Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению открытого акционерного общества «Российские железные дороги» (ОГРН <***>; место нахождения: 107174, <...>, г.Архангельск, пл.60-летия Октября, дом 4)

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ОГРН <***>, <***>; место нахождения: 190068, <...>, <...>)

о признании недействительным предписания от 11.09.2012 №07-44-02/415,

при участии в судебном заседании представителей сторон:

от заявителя – ФИО2 по доверенности от 17.09.2012,

от ответчика – ФИО3 по доверенности от 09.01.2013,

установил: открытое акционерное общество «Российские железные дороги» далее – заявитель, общество, ОАО «РЖД») обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее – ответчик, управление, Ространснадор) о признании недействительным предписания от 11.09.2012 №07-44-02/415 об устранении выявленных нарушений.

Представитель заявителя в судебном заседании заявленные требования поддержала по доводам, изложенным в заявлении, представила для приобщения к материалам дела копию распоряжения от 11.01.2012 №ДСЦ-1р «Об обеспечении транспортной безопасности объектов железнодорожного транспорта».

Представитель ответчика в судебном заседании выразила несогласие с заявленными требованиями по доводам отзыва.

Заслушав пояснения представителей сторон, исследовав материалы дела, суд установил следующие фактические обстоятельства.

Открытое акционерное общество «Российские железные дороги» зарегистрировано в качестве юридического лица, о чём в Единый государственный реестр внесена запись за основным государственным регистрационным номером <***>.

На основании распоряжения Ространснадзора от 13.07.2012 № 596-р в период с 15.08.2012 по 11.09.2012 в отношении железнодорожной станции Вонгуда – структурного подразделения Архангельского центра организации работы железнодорожных станций – структурного подразделения Северной дирекции управления движением – структурного подразделения Центральной дирекции управления движением – филиала ОАО «РЖД» была проведена плановая выездная проверка с целью контроля (надзора) за деятельностью по обеспечению транспортной безопасности.

По результатам проверки ответчиком составлен акт проверки № 07-46-02/518 от 11.09.2012, в котором зафиксированы следующие нарушения:

- в нарушение пункта 5.1 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных Приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 № 43 (далее – Требования №43) не назначено лицо, ответственное за обеспечение транспортной безопасности на объекте транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ);

- в нарушение пункта 5.12 Требований № 43 не осуществлена специальная профессиональная подготовка, повышение квалификации, переподготовка сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определёнными законодательством Российской Федерации;

- в нарушение пункта 5.10 Требований №43 не проведена проверка сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Федерального закона от 09.02.2007 №16-ФЗ «О транспортной безопасности», для прекращения трудовых отношений или отказа в приёме на работу;

- в нарушение пункта 5.25.1 Требований №43 не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границ территории ОТИ или транспортных средств (далее - ТС), доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается;

- в нарушение пункта 5.25.2 Требований №43 не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы территории части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ или ТС, проход в которые осуществляется через контрольно- пропускные пункты (посты), а также критических элементов ОТИ или ТС;

- в нарушение пункта 5.25.3 Требований №43 не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, доступ физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или по попускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения;

- в нарушение пункта 5.25.4 Требований №43 не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения;

- в нарушение пункта 5.25.5 Требований №43 не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности схема размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности и /или её секторов, критических элементов ОТИ и ТС, а также зоны свободного доступа ОТИ;

- в нарушение пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 09.02.2007 №16-ФЗ «О транспортной безопасности», пункта 2 Приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 11.02.2010 №34 «Об утверждении порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств», пункта 5.8 Требований №43 отсутствует разработанный, утвержденный и реализованный план обеспечения транспортной безопасности железнодорожной станции Вонгуда.

