однако целью указанных действий являлась не реализация частного инвестиционного проекта ОАО «Благовещенскстрой», а строительство детского сада для муниципальных нужд.

Строительство здания детского сада в с. Усть-Ивановка Благовещенского района включено в государственную программу развития образования Амурской области и муниципальную программу развития образования Благовещенского района, финансирование создания указанного объекта предусмотрено за счет средств консолидированного бюджета Российской Федерации.

Таким образом, выбор застройщика указанного объекта должен осуществляться по результатам процедур, проведенных в соответствии с требованиями Закона № 44-ФЗ.

Предоставление земельного участка лицам, осуществляющим строительство объектов недвижимости для государственных и муниципальных нужд, регламентировано отдельной нормой права - пункт 5 части 2 статьи 39.10 Земельного кодекса Российской Федерации.

При этом из указанной нормы права следует, что земельный участок предоставляется после проведения конкурентных процедур, предусмотренных Законом № 44-ФЗ.

Необходимо также отметить, что распоряжение губернатора Амурской области от 11.07.2018 № 83-р издано на основании заявки ОАО «Благовещенскстрой», поданной им по собственной инициативе. Указанное распоряжение также не содержит положений, обязывающих ОАО «Благовещенскстрой» или администрацию Благовещенского района совершить определенные действия.

При заключении соглашения от 18.07.2018 ОАО «Благовещенскстрой», администрация Благовещенского района знали о том, что строительство детского сада осуществляется в рамках государственной и муниципальной программ по развитию образования за счет бюджетных средств и администрация не могла не знать, что выбор застройщиков для указанных целей осуществляется в соответствии с Законом № 44-ФЗ.

Судом отклоняется довод заявителя о том, что на дату заключения соглашения бюджетное финансирование не было предусмотрено, а строительство объекта планировалось за счет собственных средств общества. Так как финансирование создания указанного объекта за счет бюджетных средств предусмотрено государственной программой «Развитие образования Амурской области на 2014 - 2020 годы», утвержденной постановлением Правительства Амурской области от 25.09.2013 № 448, муниципальной программой «Развитие образования Благовещенского района на 2014 - 2020 годы», утвержденной постановлением администрации Благовещенского района от 13.12.2013 № 2375, распоряжением Правительства Российской Федерации от 23.02.2018 № 306-р, уведомлением Министерством финансов Российской Федерации от 03.04.2018 № 100-2018-3-006/001, постановлением Правительства Амурской области от 12.07.2018 № 343.

Являются необоснованными доводы заявителя о правомерности выбранного способа закупки со ссылкой на постановление Пленума Высшего арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2011 № 54.

Согласно пункту 1 указанного постановления, в соответствии с пунктом 2 статьи 455 Гражданского кодекса Российской Федерации предметом договора купли-продажи может быть как товар, имеющийся в наличии у продавца в момент заключения договора, так и товар, который будет создан или приобретен продавцом в будущем, если иное не установлено законом или не вытекает из характера товара.

При этом, согласно пункту 6 указанного постановления, в случаях когда по условиям договора одна сторона, имеющая в собственности или на ином праве земельный участок, предоставляет его для строительства здания или сооружения, а другая сторона обязуется осуществить строительство, к отношениям сторон по договору подлежат применению правила главы 37 ГК РФ, в том числе правила параграфа 3 названной главы («Строительный подряд»).

Поскольку из условий проведенной закупки следует, что продавцу требуется построить здание детского сада на земельном участке, предоставленном администрацией Благовещенского района, и передать его заказчику, к указанным отношениям подлежат применению положения о строительном подряде.

Кроме того, Законом № 44-ФЗ установлены специальные требования к закупке строительных работ, поэтому данный способ закупки не может быть заменен другими способами закупки.

Пунктом 31 статьи 93 Закона № 44-ФЗ предусмотрена возможность приобретения объекта недвижимости для муниципальных нужд без проведения торгов путем реализации бюджетных инвестиций или капитальных вложений в объекты капитального строительства.

Между тем, указанные процедуры в рассматриваемом случае администрацией Благовещенского района не применялись.

Кроме того, при указанном способе закупки возможно приобретение только готовых объектов недвижимости. Приобретение объектов недвижимости, созданных в будущем, при указанном способе закупки недопустимо.

Ссылка заявителя на письмо ФАС России от 09.12.2019 № МЕ/108026/19 является необоснованной, поскольку в данном письме даны разъяснения относительно приобретения отдельных квартир, а не объектов капитального строительства (зданий, сооружений) в целом.

