Гражданский кодекс часть 1

Заявлены требования о признании недействительными Решений Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области № 05-02/4716 от 07.10.2010г. и № 05-12/6950 от 06.12.2010г., о признании незаконным бездействия Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области в отношении указанных ЗАО работников «Народное предприятие «Архангельскхлеб» нарушений антимонопольного законодательства ( заявленные требования изложены с учетом их уточнения заявителем в порядке ст.49 АПК РФ).

Представитель заявителя в судебном заседании заявленные требования поддержал по доводам, изложенным в заявлении и дополнениях к заявлению.

Представители ответчика в судебном заседании заявленные требования не признали по доводам, изложенным в оспариваемых решениях и отзывах по делу.

Представитель Губернатора в судебном заседании с заявленными требованиями не согласился по доводам отзыва.

Представитель ОАО «Северодвинский хлебокомбинат» в судебном заседании с заявленными требованиями не согласился по доводам отзыва.

Представитель Мэрии г. Архангельска в лице Управления по торговле и услугам населению в судебное заседание не явился, о слушании дела Мэрия г. Архангельска извещена надлежащим образом, заявила ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя, в отзыве с заявленными требованиями не согласилась.

Представитель Государственного автономного учреждения «Издательский дом «Двина» в судебном заседании с заявленными требованиями не согласился по доводам отзыва по делу.

Представитель Агентства по печати и средствам массовой информации Архангельской области в судебном заседании с заявленными требованиями не согласился по доводам письменного отзыва.

Представители Министерства агропромышленного комплекса и торговли Архангельской области и Мэрии г. Северодвинска Архангельской области в судебное заседание не явились, о слушании дела извещены надлежащим образом, письменное мнение не представили.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, суд находит заявленные требования не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, Закрытым акционерным обществом работников «Народное предприятие «Архангельскхлеб» (далее - Общество) в адрес Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области 9 апреля 2010 года было направлено заявление о нарушении ст.15, 16 Закона о защите конкуренции № 135-ФЗ, выразившееся в действиях Губернатора Архангельской области Михальчука И.Ф., ограничивающих конкуренцию хозяйствующих субъектов. По данному заявлению Управлением было принято решение об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, выраженное в письме от 05.07.2010 г. №05-02/3156 ( том 1 л.46-49).

13 сентября 2010г. Общество направило в адрес Управления новое заявление о нарушении ст.14, 15, 16 Закона «О защите конкуренции» №135-Ф3 и ст.15 Закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» №381-Ф3, выразившихся в действиях Губернатора Архангельской области И.Ф. Михальчука, а также в действиях должностных лиц Министерства агропромышленного комплекса и торговли Архангельской области, Управления по торговле и услугам населению Мэрии г. Архангельска, Мэра муниципального образования «Северодвинск» и Управления экономики Администрации Северодвинска, ограничивающих конкуренцию хозяйствующих субъектов, о нарушении ст. 5 закона «О рекламе» № 38-ФЗ ( том 1 л.32-43).

По данному заявлению Управлением было принято решение об отказе в возбуждении дела в части нарушения указанными лицами ст.15, 16 Закона «О защите конкуренции» №135-Ф3 и ст.15 Закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» №381-Ф3, выразившееся в письме от 07.10.2010 г. №05-02/4716 , а также решение об отказе в возбуждении дела в части нарушения п. 1 ч. 1 ст. 14 Закона «О защите конкуренции» №135-Ф3 и п. 1 ч. 2 ст. 5 и п. 2 ч. 5 ст. 5 ФЗ «О рекламе» № 38-ФЗ от 06.12.2010 г. №05-12/6950 ( том 1 л. 30-31, 86-87).

Общество с позицией Управления не согласилось на том основании, что по мнению Общества, в действиях Губернатора Архангельской области И.Ф. Михальчука, а также в действиях должностных лиц Министерства агропромышленного комплекса и торговли Архангельской области, Управления по торговле и услугам населению Мэрии г. Архангельска, Мэра муниципального образования «Северодвинск» имеются нарушения ст.14, 15, 16 Закона «О защите конкуренции» №135-Ф3, ст.15 Закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» №381-Ф3, а также ст.5 Закона о рекламе, а потому Управление необоснованно при наличии фактов нарушения антимонопольного законодательства отказало в возбуждении дела, в связи с чем указанные решения Управления и бездействие в отношении названных нарушений являются незаконными с учетом следующих обстоятельств.

