Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области (ОГРН <***>; место нахождения: 163000, <...>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области (ОГРН <***>; место нахождения: 163000, <...>)

о признании недействительным решения от 22.07.2015 по делу № 28-15,

- территориальный орган министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области – Онежское лесничество (ОГРН: <***>; место нахождения: 164840, <...>);

- государственное автономное учреждение Архангельской области «Единый лесопожарный центр» (ОГРН: <***>; место нахождения: 163060, <...>).

В заседании суда приняли участие представители: не явились, извещены.

Протокол судебного заседания вела секретарь судебного заседания Шварева И.В.

Суд установил следующее:

министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области (далее – заявитель) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области (далее – ответчик, Управление) о признании недействительным решения от 22.07.2015 по делу № 28-15.

В судебное заседание не явились представители лиц, участвующих в деле, для участия в судебном разбирательстве, дело рассмотрено без участия лиц, извещённых о времени и месте судебного разбирательства, в порядке пункта 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Поводом к оспариванию решения послужили следующие фактические обстоятельства, установленные арбитражным судом при рассмотрении дела.

В антимонопольный орган из Следственного управления по Архангельской области поступили материалы, указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства.

По результатам рассмотрения данных материалов 18.05.2015 в отношении Министерства и Лесничества было возбуждено дело № 28-15 по признакам нарушения части 1 статьи 15, части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

В ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства Управлением установлено, Письмом от 12.03.2012 N 204-04-30/1084 Министерство направило в адрес руководителей лесничеств в электронной форме руководство по размещению информации на официальном сайте, образцы извещений о проведении аукциона, в том числе извещение о проведении аукциона для достижения государственной политики в сфере содействия занятости населения. В данном извещении таблица "ведомость лесных насаждений, выставляемых на аукцион" включает столбец "потребитель древесины", извещение содержит раздел "Дополнительные условия: Победители аукциона передают древесину потребителям по фиксированным ценам".

Письмом от 25.05.2012 N 204-04-20/2252 Министерство сообщило руководителям лесничеств, что формирование аукционных единиц для выставления на аукционы по продаже права на заключение договоров купли-продажи лесных насаждений по исключительному случаю: "Осуществление заготовки древесины для достижения целей государственной политики в сфере содействия занятости населения" необходимо производить под потребителя - ГАУ АО "ЕЛЦ". Лоты формируются вне зоны местного потребления по свободным от закрепления лесным кварталам. Принятие лесничеством решения о проведении аукциона по данному исключительному случаю осуществляется на основании заявления ГАУ АО "ЕЛЦ" или заявления заявителя, заинтересованного в приобретении лесных насаждений, с указанием участкового лесничества, в границах которого предполагается осуществить заготовку лесных насаждений".

24.08.2012 на сайте torgi.gov.ruбыло опубликовано извещение № 210812/0979275/01 о проведении 11.09.2012 открытого аукциона по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений с целью осуществления заготовки древесины для достижения целей государственной политики в сфере содействия занятости населения. Аукцион проводился в отношении 1 лота. Начальная цена – 19718руб.

В качестве потребителя древесины было указано ГАУ АО «ЕЛЦ». Дополнительным условием в извещении о проведении аукциона было указано, что победитель аукциона передает древесину потребителю по фиксированным ценам.

Согласно протоколу приема заявок на участие в открытом аукционе поступила единственная заявка от ГАУ АО «ЕЛЦ». Задаток за участие в аукционе за ГАУ АО «ЕЛЦ» был внесен предпринимателем ФИО1 В связи с тем, что к окончанию срока подачи заявок поступила единственная заявка, соответствующая установленным требованиям, аукцион был признан несостоявшимся, ГАУ АО «ЕЛЦ» было предоставлено право на заключение договора купли-продажи лесных насаждений по начальной цене. 14.09.2012 между Лесничеством и ГАУ АО «ЕЛЦ» был заключен договор купли-продажи лесных насаждений № 4. В качестве платы по договору был засчитан задаток за участие в аукционе, который соответствовал начальной цене договора. 17.09.2012 между ГАУ Архангельской области «ЕЛЦ» и предпринимателем ФИО1 были заключены договоры купли-продажи древесины № 9-1Б и договор подряда на проведение рубок № 9-1А в отношении лесных насаждений, составляющих предмет аукциона Стоимость древесины составила 145290руб.

Управление пришло к выводу о том, что определение ГАУ АО «Единый лесопожарный центр» потребителем древесины при проведении аукционов по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений лесопользователям для достижения целей государственной политики в сфере содействия занятости населения и установлении условия о передаче победителем аукциона древесины потребителю по фиксированным ценам противоречит требованиям части 1 статьи 15, части 1 статьи 17 Закона № 135-ФЗ.