Министерство в заявлении указало, что условия проведенного администрацией Благовещенского района аукциона на приобретение здания детского сада не могли ограничить доступ иных застройщиков к участию в торгах, аукционная документация не содержит определенных указаний на конкретный адрес объекта, не содержит требований о наличии земельного участка в пределах административных границ с. Усть-Ивановка, не содержит требований к участникам закупки о необходимости представить действующее разрешение на строительство объекта. Отсутствие данных требований в аукционной документации расширяет доступ и не ограничивает конкуренцию среди застройщиков на товарных рынках по строительству детских садов, поскольку участие в аукционе могут принять не только застройщики, уже осуществляющие на дату размещения извещения строительство детского сада в пределах границ с. Усть-Ивановка, но и застройщики, которые не осуществляют строительство. Указанный довод судом отклоняется на основании следующего.

Приобретение заказчиком объекта недвижимого имущества, который будет создан в будущем, вместо закупки работ по строительству такого объекта, препятствует участию в аукционе иных застройщиков в связи с отсутствием земельного участка, проектной документации и иных документов, необходимых для строительства.

Земельным кодексом Российской Федерации не предусмотрено предоставление земельного участка без проведения торгов лицам, заключившим договоры купли-продажи объектов недвижимости, созданных в будущем.

Таким образом, иные застройщики, в случае признания их победителями аукциона, были бы вынуждены приобретать право на земельный участок на общих основаниях (на торгах).

Процедура организации и проведения аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, определена статьей 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации для проведения аукциона заинтересованное лицо обращается в уполномоченный орган с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка (утверждается в течение 2 месяцев), обеспечивает проведение кадастровых работ и осуществление государственного кадастрового учета земельного участка, обращается в уполномоченный орган с заявлением о проведении аукциона (решение принимается в течение 2 месяцев). Извещение о проведении аукциона размещается уполномоченным органом на сайте torgi.gov.ru не позднее чем за 30 дней до дня проведения аукциона. Договор аренды заключается не ранее чем через 10 дней со дня подведения итогов аукциона.

С учетом изложенного, процедура получения земельного участка может занять более 5 месяцев (при отсутствии иных претендентов).

Кроме того, застройщику необходимо обеспечить разработку проектной документации на строительство объекта, проведение ее государственной экспертизы, осуществление инженерных изысканий и иной необходимой строительной документации, получение разрешения на строительство.

При этом, согласно условиям муниципального контракта, введенное в эксплуатацию здание детского сада с оборудованием и инвентарем должно быть передано заказчику в срок до 15.12.2019.

Приложение № 1 к Соглашению о взаимодействии от 18.07.2018 содержит этапы строительства детского сада со сроками реализации этих этапов:

1.Предпроектная стадия - 2 месяца:

- отвод земельного участка под строительство;

- комплекс инженерно-технических изысканий;

- получение инженерно-технических условий на подключение инженерных коммуникаций.

2.Проектирование проектно-сметной документации, получение разрешения на строительство - 3 месяца.

3.Экспертиза и утверждение ПСД - 2 месяца.

4.Строительство - 10 месяцев.

5.Сдача объекта в эксплуатацию - 1 месяц

Общий срок реализации составляет 18 месяцев. Начало 2018 год, окончание 2019 год.

Таким образом, никаких других участников аукциона (кроме ОАО «Благовещенскстрой»), не имеющих на момент его проведения оформленного земельного участка и проектно-сметной документации не было и быть не могло, так как такой участник просто не успел бы провести все подготовительные вышеназванные этапы, осуществить непосредственно строительство детского сада, оснастить его всем необходимым оборудованием, мебелью и передать заказчику в срок до 15 декабря 2019 года.

Невозможность осуществления строительства детского сада за один год также подтверждается пояснениями генерального директора ОАО «Благовещенскстрой», данными в заседании комиссии Амурского УФАС России.

Как уже было изложено выше длительность трех этапов до непосредственного начала строительства объекта: предпроектная стадия, проектирование проектно-сметной документации, получение разрешения на строительство, экспертиза и утверждение ПСД составляет 7 месяцев.

В соответствии с договором от 27.09.2018 № 50-18 ОАО «Благовещенскстрой» приобрело у ООО «Куйбышевский Промстройпроект» проектную документацию «Детский сад на 120 мест в с. Большие Ключищи Ульяновского района Ульяновской области», размещенную в реестре проектов повторного использования для однократного повторного использования, то есть привязки и строительства детского сада на 120 мест в с. Усть-Ивановка Благовещенского района.

ООО «Амурская проектная мастерская» осуществило привязку приобретенной проектно-сметной документации для строительства детского сада на 120 мест в с. Усть-Ивановка Благовещенского района.

