Решение № А04-8576/18 от 11.12.2018 АС Амурской области

установил:

в Арбитражный суд Амурской области обратился  Комитет жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и градостроительства администрации города Шимановска (далее заявитель, комитет) к межмуниципальному отделу Министерства внутренних дел Российской Федерации «Шимановский» (реализующего задачи и функции органов внутренних дел на территории городского округа город Шимановск и Шимановского муниципального района) в лице отдела Государственной инспекции безопасности дорожного движения МОМВД России «Шимановский» (далее  ответчик, административный орган) о признании недействительным ненормативного правового акта, - предписания от 24.09.2018.

Указанным предписанием комитету предложено в срок до 27.09.2018 нанести горизонтальную дорожную разметку 1.14.1 в соответствии с требованиями ГОСТ. Отсутствие указанной дорожной разметки, обозначающую места, выделенные для пересечения проезжей части пешеходами (пешеходный переход), установлено должностным лицом административного органа на перекрестке улиц Крупская - Рабочая города Шимановска.

Требования заявителя  в обоснование оспаривания предписания сводятся к тому, что в период выдачи предписания и сроков его исполнения на данном участке дороги иным лицом выполнялись условия муниципального контракта, в том числе,  по  нанесению  указанной линии дорожной разметки, срок контракта на момент выдачи предписания и сроков его исполнения, не истек.

Требования заявителя приняты судом к рассмотрению в порядке главы 24 АПК РФ.

В ходе судебного разбирательства представители заявителя на требованиях настаивали. Дополнительно пояснили, что, согласно заключенному  ООО «Дорожное эксплуатационное предприятие № 190» муниципальному контракту от 23.04.2018 (сроком исполнения по 30.09.2018), в том числе на данном участке дороги проводились работы по ремонту асфальтобетонного и грунтового покрытия, после  выполнения и принятия которых, на основании муниципального контракта от 22.07.2018 с МКП г. Шимановска «Городское хозяйство» (сроком  исполнения по 31.12.2018) последний выполняет работы, в том числе, по нанесению горизонтальной дорожной разметки 1.14.1 на спорном  перекрестке. Контракты в указанной части исполнены, дорожная разметка 1.14.1 на данном участке дороги  имеется, согласно Акту приема выполненных работ  принята  24.10.2018.

Указали, что предписание  оспаривается в полном объеме.

Заявителем суду дополнительно представлены муниципальные контракты, акт о выявленных недостатках к контракту от 23.04.2018, акты выполненных работ по заключенным контрактам.

Представитель ответчика с требованиями не согласился, указав, что на данном спорном участке дороги/перекрестке, до наличия асфальтного покрытия имелись дорожные знаки, обозначающие переходный переход (5.19.1, 5.19.2). После того, как заявителем были выполнены работы по асфальтному покрытию данного участка дороги, на перекрестке надлежало нанести горизонтальную дорожную разметку 1.14.1, которая на момент выдачи предписания отсутствовала.  Указанное явилось основание для выдачи предписания заявителю, как лицу, ответственного за содержание дорог местного значения. В связи с этим предписание являлось законным, обоснованным и исполнимым, в том числе по срокам, указанным в нем. При этом заявитель с ходатайством о продлении установленных сроков с обоснованием невозможности его исполнения в виду установленных сроков исполнения указанных им контрактов, в административный орган не обращался, доказательств наличия/выполнения контрактов, в том числе по дальнейшему нанесению на спорном участке дороги дорожной разметки 1.14.1 не представил.

ГОСТ 50597-2017 пунктом 6.3.1 и 6.3.2  предусмотрено, что дороги и улицы должны иметь дорожную разметку по ГОСТ 32953, форма, размеры и цвет которой должны соответствовать ГОСТ Р 51256. Разметка должна быть нанесена по ГОСТ Р 52289 в соответствии с утвержденным проектом (схемой) организации дорожного движения. Дорожная разметка не должна иметь дефектов, указанных в таблице Б.2 приложения Б. Устранение дефектов осуществляют в сроки, приведенные в таблице 6.2, которой предусмотрен для устранения дефектов разметки 1.14.1 и 1.14.2 на всех дорогах и улицах срок не более 3-х сут. В связи с чем,  предписанием установлен 3  суточный срок для его выполнения.