Общество со ссылками на публикации в средствах массовой информации г.Архангельска (печатных изданиях, на сайтах в Интернете) указывает, что в отношении Общества были распространены сведения, которые могут причинить убытки Обществу и нанести ущерб его деловой репутации. Управление не предприняло мер по выяснению распространителя вышеуказанных сведений. Характер публикаций указывает на то, что эти сообщения являются рекламой в рамках общей задачи по продвижению продукции ОАО «Северодвинский хлебокомбинат», а поскольку публикации содержат некорректные сравнения продукции Общества и ОАО «Северодвинский хлебокомбинат» и порочат деловую репутацию Общества, такая реклама является недобросовестной в соответствии с пп.1,2 п.2 ст.5 Закона о рекламе. Кроме того, согласно пп. 2 п. 5 ст. 5 Закона № ФЗ-38 в рекламе не допускается указание на то, что объект рекламирования одобряется органами государственной власти или органами местного самоуправления либо их должностными лицами, а в вышеуказанных высказываниях прямо выражено одобрение продукции ОАО «Северодвинский хлебокомбинат» Губернатором Архангельской области Михальчуком И.Ф. По мнению Общества, даже если губернатор не является рекламодателем спорной рекламы, Управление обязано было возбудить дело по факту нарушения законодательства о рекламе и установить виновных лиц, выдать соответствующее предписание об устранении нарушений закона. Управление не выяснило, действительно ли высказывания в СМИ принадлежат Губернатору или они являются «интерпретацией средствами массовой информации».

Кроме того, Общество указывает, что 10.03.2010 г. состоялась рабочая поездка в г.Северодвинск Губернатора Архангельской области И.Ф. Михальчука. При посещении ОАО «Северодвинский хлебокомбинат» было объявлено о намерении власти помочь продвижению продукции хлебокомбината. 12.03.2010 г. мэром г.Северодвинска Гмыриным М.А. было направлено письмо на имя Губернатора Архангельской области И.Ф. Михальчука с просьбой « оказать содействие по продвижению продукции ОАО «Северодвинский хлебокомбинат» в Архангельске и Новодвинске». Губернатором Архангельской области И.Ф. Михальчуком 16.03.2010г. был подготовлен перечень поручений. В том числе, Министерству агропромышленного комплекса и торговли Архангельской области, Администрации муниципального образования «Город Архангельск», Администрации муниципального образования «Северодвинск» - «рассмотреть возможность по организации торговли продукцией ОАО «Северодвинский хлебокомбинат» в г. Архангельске, в том числе в бюджетных организациях». 22.03.2010г. Министерством агропромышленного комплекса и торговли Архангельской области, в рамках исполнения поручения Губернатора Архангельской области от 16.03.2010 г., было проведено совещание по вопросу реализации хлеба и хлебобулочных изделий на территории г. Архангельска с представителями торговых сетей: ТК «На Окружной», ТФ «Петровский», ТС «Фуд Маркет», ООО «Фирма Северная», ТС «Панорама Retail». Согласно протоколу совещания единственный приглашенный на совещание производитель хлебобулочных изделий - ОАО «Северодвинский хлебокомбинат» в лице заместителя генерального директора по производству Спаховой З.П. и начальника отдела сбыта Колосовой Н.С.

25.03.2010г. Управлением экономики Администрации Северодвинска во исполнение
поручения Губернатора Архангельской области от 16.03.2010 г. было проведено совещание с руководителями крупных розничных торговых сетей, имеющих предприятия торговли в г.
Архангельске, по рассмотрению вопроса возможности организации торговли продукцией
ОАО «Северодвинский хлебокомбинат» в г. Архангельске, в т.ч. в бюджетных организациях. Единственным приглашенным на совещание производителем хлебобулочных изделий был ОАО «Северодвинский хлебокомбинат». 25.03.2010г. Управление по торговле и услугам населению Мэрии г. Архангельска во исполнение поручения Губернатора Архангельской области направило в торговые сети ТФ «Петровский», ТС «Фуд Маркет» и ТС «Панорама Retail» письма следующего содержания: «К Губернатору Архангельской области И.Ф.Михальчуку обратился мэр Северодвинска М.А.Гмырин с просьбой об оказании содействия по продвижению продукции ОАО «Северодвинский хлебокомбинат» в Архангельске. На основании поручения Губернатора от 16 марта 2010 года, данного по итогам рабочей поездки в Северодвинск, прошу Вас рассмотреть вопрос о возможности заключения договоров поставки с ОАО «Северодвинский хлебокомбинат». О результатах рассмотрения прошу сообщить управлению не позднее 01.04.2010 для подготовки ответа Губернатору Архангельской области».