Названные нарушения антимонопольного законодательства, по мнению Управления, обусловлены как действиями Лесничества при организации и проведении открытого аукциона по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений лесопользователям для достижения целей государственной политики в сфере содействия занятости населения по указанному извещению, так и действиями самого Министерства, способствовавшими формированию аукционных единиц по продаже права на заключение договоров купли-продажи лесных насаждений по исключительному случаю: «Осуществление заготовки древесины для достижения целей государственной политики в сфере содействия занятости населения» под потребителя ГАУ АО «Единый лесопожарный центр» (письмо от 25.05.2012 № 204-04-20/2252), в том числе направление в адрес лесничеств формы извещения, предполагающего определение потребителя древесины, и содержащего дополнительное условие: «Победители аукциона передают древесину потребителям по фиксированным ценам» (письмо от 12.03.2012 № 204-04-30/1084), а также непосредственное опубликование на официальном сайте torgi.gov.ruизвещения о проведения аукциона, содержащего указанные условия.

При таких обстоятельствах Управление решением от 22.07.2015 по делу N 28-15 признало в действиях Министерства и Лесничества нарушение части 1 статьи 15 и части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, выразившиеся в определении ГАУ АО "ЕЛЦ" потребителем древесины при проведении аукционов по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений лесопользователям для достижения целей государственной политики в сфере содействия занятости населения и установлении условия о передаче победителем аукциона древесины потребителю по фиксированным ценам.

Предписание Управлением не выдавалось.

Не согласившись с решением Управления от 22.07.2015 по делу № 28-15 Министерство, обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

В обоснование своей позиции заявитель указывает следующее: аукцион проводился в соответствии с требованиями законодательства, в том числе в соответствии с пунктом 8.2 статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации и частью 3 статьи 18 Закона Архангельской области от 27.06.2017 № 368-19-ОЗ «О реализации органами государственной власти Архангельской области государственных полномочий в сфере лесных отношений»; Министерство не может быть признано нарушившим статьи 15 и 17 Закона № 135-ФЗ, поскольку в деле отсутствуют доказательства ущемления прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по заготовке древесины, а также иных негативных последствий для конкурентной среды.

Управление с требованиями Министерства не согласилось, указав в отзыве на заявление, что в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства были установлены обстоятельства, свидетельствующие о нарушении Министерством и Лесничеством требований части 1 статьи 15 и части 1 статьи 17 Закона № 135-ФЗ.

Проанализировав представленные в материалы дела доказательства, объяснения представителей участвующих в деле лиц, суд пришёл к следующим выводам.

Целями Закона N 135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона N 135-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Признаки ограничения конкуренции нормативно закреплены в пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ.

Пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" (в редакции от 14.10.2010) разъяснено, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Из приведенных норм следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции. Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

В силу части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников; создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом; нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, запроса предложений; участие организаторов торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиков и (или) работников организаторов или работников заказчиков в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

Частью 1 статьи 50 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что запрещаются монополистическая деятельность и недобросовестная конкуренция в области использования лесов.

Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), а также заключать соглашения или осуществлять согласованные действия в области использования лесов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции (часть 2 статьи 50 ЛК РФ).

Приведенные запреты адресованы органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Заготовка древесины гражданами и юридическими лицами по общему правилу, установленному частью 8 статьи 29 ЛК РФ, осуществляется на основании договоров аренды лесных участков.

Вместе с тем часть 8.2 статьи 29 ЛК РФ допускает осуществление заготовки древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Статьей 18 Закона Архангельской области от 27.06.2017 N 368-19-ОЗ "О реализации органами государственной власти Архангельской области государственных полномочий в сфере лесных отношений" (в редакции, действовавшей в проверенном периоде) определены исключительные случаи осуществления заготовки древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд.

Такими случаями в проверенный период являлись: удовлетворение собственных потребностей государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных предприятий в древесине для отопления, возведения строений и их ремонта; реализация мероприятий, включенных в долгосрочные целевые или ведомственные целевые программы Архангельской области; осуществление заготовки древесины для достижения целей государственной политики в сфере содействия занятости населения при одновременном соблюдении следующих условий: заготовка древесины осуществляется для переработки древесины на территории Архангельской области; у юридического лица (индивидуального предпринимателя), осуществляющего (планирующего осуществлять) переработку заготовленной в соответствии с настоящим пунктом древесины, отсутствует задолженность перед работниками.

