Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению администрации муниципального района «Заполярный район» (ОГРН <***>; место нахождения: 166700, Ненецкий автономный округ, <...>)

к Контрольно-ревизионному комитету Ненецкого автономного округа (ОГРН <***>; место нахождения: 166000, Ненецкий автономный округ, <...>)

о признании недействительными распоряжения от 18.06.2014 № 160-кру, предписания от 21.07.2014 № 3, представления от 21.07.2014 № 5,

при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, муниципальное предприятие Заполярного района «Северная транспортная компания» (ОГРН <***>; место нахождения: 166000, Ненецкий автономный округ, <...>).

В заседании суда принимала участие представитель ответчика ФИО1 по доверенности от 18.09.2014 №7.

Суд установил следующее:

администрация муниципального района «Заполярный район» (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Контрольно-ревизионному комитету Ненецкого автономного округа (далее – ответчик, Комитет) о признании недействительными распоряжения от 18.06.2014 № 160-кру, предписания от 21.07.2014 № 3, представления от 21.07.2014 № 5.

Определением от 24.09.2014 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное предприятие Заполярного района «Северная транспортная компания».

В соответствии с частями 3, 5 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса РФ судебное заседание проведено и дело рассмотрено в отсутствие представителей заявителя и третьего лица, надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного заседания.

Выслушав представителя ответчика, исследовав материалы дела, суд установил следующие обстоятельства.

09.06.2014 (согласно штампу входящей корреспонденции) ответчиком получено письмо первого заместителя главы Администрации Ненецкого автономного округа ФИО2 от 09.06.2014 №01-46/4837 с просьбой провести внеплановую проверку расходования иных межбюджетных трансфертов, выделенных в 2011-2012 годах бюджету муниципального образования «Муниципальный район «Заполярный район» на предоставление грантов бюджетам городского округа и муниципального района за достижение наилучших показателей комплексного социально-экономического развития по итогам работы за отчётный год на основании оценки показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления (том 2 л.д.18).

Председателем Комитета 18.06.2014 вынесено распоряжение о проведении внеплановой проверки в муниципальном образовании «Муниципальный район «Заполярный район» №160-кру (том 1 л.д.95), в соответствии с которым в период с 19.06.2014 по 18.07.2014 назначено проведение внеплановой выборочной выездной проверки расходования иных межбюджетных трансфертов, выделенных в 2011-2012 годах бюджету муниципального образования «Муниципальный район «Заполярный район», на предоставление грантов бюджету муниципального района за достижение наилучших значений показателей комплексного социально-экономического развития по итогам работы за отчётный год на основании оценки показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления в муниципальном образовании «Муниципальный район «Заполярный район».

Правовые основания для проведения проверки указаны следующие: статья 157 Бюджетного кодекса РФ, статья 39 закона Ненецкого автономного округа от 2.12.2007 №177-ОЗ «О бюджетном процессе в Ненецком автономном округе», пункт 2.1.5. Положения о Контрольно-ревизионном комитете Ненецкого автономного округа, утверждённого постановлением Администрации Ненецкого автономного округа от 13.12.2012 №386-п, Правила осуществления Контрольно-ревизионным комитетом Ненецкого автономного округа полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утверждённые постановлением Администрации Ненецкого автономного округа от 26.12.2013№504-н.

По результатам указанной проверки ответчиком составлен акт от 09.07.2014 (судом установлено, что дата, указанная в акте – 09.06.2014 является опечаткой), который направлен заявителю с сопроводительным письмом от 09.07.2014 №576 и получен им 11.07.2014 (том 1 л.д.23-30).

По результатам рассмотрения возражений Администрации от 16.07.2014 на указанный акт Комитетом составлено и направлено 21.07.2014 в адрес заявителя соответствующее заключение (том 1 л.д.32-34).

Кроме того, 21.07.2014 комитетом в адрес Администрации выставлено предписание №3 в котором указано на необходимость: в срок до 08.09.2014 принять меры по устранению нарушений, указанных в приложении к данному предписанию, а также принять меры по недопущению подобных нарушений в дальнейшем; информацию о выполнении предписания представить в адрес Комитета в срок не позднее 10.09.2014 (том 1 л.д.96-98).

Комитетом в адрес Администрации направлено также представление №5 в котором указано на необходимость: в срок до 08.09.2014 принять меры по недопущению нарушений, подобных тем, которые указаны в приложении к представлению, в дальнейшем; информацию о выполнении представления представить в адрес Комитета в срок не позднее 10.09.2014 (том 1 л.д.99-101).