Общество полагает, что во время рабочей поездки Губернатора в Северодвинск между ним и ОАО «Северодвинский хлебокомбинат» было заключено соглашение, повлекшее ограничение конкуренции. Во исполнение указанной договоренности Губернатором было дано поручение Министерству агропромышленного комплекса и торговли Архангельской области, Администрации муниципального образования «Город Архангельск», Администрации муниципального образования «Город Северодвинск» «рассмотреть возможность по организации торговли продукцией ОАО «Северодвинский хлебокомбинат» в г.Архангельск», которые, в свою очередь, организовали и провели совещания с представителями торговых сетей по вопросу реализации хлебобулочных изделий. Изложенные факты, по мнению Общества, свидетельствуют об осуществлении указанными органами власти согласованных действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Общество считает, что в данном случае признаками ограничения конкуренции применительно к п.17 ст.4 Закона о защите конкуренции являются обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке. ОАО «Северодвинский хлебокомбинат» осуществило возможность для хозяйствующего субъекта воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а поскольку ОАО «Северодвинский хлебокомбинат» был единственным приглашенным на совещание производителем хлебобулочных изделий, он получил преимущественное положение на товарном рынке и воздействие хозяйствующего субъекта было произведено в одностороннем порядке.

Общество также полагает, что действия органов власти Архангельской области нарушают пп. «в», «г» п. 4 ст.15 ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в РФ», пп. 4,5 п.1 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции», поскольку направление в адрес торговых сетей писем с просьбой «рассмотреть вопрос о возможности заключения договоров», проведение по данным вопросам совещаний органами власти, осуществляющими в отношении субъектов предпринимательства контролирующие функции, не могло быть рассмотрено такими субъектами иначе, как указание. Таким образом, указанные выше действия органов исполнительной власти являются понуждением хозяйствующих субъектов, дачей указаний по заключению договоров с ОАО «Северодвинский хлебокомбинат».

Общество указывает, что Управление, рассмотрев заявление Общества, не исследовало факт совмещения функций органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, не дало оценку данному обстоятельству.

По мнению Общества Управление нарушило ст.25.1 Закона о защите конкуренции, поскольку в нарушение указанной нормы приказ руководителя УФАС по Архангельской области К.Н. Алешина от 08.04.2010 г. № 99 о проведении проверки не содержит необходимых реквизитов и не соответствует типовой форме согласно Административному регламенту Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства», утвержденному приказом Федеральной антимонопольной службы от 24 февраля 2010 г. N 89. Кроме того, Управление нарушило сроки рассмотрения заявления о нарушениях законодательства РФ о рекламе, что повлекло нарушение права Общества получить вовремя ответ на свое заявление для соответствующего реагирования.

Суд рассмотрел дело с учетом следующего.

Из материалов дела следует, что приказом руководителя УФАС по Архангельской области К.Н. Алешина от 08.04.2010 г. № 99 со ссылкой на ст.25.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» назначена внеплановая проверка в отношении Правительства Архангельской области, Мэрии г.Архангельска на предмет соблюдения требований ст.15,16 Федерального закона «О защите конкуренции» при совершении действий по даче указаний о реализации предприятиями торговли города Архангельска продукции ОАО «Северодвинский хлебокомбинат», информация о которых содержится в статье «Хлеб не всему голова», опубликованной в газете «Бизнес-класс экспресс Архангельск» от 05.04.2010 № 12 и заявления Петрова B.C. от 07.04.2010 г», копия приказа имеется в материалах дела.

В соответствии с пп.2. п.4 ст.25.1 Закона № 135-ФЗ основаниями для проведения внеплановой проверки являются сообщения и заявления физических лиц, юридических лиц, сообщения средств массовой информации, указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Общество указывает на несоответствие формы приказа № 99 установленной Административным регламентом от 24 февраля 2010 г. N 89 типовой форме. Представители Управления в ходе судебного разбирательства пояснили, что ссылка на ст.25.1 Закона в приказе приведена некорректно, поскольку фактически в рассматриваемом случае не проводилась внеплановая проверка конкретного (проверяемого) лица (внеплановая выездная проверка), проверка проведена в рамках полномочий, предоставленных антимонопольному органу пп.11 п.1 ст.23 Закона, в соответствии с которым антимонопольный орган проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, физическими лицами, получает от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме, в установленном законодательством Российской Федерации порядке обращается в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-розыскных мероприятий.