Приказом ОАО «Благовещенскстрой» от 14.12.2018 № 79 утверждена проектно- сметная документация на объект капитального строительства «Детский сад в с. Усть-Ивановка Благовещенского района Амурской области.

Государственное автономное учреждение Амурской области «Амургосэкспертиза» выдало положительное заключение экспертизы:

- на результаты инженерных изысканий – 26.10.2018.

- на проектную документацию – 17.12.2018.

Администрация Благовещенского района 20.12.2018 выдала ОАО «Благовещенскстрой» разрешение на строительство детского сада в с. Усть-Ивановка Благовещенского района.

Таким образом, менее чем через месяц после заключения договора от 28.11.2018 № Ф.2018.567167 на поставку (передачу) здания детского дошкольного образовательного учреждения, создаваемого в будущем в с. Усть-Ивановка Благовещенского района с внутренней отделкой, установленным технологическим и инженерным оборудованием, мебелью и инвентарем ОАО «Благовещенскстрой» закончило прохождение трех вышеназванных предварительных этапов строительства, которые заняли у ОАО «Благовещенскстрой» 5 месяцев (со дня заключения договора аренды земельного участка № 02-07/2018-139 от 19.07.2018 и до дня получения разрешения на строительство детского сада – 20.12.2020) и приступило к реализации четвертого этапа - непосредственно строительству объекта.

На основании изложенного, судом отклоняются доводы ОАО «Благовещенскстрой» о том, что обществом не выполнялись работы по строительству объекта до проведения аукциона.

Довод ОАО «Благовещенскстрой» о строительстве им за счет собственных средств здания физкультурно-оздоровительного комплекса в г. Благовещенске не может быть принят во внимание, поскольку указанный объект не имеет отношения к государственным или муниципальным нуждам.

С учетом вышеописанных событий и установленных при рассмотрении дела фактических обстоятельств, суд приходит в выводу, что между администрацией Благовещенского района и ОАО «Благовещенскстрой» было заключено антиконкурентное соглашение при строительстве и приобретении здания детского сада на 120 мест в с. Усть-Ивановка Благовещенского района, которое привело/могло привести к ограничению конкуренции на рынке строительных работ, чем был нарушен пункт 1 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Вместе с этим судом также учтено, что здание детского дошкольного образовательного учреждения в с. Усть-Ивановка Благовещенского района приобреталось (строилось) за счет средств бюджетов трех уровней: федерального, областного и местных бюджетов. При этом большая часть бюджетных средств на указанные цели выделена из федерального бюджета.

Так, в соответствии с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 23.02.2018 № 306-р (в первоначальной редакции) Амурской области были предусмотрены иные межбюджетные трансферты, предоставляемые в 2018 и 2019 годах из федерального бюджета на финансовое обеспечение мероприятий по созданию дополнительных мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет, в сумме 470488,2 тыс. рублей.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2017 № 1642 утверждена государственная программа Российской Федерации «Развитие образования». Ответственным исполнителем государственной программы определено Министерство просвещения Российской Федерации.

Приложением №      14(1) к государственной программе определены Правила предоставления и распределения иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение мероприятий по созданию в субъектах Российской Федерации дополнительных мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования.

Согласно пункту 5 указанных Правил оценка эффективности использования иных межбюджетных трансфертов осуществляется Министерством просвещения Российской Федерации на основании сравнения планируемого и достигнутого субъектом Российской Федерации значений показателей результативности использования иного межбюджетного трансферта, в том числе основного показателя - а) количество дополнительных мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, созданных в ходе реализации региональной программы.

Пунктом 26 указанных правил предусмотрено, что в случае если субъектом Российской Федерации по состоянию на 31 декабря второго года предоставления иного межбюджетного трансферта допущены нарушения обязательств по достижению показателей результативности использования иного межбюджетного трансферта, предусмотренные соглашением в соответствии с пунктом 5 настоящих Правил, и до первой даты представления отчетности о достижении значений показателей результативности использования иного межбюджетного трансферта в соответствии с соглашением в году, следующем за вторым годом предоставления иного межбюджетного трансферта, указанные нарушения не устранены, объем средств, подлежащий возврату из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет до 1 июня года, следующего за вторым годом предоставления иного межбюджетного трансферта (), рассчитывается по формуле: ,

где:

V_{субсидии} - размер иного межбюджетного трансферта, предоставленного бюджету субъекта Российской Федерации в отчетном финансовом году;

k - коэффициент возврата иного межбюджетного трансферта;

m - количество показателей результативности использования иного межбюджетного трансферта, по которым индекс, отражающий уровень недостижения i-го показателя результативности использования иного межбюджетного трансферта, имеет положительное значение;

№ - общее количество показателей результативности использования иного межбюджетного трансферта.