Заявитель не согласен с вынесенными ответчиком распоряжением от 18.06.2014 № 160-кру, предписанием от 21.07.2014 № 3, представлением от 21.07.2014 № 5, просит суд признать их недействительными по следующим основаниям. Администрация полагает, что у Комитета отсутствовали предусмотренные нормативными правовыми актами основания для проведения внеплановой проверки; ответчиком нарушены требования к объекту контроля и предмету проверки; выявленные ответчиком нарушения не соответствуют фактическим обстоятельствам.

Ответчиком представлен отзыв на заявленные требования (том 1 л.д.129-148), а также дополнения к отзыву (том 4 л.д.2-7) в котором он просит суд отказать в их удовлетворении по указанным в них основаниям.

Третьим лицом представлены письменные пояснения по заявленным требованиям (том 4 л.д.21-22).

Суд находит заявленные Администрацией требования подлежащими удовлетворению в полном объёме по следующим основаниям.

Статья 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает, что порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций. При этом такой порядок должен содержать основания и порядок проведения проверок, ревизий и обследований, в том числе перечень должностных лиц, уполномоченных принимать решения об их проведении, о периодичности их проведения.

Правила осуществления Контрольно-ревизионным комитетом Ненецкого автономного округа полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - Правила) утверждены постановлением Администрации Ненецкого автономного округа от 26.12.2013 №504-п. В соответствии с пунктом 1 указанных Правил они определяют порядок осуществления Комитетом полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере

В соответствии с пунктом 5 Правил исчерпывающий перечень оснований для осуществления внеплановых контрольных мероприятий, к которым относятся:

1) истечение срока исполнения представления (предписания), ранее
выданного объекту контроля;

2) при поступлении соответствующих поручений или указаний от губернатора
Ненецкого автономного округа, Администрации Ненецкого автономного округа;

3) по мотивированному обращению руководителей контрольных или
правоохранительных органов;

4) в случае получения от органов государственной власти, органов местного
самоуправления, юридических лиц и граждан информации о наличии признаков
нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных
нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

5) поступление информации о нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок;

6) по итогам рассмотрения заключения, подготовленного по результатам проведения обследования;

7) при необходимости проведения встречной проверки;

8) в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и Ненецкого автономного округа.

Как следует из материалов дела и акта проверки от 09.07.2014, внеплановая проверка проведена на основании поручения первого заместителя главы Администрации Ненецкого автономного округа от 09.06.2014 №01-46/4837. Именно это основание указано во вводной части акта (как это требуется в соответствии с пунктом 84 Правил). Вместе с тем, поручение первого заместителя главы Администрации Ненецкого автономного округа не предусмотрено Правилами как основание для проведения внеплановой проверки. Подпункт 8 пункта 5 Правил указывает на такое основание для проведения внеплановых мероприятий как «иные случаи, предусмотренные законодательством Российской Федерации и Ненецкого автономного округа». Вместе с тем, указанные случаи должны быть прямо установлены законодательством Российской Федерации и (или) Ненецкого автономного округа как основания для проведения внеплановых проверок Комитетом. Поручение первого заместителя главы Администрации Ненецкого автономного округа к таким случаям не относится.

В представленном в материалы дела письме губернатора Ненецкого автономного округа ФИО3 от 19.09.2014 № 01-29/7796 отражено, что в июне 2014 года он поручил первому заместителю главы Администрации Ненецкого автономного округа ФИО2 организовать проведение внеплановой проверки расходования иных межбюджетных трансфертов, выделенных в 2011-2012 годах бюджету муниципального образования «Муниципальный район «Заполярный район», на предоставление грантов бюджету муниципального района за достижение наилучших значений показателей комплексного социально-экономического развития по итогам работы за отчётный год на основании оценки показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления. Вместе с тем, не поручение губернатора Ненецкого автономного округа явилось основанием для проведения проверки, а поручение первого заместителя главы Администрации Ненецкого автономного округа от 09.06.2014, в котором поручение губернатора Ненецкого автономного округа не упоминается.

Поручение первого заместителя главы Администрации Ненецкого автономного округа от 09.06.2014 не может быть признано судом поручением Администрации Ненецкого автономного округа, поскольку в силу Устава Ненецкого автономного округа (статья 7) и Закона Ненецкого автономного округа от 06.01.2005 №542-ОЗ «Об администрации Ненецкого автономного округа и иных органах исполнительной власти Ненецкого автономного округа» (часть 3 статьи 2) указанное лицо не вправе действовать от имени Администрации без соответствующей доверенности. В материалы дела, в нарушение положений части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ не представлено доказательств исполнения первым заместителем главы Администрации в июне 2014 года обязанностей губернатора на период его временного отсутствия.