Суд, изучив материалы дела, находит доводы Управления соответствующими действительности, поскольку ст.25.1 Закона регулирует проведение плановых и внеплановых проверок определенного (проверяемого ) лица, поэтому в силу положений п.7 ст.25.1 Закона приказ о проведении проверки должен содержать наименование проверяемого лица. В данном случае Общество усматривает нарушение антимонопольного законодательства в действиях Губернатора Архангельской области И.Ф. Михальчука, должностных лиц Министерства агропромышленного комплекса и торговли Архангельской области, Управления по торговле и услугам населению Мэрии г. Архангельска, Мэра муниципального образования «Северодвинск», а также полагает, что в ходе проверки Управлению следовало установить и иных лиц, виновных , в частности, в распространении недобросовестной рекламы (рекламодателей, рекламораспространителей). При таких обстоятельствах, суд полагает, что проведение проверки конкретного лица с изданием соответствующего приказа в порядке ст.25.1 Закона в принципе невозможно.

Суд при оценке данного довода Общества принимает во внимание, что указанное обстоятельство не соотносится с предметом спора, поскольку не свидетельствует ни о незаконности оспариваемых решений, ни о бездействии Управления, поскольку само по себе издание приказа и его форма не подтверждает некачественное проведение Управлением проверки.

Как видно из материалов дела, 13 сентября 2010 года Общество обратилось в Управление с заявлением, согласно которому просило возбудить дело о нарушении п. 1 ч. 1 ст. 14 Федерального закона Российской Федерации от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», п. 1 ч. 2 ст. 5 и п. 2 ч. 5 ст. 5 Федерального закона Российской Федерации от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» в отношении губернатора Архангельской области Михальчука И.Ф., должностных лиц Министерства агропромышленного комплекса и торговли Архангельской области, Управления по торговле и услугам населению мэрии г. Архангельска и мэрии г. Северодвинска.

08 октября 2010 года (исх. № 03-12/4721) Архангельским УФАС России дан Обществу промежуточный ответ, согласно которому в связи с недостаточностью доказательств, позволяющих сделать вывод о наличии или отсутствии признаков нарушения антимонопольного и рекламного законодательств срок рассмотрения заявления Общества от 13.09.2010 продлен до 08.12.2010. Дополнительно Архангельским УФАС России сделаны запросы: ЗАОр «Народное предприятие «Архангельскхлеб» от 08.10.2010 № 03-12/4727; ООО «Издательский Дом «Правда Севера» от 12.10.2010 № 03-12/4780; Государственное автономное учреждение Архангельской области «Издательский Дом «Двина» от 12.10.2010 03-12/4781; ОАО «Северодвинский хлебокомбинат» от 08.10.2010 № 03-12/4734. Архангельским УФАС России 06 декабря 2010 года дан ответ (исходящий № 03-12/6950) на заявление ЗАОр «Народное предприятие «Архангельскхлеб».

Как пояснили представители Управления в ходе судебного разбирательства, поскольку заявление Общества содержало сведения о возможном наличии в действиях указанных в нем лиц признаков нарушения как законодательства о рекламе, так и антимонопольного законодательства, Управление направляло для проверки таких сведений единые запросы.

Согласно п.27 Правил рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе», утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17.08.2006 N 508, дело о нарушении законодательства Российской Федерации о рекламе рассматривается антимонопольным органом в течение 1-го месяца со дня его возбуждения. В исключительных случаях срок рассмотрения дела может быть продлен антимонопольным органом, но не более чем на 2 месяца.

С учетом п.27 Правил срок рассмотрения заявления Общества не нарушен. После продления срока рассмотрения заявления Общества с 08.10.2010г. до 08.12.2010г. Управлением сделаны дополнительные запросы, что не свидетельствует о бездействии Управления. Кроме того, суд при оценке довода Общества о нарушении срока рассмотрения заявления учитывает, что данное обстоятельство не является основанием для признания недействительными решений Управления, поскольку само со себе не свидетельствует о незаконности выводов Управления об отсутствии в действиях должностных лиц органов власти Архангельской области нарушений антимонопольного законодательства и закона о рекламе.

В соответствии со ст.36 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" антимонопольный орган по собственной инициативе, представлению прокурора, обращениям органов государственной власти или органов местного самоуправления, а также по заявлениям физических или юридических лиц возбуждает дела по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе.