11.09.2012 старший государственный транспортный инспектор управления ФИО4 вынес предписание об устранении выявленных нарушений №07-44-02/415, которым предложил устранить выявленные нарушения в срок до 10.06.2013, информацию об устранении нарушений представить в территориальную группу управления до 12.06.2013. Помимо этого, в предписании указано на то, что невыполнение в установленный срок предписания управления влечет административную ответственность, предусмотренную частью 10 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). Непредставление или несвоевременное представление информации о выполнении предписания является административным правонарушением, предусмотренным статьей 19.7 КоАП РФ.

Копии акта проверки и предписания вручены представителю общества 11.09.2012, что подтверждается материалами дела.

Не согласившись с указанным предписанием, общество обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.

В обоснование заявленного требования ОАО «РЖД» указало, что на момент проведения проверки нарушений обязательных требований в области обеспечения транспортной безопасности со стороны общества не имелось, в связи с чем основания для выдачи оспариваемого предписания отсутствовали; в отношении станции Вонгуда как объекта транспортной инфраструктуры не произведено категорирование и оценка уязвимости объекта транспортной инфраструктуры, при этом вина общества в не проведении категорирования и не проведении оценки отсутствует.

В отзыве ответчик выразил несогласие с заявленными требованиями, указав, что оспариваемое предписание вынесено в пределах полномочий управления и является мерой предупредительного характера, требования по обеспечению транспортной безопасности являются обязательными для выполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры; нарушение пунктов 5.1, 5.10, 5.12 Требований №43 является самостоятельным нарушением по причине того, что обязанность исполнения субъектом транспортной инфраструктуры данных пунктов не ставится в зависимость от наличия утвержденного плана обеспечения транспортной безопасности, что предполагает обязанность общества исполнять требования указанных пунктов.

Исследовав и оценив доводы и доказательства, представленные сторонами, заслушав пояснения представителей заявителя и ответчика, суд считает, что заявленное требование подлежит частичному удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно статье 1 Федерального закона от 09.02.2007 №16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее – Закон № 16-ФЗ) под обеспечением транспортной безопасности понимается реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства.

В соответствии со статьей 2 Закона №16-ФЗ целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

В силу части 1 статьи 4 Закона №16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Частью 9 статьи 1 Федерального закона №16-ФЗ предусмотрено, что субъектами транспортной инфраструктуры признаются юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

Таким образом, в силу статьи 1 Закона № 16-ФЗ общество является субъектом транспортной инфраструктуры на железнодорожной станции Вонгуда.

В силу статьи 9 Закона №16-ФЗ субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Согласно подпункту 6 статьи 1 Закона № 16-ФЗ оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств – определение степени защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от угрозы совершения актов незаконного вмешательства.

В соответствии со статьей 5 Закона № 16-ФЗ порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями Федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Результаты проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

Пунктом 5.7 Требований №43 предусмотрено, что субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или транспортных средств и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или транспортных средств в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и/или транспортных средств в Реестр категорированных ОТИ и транспортных средств и о присвоенной категории ОТИ и/или транспортных средств.

Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утвержден приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 12.04.2010 № 87 (далее – Приказ № 87).

Таким образом, общество как субъект транспортной инфраструктуры не вправе проводить оценку уязвимости объекта транспортной инфраструктуры, а обязано лишь обеспечить ее проведение.

Из изложенного также следует, что отсутствие утвержденных результатов оценки уязвимости объекта является препятствием для разработки обществом плана обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры.

Согласно части 2 статьи 1 Закона №16-ФЗ категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств понимается как отнесение их к определенным категориям с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий.

В соответствии с частями 2, 3 статьи 6 Закона №16-ФЗ категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности. Категорированные объекты включаются в реестр объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

Полномочия по категорированию объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в соответствии с пунктом 5.3.14 Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 №397, возложены на Федеральное агентство железнодорожного транспорта.

Следовательно, категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности. При этом действующим законодательством не предусмотрена обязанность субъектов транспортной инфраструктуры по обращению в компетентные органы с запросом (требованием) о проведении категорирования, либо получении результатов категорирования.

В силу пункта 5.10 Требований №43 субъект транспортной инфраструктуры обязан проверить сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", для прекращения трудовых отношений или отказа в приеме на работу.