Отметил, что при устранении недостатков, выявленных по результатам укладки асфальта на спорном перекрестке, на что ссылается заявитель, препятствий для одновременного нанесения дорожной разметки не имелось.

Ответчиком представлен подробный письменный отзыв с обоснованием своей позиции.

Представленными сторонами доказательствами судом установлены следующие обстоятельства спора.

Комитет жилищно-коммунального дорожного хозяйства и градостроительства администрации города Шимановск зарегистрирован 3 ноября 2006 по адресу 676306, <...>. Юр.лицу присвоены ОГРН <***>, ИНН <***>, КПП 280901001. Основной вид деятельности — «Деятельность органов местного самоуправления по управлению вопросами общего характера». Учредитель администрация города Шимановска, председатель ФИО3

Из фактических обстоятельств спора следует, что соответствующие функции органа местного самоуправления в сфере дорожной деятельности и в частности содержания дорог реализованы посредством создания комитета, в чью компетенции включены  вопросы по организации  выполнения работ по содержанию и ремонту дорог, что, в частности достигается путем заключения муниципальных контрактов с иными лицами.

23.04.2018 заявителем заключен муниципальный контракт № Ф.2018.155071 с ООО «Дорожное эксплуатационное предприятие № 190» по выполнению ремонта асфальтобетонного и грунтового покрытия автомобильных дорог, расположенных по ул. Октябрьская, ул. Красноармейская, ул. Крупской, ул. Настоящая города Шимановска в объемах и сроках Технического задания – Приложения № 1 к контракту. Работы выполняются  с даты заключения контракта (но не позднее 15.05.2018)  по 30.09.2018.

В соответствии с Приложением № 1 на объекте дороги ул. Крупской, в том числе,  устанавливается асфальтобетонное покрытие, производится замена дорожных знаков, люков, укрепление обочин.

22.07.2018 заявителем заключен муниципальный контракт № Ф.2018.351794 с МПК города Шимановска «Городское хозяйство» по выполнению по заявкам заказчика работ по содержанию, в том числе улично-дорожной сети  в соответствии с Техническим заданием – Приложением № 1 к контракту. Срок выполнения контракта с момента подписания по 31.12.2018. место выполнения контракта  улично-дорожная сеть, автобусные остановки города Шимановска.

Приложением № 1 в перечень работ входит нанесение горизонтальной дорожной разметки.

Порядок выполнения, сдачи и приемки работ определен главой 5 контракта.

Так, комитет подает подрядчику не менее чем за 30 минут до предполагаемого времени начала выполнения работ заявку, после получения которой подрядчик самостоятельно определяет и решает организационные вопросы по ее выполнению. После выполнения работ (срок выполнения не регламентирован) подрядчик в течении 5 рабочих дней представляет комитету, как заказчику, документацию, подтверждающую выполнение работ, после чего в течение 5 рабочих дней  комитет рассматривает результаты выполненных работ.

В ходе судебного разбирательства заявитель указал, что контракт  от 22.07.2018 выполнялся подрядчиком по заявкам комитета, которые формировались как по необходимости, так и по мере выполнения работ по контракту  от 23.04.2018.

24.09.2018 вр.и.о. государственного инспектора дорожного надзора ОГИБДД МО МВД РФ «Шимановский»  при надзоре за дорожным движением выявлено отсутствие на пешеходном переходе улиц Крупская-Рабочая города Шимановска дорожной разметки 1.14.1, о чем 24.09.2018 указанным лицом комитету выдано предписание об организаций мероприятий по нанесении на данном участке улично-дорожной сети города дорожной разметки 1.14.1. установлен срок выполнения предписания до 27.09.2018, срок предоставления информации о выполнении предписания до 28.09.2018.

Таким образом, предписанием, без учета даты его выдачи, предписано выполнить его в течение 2 рабочих дней  (25 и 26 сентября), - по 26.09.2018 включительно, представив результаты  в административный орган  27.09.2018 (до 28.09.2018).