В статье 9 и Закона Ненецкого автономного округа от 06.01.2005 №542-ОЗ указано, что Администрация округа в пределах своей компетенции принимает правовые акты в форме постановлений и распоряжений, обеспечивает их исполнение. При этом правовые акты Администрации округа, устанавливающие на основе соответствующих нормативных правовых актов юридические права и обязанности индивидуально определенных физических или юридических лиц в конкретных случаях, возникающих в процессе осуществления государственного управления на территории округа, принимаются только на заседаниях Администрации округа в форме распоряжений и подписываются губернатором округа либо лицом, предусмотренным Уставом Ненецкого автономного округа. Поскольку поручение или указание от Администрации Ненецкого автономного округа о проведении внеплановой проверки влечет обязанность Контрольного комитета НАО провести такую проверку (т.е. является правовым актом ненормативного характера), то такое решение, исходя из норм Закона Ненецкого автономного округа от 06.01.2005 №542-ОЗ, должно было быть принято только на заседании Администрации округа в форме распоряжения, чего в рассматриваемом случае не имело место.

Распоряжением губернатора Ненецкого автономного округа от 16.07.2013 №148-рг утверждено Распределение обязанностей между губернатором Ненецкого автономного округа и заместителями главы Администрации Ненецкого автономного округа (том 2 л.д.89-97). Подпункты 5, 13 данного Распределения уполномачивают первого заместителя главы Администрации округа на координацию и контроль деятельности Комитета, а не на инициирование внеплановых проверок Комитетом.

Ссылка ответчика на распоряжение губернатора Ненецкого автономного округа от 01.08.2014 № 218-рг отклоняется судом, поскольку указанный правовой акт принят уже после направления поручения первого заместителя главы Администрации Ненецкого автономного округа ФИО2 от 09.06.2014.

На основании изложенного, суд приходит к выводу, что распоряжение о проведении внеплановой проверки в муниципальном образовании «Муниципальный район «Заполярный район» от 18.06.2014 №160-кру вынесено Комитетом в отсутствие установленных оснований.

В нарушение положений пункта 35 Правил в оспариваемом распоряжении от 18.06.2014 №160-кру отсутствует указание на наименование объекта контроля. Как следует из материалов дела, в том числе, акта проверки от 09.07.2014 (том 1 л.д.24), отзыва Комитета на заявленные требования, объектом контроля в данном случае являлось муниципальное образование «Муниципальный район «Заполярный район».

Вместе с тем, в соответствии с нормами действующего законодательства муниципальное образование не может являться объектом государственного финансового контроля. Перечень объектов государственного (муниципального) финансового контроля установлен пунктом 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса РФ, к которым муниципальные образования не относятся.

Ответчик полагает, что при проведении проверки он правомерно осуществлял проверку муниципального образования в целом, что позволило ему определить изначального и конечных (Администрация и Управление образования Администрации Заполярного района) получателей средств окружного бюджета.

Действительно, в статье 15 Закона НАО от 15.12.2010 № 98-ОЗ «Об окружном бюджете на 2011 год» гранты из окружного бюджета предоставлялись бюджетам муниципальных образований (а не конкретно определенным главным распорядителям или получателям средств местного бюджета), однако, данная норма не регулирует объекты финансового контроля.

Суд согласен с доводами заявителя о том, что допущенные при вынесении распоряжения Комитета от 18.06.2014 № 160-кру нарушения в части оснований проведения проверки и объекта контроля, нарушили права Администрации в сфере экономической деятельности, поскольку без установленных оснований, без надлежащего определения объекта контроля на основании оспариваемого распоряжения ответчиком проведена проверка расходования денежных средств бюджета Заполярного района, выделенных Администрации. Следовательно, оспариваемое распоряжение подлежит признанию недействительным судом в соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Поскольку проверка проведена в отсутствие установленных оснований, следовательно, её результаты, а именно, предписание от 21.07.2014 № 3, представление от 21.07.2014 № 5 также подлежат признанию недействительными.

Кроме того, самостоятельными основаниями для признания недействительными оспариваемых актов ответчика суд считает следующие.

В соответствии с пунктами 1-3 статьи 270.2 Бюджетного кодекса РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания. Под представлением в целях данного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. Под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Таким образом, представление и предписание могут быть выданы органами государственного (муниципального) финансового контроля в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

В соответствии со статьей 139.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случаях и порядке, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местным бюджетам могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджета субъекта Российской Федерации, в том числе в форме дотаций, в пределах 10 процентов общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций).

Основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации установлены статьёй 136 Бюджетного кодекса РФ. В данном случае нарушения указанных условий в ходе проверки не выявлено.