Согласно пункту 5.12 Требований №43 субъект транспортной инфраструктуры обязан осуществлять специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 5.6.3, 5.6.4, 5.6.5 Требований №43 номенклатура (перечень) должностей работников субъекта транспортной инфраструктуры, осуществляющих деятельность в зоне транспортной безопасности и на критических элементах ОТИ или транспортных средствах, номенклатура (перечень) должностей персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности ОТИ или транспортных средствах, номенклатура (перечень) должностей персонала юридических лиц, осуществляющих на законных основаниях деятельность в зоне транспортной безопасности или на критических элементах ОТИ или транспортных средств, утверждаются как приложения к плану обеспечения транспортной безопасности.

Ввиду отсутствия плана обеспечения транспортной безопасности сотрудники сил обеспечения транспортной безопасности в штат станции Вонгуда не входят. Следовательно, преждевременно требовать от общества исполнения пунктов 3.2., 3.3. оспариваемого предписания.

Пунктом 5.25.1 Требований №43 установлено, что субъект транспортной инфраструктуры обязан установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы территории ОТИ или ТС, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается.

Пунктом 5.25.2 Требований №43 предусмотрено, что субъект транспортной инфраструктуры обязан установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы территории или части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ или ТС, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты).

Пунктом 5.25.3 Требований №43 установлено, что субъект транспортной инфраструктуры обязан установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения.

Пунктом 5.25.4 Требований №43 предусмотрено, что субъект транспортной инфраструктуры обязан установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения.

Пунктом 5.25.5 Требований №43 установлено, что субъект транспортной инфраструктуры обязан установить в целях обеспечения транспортной безопасности схему размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности и/или ее секторов, критических элементов ОТИ или ТС, а также зоны свободного доступа ОТИ.

Управление при проведении проверки установило, что перечисленные выше требования пунктов 5.25.1 – 5.25.5 обществом не выполнены.

Суд согласен с доводами заявителя о том, что такие действия должны проводиться только после проведения категорирования и оценки уязвимости. Так, пунктами 3.1-3.4 Приказа № 87 установлено, что в ходе проведения оценки уязвимости осуществляется:

- изучение технических и технологических характеристик объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства (включая геологические, гидрологические и географические особенности дислокации объекта транспортной инфраструктуры), а также организации их эксплуатации (функционирования). Результатом является описание технических и технологических характеристик объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства (включая геологические, гидрологические и географические особенности дислокации объекта транспортной инфраструктуры), а также организации их эксплуатации (функционирования), определение границ зоны безопасности и перечня критических элементов объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства;

- изучение системы принятых на объекте транспортной инфраструктуры или транспортном средстве мер по защите от актов незаконного вмешательства. Результатом является описание системы принятых субъектом транспортной инфраструктуры мер на объекте транспортной инфраструктуры и/или транспортном средстве по защите от актов незаконного вмешательства, а также оценка ее соответствия требованиям по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;

- изучение способов реализации потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства с использованием совокупности сведений о численности, оснащённости, подготовленности, осведомлённости, а также действий потенциальных нарушителей, преследуемых целей при совершении акта незаконного вмешательства в деятельность объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства. Результатом является описание способов реализации потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства применительно к модели нарушителя;

- определение рекомендаций субъекту транспортной инфраструктуры в отношении мер, которые необходимо дополнительно включить в систему мер по обеспечению транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства. Результатом является описание дополнительных мер, которые необходимо принять субъекту транспортной инфраструктуры на объекте транспортной инфраструктуры и/или транспортном средстве в соответствии с требованиями по обеспечению транспортной безопасности.