На основании части 1 статьи 77 ЛК РФ договор купли-продажи лесных насаждений заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора, за исключением случаев, предусмотренных статьями 19 и 30 названного Кодекса. Порядок проведения аукциона по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений регламентирован главой 8 ЛК РФ.

В соответствии со статьей 79 ЛК РФ организатором аукциона по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений является продавец права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений либо действующая на основании договора с этим продавцом специализированная организация.

Согласно пункту 1 статьи 82 ЛК РФ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится владение, пользование, распоряжение лесными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.

В пункте 2 статьи 83 ЛК РФ закреплено, что Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий по предоставлению в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе полномочия по организации и проведению соответствующих аукционов.

В соответствии с требованиями пункта 3 статьи 79 ЛК РФ и постановления Правительства Российской Федерации от 03.08.2011 N 650 в проверенном периоде извещения о проведении аукциона по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений подлежали размещению на официальном сайте торгов "torgi.gov.ru".

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, письмом от 12.03.2012 N 204-04-30/1084 Министерство направило в адрес руководителей лесничеств в электронной форме руководство по размещению информации на официальном сайте, образцы извещений о проведении аукциона, в том числе извещение о проведении аукциона для достижения государственной политики в сфере содействия занятости населения. В данном извещении таблица "ведомость лесных насаждений, выставляемых на аукцион" включает столбец "потребитель древесины", также извещение содержит раздел "Дополнительные условия: Победители аукциона передают древесину потребителям по фиксированным ценам".

В письме от 25.05.2012 N 204-04-20/2252 Министерство сообщило руководителям лесничеств, что формирование аукционных единиц для выставления на аукционы по продаже права на заключение договоров купли-продажи лесных насаждений по исключительному случаю: "Осуществление заготовки древесины для достижения целей государственной политики в сфере содействия занятости населения" необходимо производить под потребителя ГАУ АО "ЕЛЦ". Лоты формируются вне зоны местного потребления по свободным от закрепления лесным кварталам. Принятие лесничеством решения о проведении аукциона по данному исключительному случаю осуществляется на основании: заявления ГАУ АО "ЕЛЦ" или заявления заявителя, заинтересованного в приобретении лесных насаждений, с указанием участкового лесничества, в границах которого предполагается осуществить заготовку лесных насаждений.

На указанном официальном сайте "torgi.gov.ru" 24.08.2012 на сайте torgi.gov.ruбыло опубликовано извещение № 210812/0979275/01 о проведении 11.09.2012 открытого аукциона по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений с целью осуществления заготовки древесины для достижения целей государственной политики в сфере содействия занятости населения.

В качестве потребителя древесины было указано ГАУ АО "ЕЛЦ". Дополнительным условием в извещении о проведении аукциона было указано, что победитель аукциона передает древесину потребителю по фиксированным ценам.

Согласно протоколу приема заявок на участие в открытом аукционе поступила единственная заявка - ГАУ АО "ЕЛЦ", задаток на участие в аукционе был внесен иным лицом - предпринимателем ФИО1

В связи с тем, что к окончанию срока подачи заявок поступила единственная заявка, соответствующая установленным требованиям, аукцион был признан несостоявшимся, ГАУ АО "ЕЛЦ" было предоставлено право на заключение договора купли-продажи лесных насаждений.

В последующем между Лесничеством и ГАУ АО "ЕЛЦ" заключен договор купли-продажи лесных насаждений. Кроме того, ГАУ АО "ЕЛЦ" заключены договор купли-продажи двересины и договор подряда с предпринимателем ФИО1 по более высокой цене за древесину.

Анализируя правовые позиции Министерства, Лесничества, ГАУ АО "ЕЛЦ" и Управления и фактические обстоятельства данного спора, суд полагает, что по смыслу приведенных нормативных положений защита определенной конкурентной среды (соперничества хозяйствующих субъектов) не может рассматриваться в отрыве от правомерности целей (результатов) соперничества и его условий, правовых требований к конкурентам. Недопустимо неправомерное ограничение конкуренции в отношении тех хозяйствующих субъектов, которые действуют на товарном рынке в соответствии с правовыми нормами и законными интересами других лиц, желают и готовы выйти на соответствующий товарный рынок, понимая, что деятельность на нем должна отвечать определенным юридическим, техническим (технологическим) и экономическим стандартам.