Предписание получено комитетом 24.09.2018.

26.09.2018 комитетом установлено, что работы по ремонту автомобильной дороги ул. Крупская по контракту от 23.04.2018 выполнены, вместе с тем выявлены недостатки на участке выполняемых работ на пересечении улиц Крупская – Рабочая (завышение уровня люка колодца, отсутствие затирки швов бордюрного камня), о чем составлен акт и подрядчику указано об устранении выявленных недостатков.

Согласно Акту о приемке выполненных работ объект автомобильной дороги по ул. Крупской, куда входит спорный перекресток, были в полном объеме выполнены и приняты 28.09.2018 о чем составлен акт.

После приема данного участка дороги комитетом в адрес МКП города Шимановска «Городское хозяйство», как подрядчика по заключенному муниципальному контракту от 22.07.2018,  направлена заявка и выданное 24.09.2018 предписание для выполнения работ по нанесению горизонтальной дорожной разметки 1.14.1 на пешеходном переходе улиц Крупская – Рабочая.

Заявка направлена 03.10.2018, получена подрядчиком 03.10.2018, работы  по нанесению дорожной разметки 1.14.1 на данном перекрестке выполнены и приняты  заявителем 24.10.2018, о чем составлен акт.

Оценив представленные доказательства и фактически обстоятельства дела по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд находит требования заявителя  подлежащими удовлетворению в части по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 198  главы 24  АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, недействительными является их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания незаконными действий и решений государственных органов и органов местного самоуправления, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

Для установления законности и обоснованности такого нормативного акта, как предписание, суд, помимо изложенных обстоятельств устанавливает также полномочия органа исполнительной власти на его выдачу, проведение проверочных мероприятий, а также законность и исполнимость данного предписания.

В соответствии с   положениями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»  (пункта 5 части 1 статьи 14, пункта 5 части 1 статьи 16), Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (пункта 4 статьи 6, пункта 2 статьи 12), Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»  (пункта 6 статьи 3, пункта 6 статьи 13, части 3 статьи 15),  суд установил, что комитет  является лицом, ответственным за содержание дорог местного значения города Шимановска, на него возложены функции содержания автомобильных дорог местного значения в границах города Шимановска и контроля за их сохранностью, а у должностного лица отдела Государственной инспекции безопасности дорожного движения МОМВД России «Шимановский»  имелись процессуальные основания   для вынесения оспариваемого предписания от  24.09.2018.

С учетом подпункта «а» пункта 11 Положения о Госавтоинспекции безопасности дорожного движения МВД РФ, утв. Указом Президента Российской Федерации от 15.07.1998 N 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения», пункта 7 статьи 2 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции», пунктов 3, 4, 5, 8, 81, 82, 83, 86, 87, 87.1 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по осуществлению Федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в части соблюдения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог», утв.  приказом МВД России от 30.03.2015 N 380, - суд установил, что оспариваемое предписание  по форме и порядку составления соответствует предусмотренным требованиям законодательства об осуществлении государственного контроля и надзора за соблюдением нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, выдано уполномоченным лицом в пределах его компетенции.

В связи с чем судом установлено, что предписание выдано уполномоченным  должностным лицом органа исполнительной власти  и надлежащему лицу, ответственному за содержанием муниципальной дорожной сети автомобильных дорог города Шимановска.

Судом установлено, что  должностным лицом отдела ГИБДД  комитету 24.09.2018  выдано предписание, согласно которому на комитет возложена обязанность в срок до 27.09.2018 (следовательно включительно по 26.09.2018)  в соответствии с пунктами 6.3.1 и 6.3.2 ГОСТ Р 50597-2017 и пунктом 6.2.17 ГОСТ 52289-2004 нанести на перекрестке улиц Крупская – Рабочая города Шимановска в зоне пешеходного перехода горизонтальную дорожную разметку 1.14.1.