Между Министерством просвещения Российской Федерации и Правительством Амурской области заключено соглашение о предоставлении иного межбюджетного трансферта из федерального бюджета бюджету Амурской области на финансовое обеспечение мероприятий по созданию в субъектах Российской Федерации дополнительных мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет от 30 октября 2018 г. № 073-17-2018-014 (далее - Соглашение).

Пунктом 4.3.3. Соглашения предусмотрено обязательство субъекта - обеспечить достижение значения показателей результативности, установленных в соответствии с приложением № 2 к Соглашению.

Приложением № 2 к Соглашению определено, что должно быть создано 740 дополнительных мест и год достижения показателя результативности - 2019.

Пунктом 6.1.2. Соглашения предусмотрено условие о возврате иного межбюджетного трансферта в федеральный бюджет в случае недостижения показателей результативности, аналогичное вышеназванному пункту 26 Правил.

Как следует из вышеизложенного, предоставив целевой иной межбюджетный трансферт из федерального бюджета, федеральные органы власти поставили жесткое условие о безусловном достижении показателя результативности - создание определенного количества дополнительных мест для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет в срок до 31 декабря 2019 года и установили ответственность за неисполнение этого условия.

В соглашениях, заключенных между Министерством образования области и администрациями муниципальных образований, в том числе администрацией Благовещенского района, а затем и в муниципальных контрактах (договорах), заключенных на приобретение в муниципальную собственность построенных зданий детских садов, фигурирует дата - 15 декабря 2019 года.

Именно этим объясняется последовательность действий администрации Благовещенского района и ОАО «Благовещенскстрой» - вначале заключение соглашений о взаимодействии, предоставление без торгов земельного участка, начало работ по строительству детского сада и последующее формальное проведение торгов, на который выходит только один претендент, с которым и заключается муниципальный контракт.

Таким образом, даже если бы теоретически какое-то другое лицо участвовало и стало победителем аукциона, то последующая процедура оформления земельного участка, изготовление проектно-сметной документации, проведение ее государственной экспертизы, получение разрешения на строительство заняло бы слишком много времени (более 5 месяцев) и заявленное в аукционной документации  требование о поставке здания детского сада в срок не позднее 15.12.2019 не могло быть выполнено.

Суд пришел к выводу о том, что администрацией Благовещенского района и ОАО «Благовещенскстрой» были предприняты все необходимые действия по исполнению заключенного между Министерством просвещения Российской Федерации и Правительством Амурской области соглашения от 30.10.2018 № 073-17-2018-014, которое с учетом короткого срока на исполнение до 31.12.2019 делало неисполнимыми взятые на себя обязательства Правительством Амурской области в случае надлежащего соблюдения норм законодательства о конкуренции и Закона № 44-ФЗ.

Иное привело бы к не достижению целей государственной программы, не достижению важной для граждан Российской Федерации социально - значимой задачи по обеспечению создания новых мест в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования.

Указанные обстоятельства исключают безразличное, халатное отношение администрации Благовещенского района и ОАО «Благовещенскстрой» к требованиям публичного порядка.

Соответственно, решение Амурского УФАС России от 18.09.2020 по делу № 028/01/17-369/2020 в части установления нарушения заказчиком и обществом пункта 1 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции является законным.

Наряду с этим, судом установлено, что отношении заявителя  Амурским УФАС России 18.09.2020 по делу № 028/01/17-369/2020  решение не выносилось, к ответственности министерство не привлекалось.

В силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону и иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Применительно к изложенным выше нормам АПК РФ, условием для признания оспариваемого акта незаконным является, в том числе, нарушение этим актом прав и законных интересов заявителя на момент его вынесения, либо возложения таким актом незаконных обязанностей на заинтересованное лицо.

Как указывалось выше, оспариваемое решение вынесено исключительно в отношении администрации Благовещенского района, и ООО «Благовещенскстрой». При этом каких-либо обязанностей на министерство оспариваемое решение не возлагает.

С учетом изложенного, довод заявителя о том, что оспариваемое решение в будущем будет препятствовать заключению аналогичных трехсторонних соглашений, заключенных в рамках данного дела, судом признается несостоятельным. Фактически, указанный довод сводится к предположительному, возможному нарушению прав министерства в будущем.

Таким образом, оспариваемое решение не противоречит требованиям действующего  законодательства, не нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем,  правовых оснований для удовлетворения заявления у суда не имеется.

Министерство в силу пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождено.

Руководствуясь ст.ст. 167-170, 180, 201 АПК РФ, суд решил в удовлетворении заявления отказать.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Шестой Арбитражный апелляционный суд (г. Хабаровск).

Судья                                                                                                           П.А. Чумаков