В силу пункта 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации объектами государственного (муниципального) финансового контроля (в части субъектов бюджета иного уровня бюджетной системы) являются финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации. То есть Комитетом в данном случае могло быть проверено только соблюдение цели и условий предоставления средств гранта из окружного бюджета в местный бюджет.

В части 5 статьи 15 Закона Ненецкого автономного округа от 15.12.2010 № 98-03 «Об окружном бюджете на 2011 год» утверждены иные межбюджетные трансферты бюджетам муниципальных образований Ненецкого автономного округа, в том числе на предоставление грантов бюджетам городского округа и муниципального района за достижение наилучших значений показателей комплексного социально-экономического развития по итогам работы за отчетный год на основании оценки показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Постановлением Губернатора Ненецкого автономного округа от 06.12.2010 № 31-пг «О грантах, выделяемых за счет средств окружного бюджета муниципальным образованиям Ненецкого автономного округа в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления» (действовавшим в спорный период) установлено, что полученные гранты направляются на три возможные цели: содействие достижению более высоких значений показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления; развитие общественной инфраструктуры городского округа, муниципального района; на поощрение достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований.

Из распоряжения Администрации НАО от 14.09.2011 № 90-р «О выделении грантов муниципальному району «Заполярный район» и городскому округу «Город Нарьян-Мар» (том 2 л.д.19) следует, что средства гранта выделены в целях поощрения достижения наилучших показателей деятельности органов местного самоуправления.

Межбюджетный трансферт из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам может быть предоставлен в целях поощрения достижения наилучших значений показателей (пункт 7 статьи 136 Бюджетного кодекса РФ). Вместе с тем, цель такого трансферта (поощрение) достигается самим его предоставлением.

В отсутствие иных целей предоставления трансферта, при соблюдении основных условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации установленных статьёй 136 Бюджетного кодекса РФ, у ответчика не имелось оснований для выводов о нарушении заявителем бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения при расходовании рассматриваемого гранта.

Следовательно, отсутствовали у ответчика и основания для составления оспариваемых представления и предписания.

Кроме того, суд находит обоснованными доводы заявителя о том, что выявленные Комитетом нарушения, зафиксированные в приложениях к оспариваемым предписанию и представлению (бездействие Администрации по вопросу взыскания неустойки в связи с просрочкой поставки катеров ООО «Северная судостроительная компания», несоответствие товара - катеров - техническому заданию к муниципальному контракту в части отсутствия системы рулевого дистанционного управления и средств индивидуальной безопасности), могли быть выявлены только в ходе контроля в сфере закупок (контроля в сфере размещения заказов), тогда как осуществлялся внутренний финансовый контроль.

В силу статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

В соответствие со статей 2 указанного кодекса бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее - закон (решение) о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Таким образом, помимо непосредственно правовых актов о бюджете публично-правовых образований и внебюджетных фондов к бюджетному законодательству относятся также иные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения.

Статья 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает, какие отношения относятся к бюджетным правоотношениям.

Отношения между поставщиком (исполнитель, подрядчик) по муниципальному контракту и Администрацией Заполярного района (покупатель, заказчик) не относятся к бюджетным правоотношениям, а значит их проверка не относится к контролю за соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Таким образом, ответчик, осуществляя проверку соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, т.е. внутренний финансовый контроль, в данном случае вышел за пределы соответствующей сферы контроля.

На основании изложенного, заявленные требования подлежат удовлетворению.

В соответствии со статьями 106, 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины по настоящему делу подлежат отнесению на ответчика.

Руководствуясь статьями 167, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Архангельской области

РЕШИЛ:

Признать недействительными, проверенные на соответствие нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации, Закона Ненецкого автономного округа от 15.12.2010 №98-ОЗ «Об окружном бюджете на 2011 год», Постановления Губернатора Ненецкого автономного округа от 06.12.2010 № 31-пг «О грантах, выделяемых за счет средств окружного бюджета муниципальным образованиям Ненецкого автономного округа в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления», Постановления администрации Ненецкого автономного округа от 26.12.2013 № 504-п «О порядке осуществления Контрольно-ревизионным комитетом Ненецкого автономного округа полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере», вынесенные Контрольно-ревизионным комитетом Ненецкого автономного округа: распоряжение от 18.06.2014 №160-кру, предписание от 21.07.2014 №3, представление от 21.07.2014 №5.

Обязать Контрольно-ревизионный комитет Ненецкого автономного округа устранить допущенные нарушения прав и законных интересов администрации муниципального района «Заполярный район».

Настоящее решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд путем подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Архангельской области в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия.

Судья

С.А. Максимова