Согласно ст.3 Закона «О рекламе» реклама - информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке.

Под объектом рекламирования понимается товар, средство его индивидуализации, изготовитель или продавец товара, результаты интеллектуальной деятельности либо мероприятие (в том числе спортивное соревнование, концерт, конкурс, фестиваль, основанные на риске игры, пари), на привлечение внимания к которым направлена реклама.

Согласно п. 1 ч. 2 ст. 5 ФЗ «О рекламе» недобросовестной признается реклама, которая содержит некорректные сравнения рекламируемого товара с находящимися в обороте товарами, которые произведены другими изготовителями или реализуются другими продавцами. В соответствии с п. 2 ч. 5 ст. 5 ФЗ «О рекламе» в рекламе не допускается указание на то, что объект рекламирования одобряется органами государственной власти или органами местного самоуправления либо их должностными лицами.

Суд, оценив содержание спорных публикаций, пришел к выводу о том, что они не являются рекламой ОАО «Северодвинский хлебокомбинат». Публикации, на которые ссылается Общество, связаны с информационным освещением деятельности губернатора как главы Правительства Архангельской области, в связи с поездкой в г.Северодвинск и , соответственно, решением актуальных вопросов жизнедеятельности г.Северодвинска, либо в связи с ответами на конкретные вопросы в отношении цен на хлеб. Информация рассматривается в качестве рекламы в связи с тем воздействием, которое она оказывает на потребителей рекламы, цель рекламы – продвижения товара на рынке. Высказывания губернатора, на которые акцентирует внимание Общество, в общем контексте публикации не содержат призыва к оптовым или розничным потребителям в целях продвижения на рынке товара ОАО «Северодвинский хлебокомбинат». Во всех публикациях одна общая тема – цена на хлеб, который является социально-значимым продуктом питания и в связи повышением цены на который данная тема стала актуальной в области, соответственно, Губернатор в силу публичного характера своей деятельности затрагивал указанную тему в своих выступлениях. Тот факт, что цена хлеба, производимого Обществом, выше чем у ОАО «Северодвинский хлебокомбинат», не отрицается самим Обществом и указан в заявлении, сравнение в публикациях проведено между двумя самыми крупными хлебокомбинатами, действующими на товарном рынке г.Северодвинска и г.Архангельска.

Спорные публикации не рекламируют сам товар и не содержат некорректного сравнения товара Общества с товаром ОАО «Северодвинский хлебокомбинат»: характеристики изготавливаемой хлебопродукции в публикациях не рассматриваются и не сравниваются, речь идет только о цене товара.

Общество по существу не согласно с характером публикаций, которые , по мнению Общества, имеют негативный оттенок, указывают на необоснованное завышение Обществом цен на хлеб, порочат деловую репутацию Общества. Так, Общество указывает, что оно не согласно с таким утверждением: «По информации областных экономистов, объективных, экономически обоснованных причин повышать цены, нет. Вывод экономистов: повышение цены на хлеб ничем не обосновано». По мнению Общества, Управление должно было выяснить, кто является автором этого и других (не принадлежащих губернатору) утверждений. Между тем, указанная информация не имеет никакого отношения ни к рекламе, ни к какому-либо объекту рекламирования. Общество в ни в заявлении, ни в дополнительных пояснениях не указало, на предмет нарушения какой правовой нормы Управление должно было проверить такое утверждение и установить его автора. Полномочия антимонопольного органа ограничены выявлением и пресечением нарушений законодательства о рекламе, если публикация не является рекламой, как в данном случае, у антимонопольного органа нет оснований для реагирования. Антимонопольный орган не вправе разрешать гражданско-правовые споры, в том числе связанные с защитой деловой репутации хозяйствующих субъектов.

Тот факт, что в решении Управления от 06.12.2010г. не указано прямо на то, что спорные публикации не являются рекламой, не выступает основанием для признания недействительным такого решения, поскольку в ходе судебного разбирательства не подтверждены факты распространения ненадлежащей рекламы, соответственно, оснований для возбуждения дела о нарушении рекламного законодательства у Управления не имелось.