В соответствии с пунктом 1.2, части 1 приложения 2 Правил дорожного движения, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090, пешеходный переход - это участок проезжей части, обозначенный знаками 5.19.1, 5.19.2 и (или) разметкой 1.14.1 и 1.14.2 и выделенный для движения пешеходов через дорогу.

В соответствии с пунктами 6.3.1 и 6.3.2 ГОСТ Р 50597-2017 дороги и улицы должны иметь дорожную разметку по ГОСТ 32953, форма, размеры и цвет которой должны соответствовать ГОСТ Р 51256, разметка должна быть нанесена по ГОСТ Р 52289 в соответствии с утвержденным проектом (схемой) организации дорожного движения, дорожная разметка не должна иметь дефектов, устранение дефектов осуществляют в сроки, приведенные в таблице 6.2.

Пунктом 6.2.17 ГОСТа Р 52289-2004 предписано разметку 1.14.1 применять для обозначения мест, выделенных для пересечения проезжей части пешеходами.

Как установлено судом на спорном перекрестке ранее и на момент выдачи предписания в зоне пешеходного перекрестка действовал дорожный знак, определяющий его.

Как указал в суде представитель административного органа, поскольку ранее на данном перекрестке дорога имела гравийное покрытие, - достаточно было наличие только знаков, определяющих пешеходный переход. После  выполнения на данном участке дороги/перекрестка асфальтного покрытии, - помимо знаков  5.19.1, 5.19.2 необходимо нанесение дорожной разметки 1.14.1, обозначающей пешеходный переход.

Суд соглашается с позицией административного органа в указанной части.

По этим основаниям суд приходит к выводу, что требование предписания о нанесении в зоне действия пешеходного перехода, где уже действуют соответствующие дорожные знаки, на выполненное асфальтное покрытие дороги горизонтальной дорожной разметки 1.14.1, - законно и обоснованно.

Вместе с тем, рассматривая сроки выданного предписания, а также фактические обстоятельства дела, статус лица, которому надлежало исполнить предписание, суд приходит к выводу, что как ненормативный правовой акт предписание являлось незаконным в части сроков, установленных в нем.

Так, Комитет жилищно-коммунального дорожного хозяйства и градостроительства администрации города Шимановск осуществляет деятельность органов местного самоуправления по управлению вопросами общего характера. Следовательно, в своей деятельности  при выполнении соответствующих полномочных функций руководствуется Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товар, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Иными словами, для выполнения  выданного  предписания комитету было необходимо провести ряд мероприятий, регламентированных указанным федеральным законом,  по регламенту которого для выполнения предписания, сроков,  установленных в нем, недостаточно даже для организации мероприятий по  проведению процедуры закупки на выполнение указанных работ, а тем более  для  их выполнения.

Указанное обстоятельство очевидно и специальных познаний для этого не требуется.

Таким образом, установленные в предписании сроки очевидно носили неразумный и неисполнимый характер.

В связи с чем, предписание по срокам, установленных в нем, являлось незаконным.

Судом установлено, что на момент выдачи предписания выполнялись муниципальные контракты, заключенные комитетом с иными лицами, - применительно к рассматриваемому спору контракт на работы по асфальтобетонному покрытию спорного участка дороги/перекрестка (контракт от 23.04.2018) и контракт на выполнение работ по содержанию улично-дорожной сети (контракт от 22.07.2018), в круг которого и входило нанесение  соответствующих дорожных разметок. Работы по последнему осуществляются по заявкам комитета по мере их поступления.

Предписание органом было выдано 24.09.2018.

26.09.2018 комитетом установлено, что работы по контракту от 23.04.2018 на участке дороги в районе спорного перекрестка выполнены, однако с недостатками. По характеру указанных недостатков приступить к работам по нанесению на дороге горизонтальной дорожной разметки 1.14.1 до их устранения невозможно, поскольку при устранении часть разметки будет/может быть  повреждена.

Указанные недостатки при выполнении контракта от 23.04.2018  устранены и работы  были приняты 28.09.2018.

03.10.2018 комитет в адрес подрядчика, выполняющего работы по контракту от 22.07.2018 направлена заявка и выданное предписание, согласно которым в счет исполнения контракта и предписания необходимо на указанный участок дороги/перекрестка нанести горизонтальную дорожную разметку 1.14.1.