По смыслу Закона N 135-ФЗ все хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность на товарном рынке, должны быть поставлены в равные условия с тем, чтобы каждый из них за счет самостоятельных действий был способен повлиять на условия обращения товара на товарном рынке, что одновременно исключает возможность одностороннего влияния какого-либо хозяйствующего субъекта на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Под недопущением конкуренции следует понимать такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции. Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) существенно снижается возможность конкуренции. Устранение конкуренции свидетельствует о том, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) постепенно устраняется (минимизируется) возможность конкуренции.

Проведение аукциона по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений предопределяет возможность осуществления деятельности по заготовке древесины и, соответственно, влияет на конкуренцию на рынке лесозаготовки и лесопереработки, а также на конкуренцию при проведении торгов.

Частью 1 статьи 77 ЛК РФ предусмотрено, что договор купли-продажи лесных насаждений заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора, за исключением случаев, предусмотренных статьями 19 и 30 названного Кодекса. Однако указанная норма ЛК РФ не допускает возможности отказа от конкурентных процедур при заключении договора купли-продажи лесных насаждений, предусмотренных частью 1 статьи 77 ЛК РФ, или возможности установления иного порядка организации и проведения аукционов по исключительным случаям, помимо порядка, регламентированного главой 8 Лесного кодекса Российской Федерации.

В этой связи ссылка Министерства на определение Верховного Суда Российской Федерации от 25.06.2014 N 1-АПГ14-9, является ошибочной, поскольку указанное определение не содержит выводов о возможности отказа от конкурентных процедур при заключении договора купли-продажи лесных насаждений.

Таким образом, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в их совокупности и взаимосвязи, суд полагает, что определение в извещении о проведении аукциона потребителем древесины ГАУ АО "ЕЛЦ" и установление условия о передаче победителем аукциона древесины по фиксированным ценам ограничивает право хозяйствующего субъекта на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров, и по сути является указанием о заключении договоров в приоритетном порядке.

Названные обстоятельства могли создать для ГАУ АО "ЕЛЦ" преимущества по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими заготовку древесины, поскольку учреждение, являясь участником аукциона, могло формировать предложение о цене предмета аукциона, основываясь на том, что древесина в любом случае будет передана ему по установленной им цене.

Управление также правильно сделало вывод о том, что аукционы, в которых потребителем древесины определено ГАУ АО "ЕЛЦ" и установлено условие о передаче победителем аукциона древесины потребителю по фиксированным ценам, не обеспечивают условий равенства конкурентной борьбы и не направлено на выявление наилучшего предложения, поскольку по результатам аукционов лесные насаждения продавались по начальной цене. Более того, это условие фактически приводит к повышению цены древесины для хозяйствующих субъектов, осуществляющих переработку древесины.

Таким образом, антимонопольным органом доказано, что определение ГАУ АО "ЕЛЦ" потребителем древесины при проведении аукционов по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений лесопользователям и установление условия о передаче победителем аукциона древесины потребителю по фиксированным ценам, не способствует достижению целей государственной политики в сфере содействия занятости населения, не содержит требований о создании новых рабочих мест, и фактически приводит к ограничению конкуренции.

С учетом приведенных выше официальных разъяснений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации о том, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции, являются ошибочными выводы Министерства о недоказанности Управлением факта о том, что проведение аукциона по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений предопределяет возможность осуществления деятельности по заготовке древесины и, соответственно, влияет на конкуренцию на рынке лесозаготовки и лесопереработки, а также на конкуренцию при проведении торгов.

При этом положения части 8.2 статьи 29 и статьи 18 Закона N 368-19-ОЗ, устанавливая право субъектов Российской Федерации осуществлять контроль за целевым использованием древесины, заготовленной в установленных законодательством исключительных случаях, в то же время не предусматривают возможности определения потребителя древесины и установления условия о передаче победителем аукциона древесины потребителю по фиксированным ценам.

На основании части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ при проведении торгов, запроса котировок цен на товары запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе создание участнику торгов, запроса котировок или нескольким участникам торгов, запроса котировок преимущественных условий участия в торгах.

Судом установлено и материалами дела подтверждается совершение Министерством фактических действий, связанных с организацией и проведением конкретных торгов (размещение информации о проведении аукциона на официальном сайте торгов), что свидетельствует о наличии со стороны заявителя нарушения части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ.

На основании изложенного, заявленные требования подлежат отклонению.

Руководствуясь статьями 106, 110, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Архангельской области

РЕШИЛ:

Отказать министерству природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области в удовлетворении заявления о признании недействительным проверенного на соответствие нормам Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области от 22.07.2015 по делу № 28-15.

Настоящее решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд путем подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Архангельской области в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия.

Судья

Н.Ю. Панфилова