Кроме того, Управлением установлено, что Губернатор не является ни автором, ни заказчиком спорных публикаций. ООО «Издательский Дом «Правда Севера» на запрос Архангельского УФАС России представило государственный контракт на оказание услуг организации подготовки и размещения информационных материалов по освещению деятельности губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области в печатных средствах массовой информации (газетах) регистрационный № 7 от 15.02.2010, согласно которому Агентство по печати и средствам массовой информации Архангельской области в лице руководителя Криворотова Александра Николаевича, выступая от имени Архангельской области (Заказчик), поручает и оплачивает, а ООО «Издательский Дом «Правда Севера» оказывает услуги организации подготовки и размещения информационных материалов по освещению деятельности губернатора Архангельской области и правительства Архангельской области в следующих печатных средствах массовой информации (газетах): «Правда Севера»; Московский комсомолец «МК В Архангельске»; «Северный комсомолец»; «Аргументы и факты» в Архангельске». Заказчиком статьи, опубликованной на странице 5 (Пять) газеты «Правда Севера» от 13 марта 2010 года под заголовком «Осваивать Арктику желающие найдутся», является Агентство по печати и средствам массовой информации Архангельской области в лице руководителя Криворотова Александра Николаевича. Указанное подтверждает размещение информационных, а не рекламных материалов.

В силу части 2 статьи 1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В пункте 7 статьи 4 Закона №135-ФЗ определено, что конкуренция – это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Согласно пункту 9 указанной статьи под недобросовестной конкуренцией понимаются любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам – конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации.

При этом, законом также определены понятия хозяйствующего субъекта, под которым понимается индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, а также группы лиц ( ст.9 Закона).

В статье 14 Закона №135-ФЗ установлен запрет на недобросовестную конкуренцию, которая может выражаться в распространении ложных, неточных или искаженных сведений, которые могут причинить убытки хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации; некорректном сравнении хозяйствующим субъектом производимых или реализуемых им товаров с товарами, производимыми или реализуемыми другими хозяйствующими субъектами.

Из содержания и смысла приведенных правовых норм следует, что для квалификации деяния в качестве недобросовестной конкуренции необходимо, чтобы хозяйствующие субъекты являлись конкурентами, то есть находились в одном сегменте товарного рынка, действия лица, совершившее данное деяние, противоречили законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости. Кроме того, совершенные действия подлежат квалификации в качестве недобросовестной конкуренции если причинили или реально могли причинить убытки либо нанести ущерб деловой репутации другого хозяйствующего субъекта – конкурента. Конечным итогом действий хозяйствующего субъекта должно являться получение преимущества, занятие более выгодного положения на соответствующем товарном рынке по отношению к конкурентам. При недобросовестной конкуренции в смысле антимонопольного законодательства хозяйствующий субъект стремится к освоению той части рынка товаров, работ, услуг, которая занята его конкурентами с одновременным вытеснением конкурирующих хозяйственных субъектов из общей сферы деятельности либо к созданию условий, ограничивающих или устраняющих возможность доступа на соответствующий товарный рынок других участников.

В данном случае Управление пришло к обоснованному выводу о том, что Губернатор, Министерство агропромышленного комплекса и торговли Архангельской области, Управление по торговле и услугам населению Мэрии г. Архангельска, Мэрия муниципального образования «Северодвинск» не являются хозяйствующими субъектами и конкурентами Общества, а потому действия таких лиц в принципе не могут нарушать положения ст.14 Закона № 135-ФЗ, позиция Общества в этой части основана на неправильном толковании норм закона о защите конкуренции и не соответствует сложившейся судебной практике по вопросу применения названной нормы.

С учетом изложенного, решение Управления, изложенное в письме № 05-12/6950 от 06.12.2010г., является законным и обоснованным.

В силу п.3 ст.15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов. Как было указано выше, хозяйствующим субъектом является лицо, осуществляющее деятельность, приносящую ему доход, т.е. оно должно быть субъектом товарного рынка, в данном случае, рынка хлебобулочных изделий. Названные выше органы исполнительной власти не являются субъектами рынка хлебобулочных изделий, не извлекают доход от деятельности на таком товарном рынке, соответственно, нарушения п.3 ст.15 Закона в их действиях не имеется. Довод Общества о том, что в нарушение п.3 ст.15 Закона органы власти взяли на себя функцию «продвижения продукции хозяйствующих субъектов» основан на неправильном толковании названной нормы закона.

На основании ст.16 Закона № 135-ФЗ запрещаются соглашения между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов).

Согласно статье 15 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности запрещается принятие нормативных правовых актов, решений, предусматривающих: понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, к заключению в приоритетном порядке договоров поставки товаров с определенными хозяйствующими субъектами, осуществляющими поставки товаров, а хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, к заключению в приоритетном порядке договоров поставки товаров с определенными хозяйствующими субъектами, осуществляющими торговую деятельность (пп. в п. 4); установление для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, ограничений выбора хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров (пп. г п. 4).