Заявка получена подрядчиком 03.10.2018, сроки исполнения заявки контрактом не регламентированы (все заявки исполняются в период его действия до 31.12.2018), регламентировано после их исполнения инициация процедуры принятия работ комитетом в течение 5 дней.

24.10.2018 работы по нанесению горизонтальной дорожной разметки 1.14.1 на пешеходном переходе по ул. Крупской в районе пересечения с улицей Рабочая были приняты, т.е. выполнены, разметка нанесена.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что комитет добросовестно относился к своим обязанностям по содержанию дорог, организации  выполнения работ по их  содержанию и ремонту  иными лицами в рамках действия заключенных муниципальных контрактов.

Равно как и выполнял все соответствующие действия и в разумные сроки по выполнению предписания (24.09.2018 выдано предписание, 24.10.2018 в полном объеме исполнено).

При этом следует отметить, что исходя из условий заключенных контрактов и сроков их исполнения, выполнение предписания  в определенные сроки, а тем более в сроки, установленные в оспариваемом предписании,   не в полной мере зависело от комитета, поскольку  у подрядчиков имелись свои сроки,  ограниченные только сроками окончания муниципального контракта. В  целом комитет принял исчерпывающие и  оперативные меры по выполнению предписания.

Позиция ответчика о том, что ГОСТ 50597-2017 (пунктом 6.3.1 и 6.3.2, отсылочно таблицей 6.2)  предусмотрено, что для устранения дефектов разметки 1.14.1 и 1.14.2  на всех дорогах и улицах составляет не более 3-х сут. В связи с чем предписанием обоснованно установлен 3  суточный срок для его выполнения.

Вместе с тем данными нормами ГОСТа предусмотрено устранение дефектов дорожной разметки, обозначающей пешеходный переход, тогда как предметом спора по настоящему делу является сроки ее нанесения  первоначально на  участке дороги, где были незадолго до этом выполнены работы по укладке асфальта.

Исполнимость предписания является  важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок.  Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

На основании изложенного суд приходит к выводу, что административный орган выдал комитету  фактически неисполнимое по срокам, установленных в нем, предписание, что свидетельствует о его недействительности.

Установленные сроки свидетельствуют также  о нарушении предписанием прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности, поскольку существенно ограничили его права по реализации его деятельности, а, кроме того, повлекли формальное наступление событие административного правонарушения (как пояснили суду стороны в настоящее время административный орган инициировал по факту неисполнения предписания в установленные в нем сроки дело об административном правонарушении в отношении заявителя).

Таким образом, рассмотрев требования заявителя и исследовав представленные сторонами  доказательства в полном объеме,  суд установил, что оспариваемое предписание выдано уполномоченным органом исполнительной власти, вместе с тем являлось неисполнимым не по сути, а по срокам, установленных в нем, и, как следствие признается судом не законным и необоснованным.

В нарушение части 1 статьи 65 АПК РФ административный орган не доказал, что оспариваемый ненормативный акт соответствует закону и иному нормативному правовому акту, а также не нарушил  права и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

На основании изложенного, руководствуясь частью 2 статьи 201 АПК РФ требования заявителя подлежат удовлетворению, а предписание, выданное 24.09.2018 вр.и.о. государственного инспектора дорожного надзора ОГИБДД МО МВД РФ «Шимановский», - признанию недействительным.

Стороны от уплаты государственной пошлины освобождены.

Руководствуясь статьями 167-170, 180, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

требования заявителя удовлетворить, признать незаконным предписание, выданное Комитету жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и градостроительства администрации города Шимановска (ОГРН <***>, ИНН <***>) 24.09.2018  вр.и.о. государственного инспектора дорожного надзора отдела Государственной инспекции безопасности дорожного движения межмуниципального отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации «Шимановский» (ОГРН <***>, ИНН <***>).

  Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Шестой Арбитражный апелляционный суд (г. Хабаровск) через Арбитражный суд Амурской области

Судья                                                           Ю.К. Белоусова