Статьей 15 Закона № 135-ФЗ органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

- дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

- установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Таким образом, антимонопольное законодательство запрещает органам власти совершать действия, в т.ч. согласованные действия, не предусмотренные федеральными законами, и воздействующие на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Управление обоснованно указывает, что факт наличия договоренности в устной форме, а также ее влияние на конкуренцию, равно как и влияние на конкуренцию согласованных действий, оценивается по фактически совершенным действиям и их последствиям. Из материалов дела не следует, что органами власти принимались какие-либо акты в форме распоряжений, постановлений или приказов, поэтому в данном случае нужно оценивать последствия для конкуренции действиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, совершенными в рамках реализации поручения губернатора.

В целях реализации поручения, Министерством агропромышленного комплекса и торговли Архангельской области 22.03.2010 было проведено совещание с представителями ТК «На Окружной», ТФ «Петровский», ТС «Фуд Маркет», ООО «Фирма Северная», ТС «Панорама Retail», ОАО «Северодвинский хлебокомбинат» по вопросу реализации хлеба и хлебобулочных изделий на территории г. Архангельска. По итогам совещания (протокол от 22.03.2010) ОАО «Северодвинский хлебокомбинат» было рекомендовано принять меры по оптимизации работы службы маркетинга предприятия, провести рекламную акцию, в которой отразить особенности выпекаемого на предприятии хлеба, его вкусовые качества, тем самым увеличить доверие покупателя к своей продукции и повысить спрос. Организациям розничной торговли рекомендовано рассмотреть возможность расширения ассортимента реализуемого хлеба и хлебобулочных изделий более низкой ценовой категории с целью снятия социальной напряженности.

12.03.2010 Администрация муниципального образования «Северодвинск» направила в адрес Губернатора Архангельской области письмо № 01-03-18/700 «О поддержке ОАО «Северодвинский хлебокомбинат». В нем Администрация муниципального образования «Северодвинск» сообщила, что ОАО «Северодвинский хлебокомбинат» с января 2010 года снизилобъемы реализации хлебобулочных изделий в связи с прекращением договора с ТС «Панорама Retail». ОАО «Северодвинский хлебокомбинат» для вхождения в торговые сети предоставляется товарный кредит, существует возврат продукции с истекшим сроком реализации, предоставляется безвозмездная аренда на торговое оборудование. В торговых точках г. Архангельска продукция ОАО «Северодвинский хлебокомбинат» отсутствует из-за высоких требований к выплате ежемесячных бонусов. Данное письмо в соответствии с поручением Губернатора Архангельской области было направлено для принятия мер в адрес Мэрии г. Архангельска.

25.03.2010 управлением экономики Администрации муниципального образования «Северодвинск» было проведено совещание с представителями торговых сетей, в т.ч. ТС «Панорама Retail» и ОАО «Северодвинский хлебокомбинат». По результатам совещания ОАО «Северодвинский хлебокомбинат» рекомендовано продолжить работу с розничными сетями Архангельска и Северодвинска с учетом пожеланий и замечаний, высказанных в адрес производителя. Руководителям торговых сетей рекомендовано рассмотреть вопрос о возможности реализации продукции ОАО «Северодвинский хлебокомбинат». Управление по торговле и услугам населению Мэрии г. Архангельска во исполнение поручения Губернатора Архангельской области 25.03.2010 направило в ТС «Петровский», ТС «Фуд Маркет» и ТС «Панорама Retail» письмо, в котором просило рассмотреть вопрос о возможности заключения договоров поставки с ОАО «Северодвинский хлебокомбинат».

С учетом изложенного, действия Министерства агропромышленного комплекса и торговли Архангельской области, Мэрии г. Архангельска, Администрации муниципального образования «Северодвинск» не были направлены на понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, к заключению в приоритетном порядке договоров поставки с ОАО «Северодвинский Хлебокомбинат» и на ограничение выбора поставщиков хлебобулочных изделий. Также указанные действия не свидетельствуют о достижении каких-либо соглашений, противоречащих антимонопольному законодательству.

Управлением полно и всесторонне проведена проверка по заявлению Общества, направлены запросы как самому Обществу, так и ОАО «Северодвинский Хлебокомбинат», розничным продавцам хлебобулочных изделий, а также проведен анализ рынка и объемов продаж Общества и ОАО «Северодвинский Хлебокомбинат».

В ходе исследования документов, полученных по запросам, Управлением установлено и подтверждается материалами настоящего дела, что розничными продавцами хлеба письма Управления по торговле и услугам населению Мэрии г. Архангельска не были рассмотрены как обязательные указания; доводы Общества об обратном основаны на субъективной трактовке таких писем и документально не подтверждены.

В силу п.7 ст.4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Под признаками ограничения конкуренции п.17 ст.4 Закона о защите конкуренции предусматривает сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Суд полагает, что Общество необоснованно отождествляет факт участия ОАО «Северодвинский хлебокомбинат» на совещании с представителями ряда торговых сетей с возможностью в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, поскольку Обществом не указано, какие именно преимущества получило ОАО «Северодвинский хлебокомбинат» на товарном рынке хлебобулочных изделий.

Управлением проведен анализ объемов реализации продукции как Общества, так и ОАО «Северодвинский хлебокомбинат», в результате которого установлено, что перераспределение спроса на продукцию у обоих организаций было незначительным, снижение объемов реализации у ОАО «Северодвинский хлебокомбинат» более значительно( том 3 л.26-31).

Ни из публикаций в СМИ, ни из писем и протоколов совещаний, а также фактических действий, нельзя сделать вывод о том, что органами власти давались торговым сетям указания о заключении в приоритетном порядке договоров с ОАО «Северодвинский хлебокомбинат», а также устанавливались для приобретателей товаров ограничения выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары. В данном случае суд согласен с мнением ответчика и третьих лиц о том, что организациям розничной торговли было рекомендовано рассмотреть возможность расширения ассортимента реализуемого хлеба и хлебобулочных изделий более низкой ценовой категории, что ведет и к снятию социальной напряженности в регионе и к демонополизации оптового рынка хлебобулочных изделий в связи с увеличением количества поставщиков.

В соответствии с п.8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 30 от 30.06.2008г. при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов органов власти, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

В данном случае доказательств того, что действия органов власти приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, не имеется, а антимонопольным органом действия органов власти могут быть оценены лишь на предмет соответствия нормам законодательства о защите конкуренции.

Согласно ст.198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следовательно, основанием для признания ненормативного правового акта недействительным, а действий незаконными, должно являться одновременно два условия: несоответствие ненормативного правового акта и действий закону или иному нормативному акту, а также нарушение прав и законным интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обществом в заявлении и дополнительных письменных пояснениях подробно указаны все действия и высказывания должностных лиц органов власти Архангельской области и изложен их правовой анализ. Между тем, за исключением ссылок на некорректные, по мнению Общества, публикации, которые наносят ущерб его деловой репутации, Обществом не указано каким образом действия губернатора и должностных лиц органов власти по проведению совещаний, направлению писем торговым сетям, а , соответственно, и решения Управления в части отказа в возбуждении дела по фактам нарушений ст.15,16 Закона о защите конкуренции, нарушают права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Общество не указало конкретных обстоятельств и не представило соответствующих доказательств того, каким образом спорные действия фактически повлияли или могли повлиять на положение Общества на соответствующем товарном рынке.

Поскольку в результате судебного разбирательства судом не установлено в действиях Губернатора Архангельской области И.Ф. Михальчука, а также в действиях должностных лиц Министерства агропромышленного комплекса и торговли Архангельской области, Управления по торговле и услугам населению Мэрии г. Архангельска, Мэрии г. Северодвинска, нарушения ст.14, 15, 16 Закона «О защите конкуренции» №135-Ф3, ст.15 Закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» №381-Ф3 и ст. 5 закона «О рекламе» № 38-ФЗ, оспариваемые решения Управления являются обоснованными и соответствующими законодательству. Судом соответственно не установлено незаконного бездействия Управления в отношении указанных нарушений, а также в отношении процедуры и полноты проведения проверки по заявлениям Общества.

В соответствии со ст.110 АПК РФ расходы по уплате госпошлины относятся на заявителя.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Отказать Закрытому акционерному обществу работников «Народное предприятие «Архангельскхлеб» в удовлетворении требований о признании недействительными Решений Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области № 05-02/4716 от 07.10.2010г. и № 05-12/6950 от 06.12.2010г., а также в удовлетворении требования о признании незаконным бездействия Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области.

Настоящее решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд путём подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Архангельской области в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия.

Судья Н.Ю.Панфилова