Приказом Росжелдора от 25.10.2011 № 515 утверждены Методические рекомендации по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, из содержания которых следует, что установление конфигурации и границы участков зоны транспортной безопасности также отнесено к работам, которые проводятся в процессе оценки уязвимости. Так, пунктом 4 Рекомендаций установлен перечень работ при проведении оценки уязвимости, в нём содержится такой вид работ как определение границ зон безопасности. В приложении № 6 к Рекомендациям содержатся предложения по конфигурации зон транспортной безопасности (перевозочный и технологический сектор), предложения по конфигурации зон свободного доступа и т.д.

Из приведённых норм Приказа № 87, названных Рекомендаций следует, что мероприятия, изложенные в пунктах 3.1-3.4 Приказа № 87, должны проводиться после категорирования объекта транспортной безопасности и оценки его уязвимости при разработке плана обеспечения транспортной безопасности на основании результатов проведённой оценки состояния защищённости ОТИ от актов незаконного вмешательства.

Как усматривается из материалов дела, компетентным органом не проведено категорирование железнодорожной станции Вонгуда как объекта транспортной инфраструктуры. Кроме того, в отношении железнодорожной станции Вонгуда не проведена оценка уязвимости. Указанный довод ответчиком не опровергается.

Следовательно, в связи с тем, что в отношении станции Вонгуда категорирование и оценка уязвимости не проведены, план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры не может быть разработан. Следовательно, неправомерно требовать от общества исполнения пункта 3.9. оспариваемого предписания.

На основании изложенного суд пришел к выводу о том, что поскольку категорирование железнодорожной станции Вонгуда не произведено, общество не вправе проводить оценку уязвимости объекта транспортной инфраструктуры, а обязано лишь обеспечить ее проведение, преждевременно требовать от ОАО «РЖД» проведения мероприятий, обеспечивающих транспортную безопасность, указанных в пунктах 3.4.-3.8. оспариваемого предписания.

Судом также принято во внимание, что обществом в целях обеспечения плановой работы по обеспечению транспортной безопасности железнодорожных объектов, повышения эффективности профилактической работы по предупреждению преступных действий, защиты работников от террористических проявлений и обеспечения устойчивой работы объектов в Архангельском центре организации работы железнодорожных станций СП Северной Дирекции управления движением – филиала ОАО «РЖД» разработано распоряжение от 11.01.2012 № ДСЦ-1р «Об обеспечении транспортной безопасности объектов железнодорожного транспорта».

Вместе с тем в соответствии с пунктом 5.1 Требований №43 субъект транспортной инфраструктуры обязан назначить лицо, ответственное за обеспечение транспортной безопасности в субъекте транспортной инфраструктуры.

В нарушение указанной нормы обществом не было назначено лицо, ответственное за обеспечение транспортной безопасности на ОТИ.

Обязанность субъекта транспортной инфраструктуры назначить лицо, ответственное за обеспечение транспортной безопасности в субъекте транспортной инфраструктуры, не обусловлена категорированием объекта транспортной безопасности и оценкой его уязвимости, разработкой плана обеспечения транспортной безопасности.

Следовательно, требования устранить нарушение пункта 5.1 Требований №43 является законным и обоснованным, заявление ОАО «РЖД» о признании недействительным пункта 3.1 оспариваемого предписания удовлетворению не подлежит.

Расходы по уплате государственной пошлины в соответствии со статьями 106, 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат отнесению на ответчика.

Руководствуясь статьями 106, 110, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Архангельской области

РЕШИЛ:

Признать недействительным, проверенный на соответствие нормам Федерального закона от 09.02.2007 №16-ФЗ «О транспортной безопасности», ненормативный правовой акт – предписание № 07-44-02/415 от 11 сентября 2012 года Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в отношении открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в части устранения нарушений, указанных в пунктах 3.2, 3.3, 3.4, 3.5, 3.6, 3.7, 3.8, 3.9.

Обязать ответчика устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

В остальной части в удовлетворении заявленного требования открытому акционерному обществу "Российские железные дороги" отказать.

Взыскать с Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ОГРН <***>; место нахождения: 190068, <...>) в пользу открытого акционерного общества "Российские железные дороги» (ОГРН <***>; место нахождения: 107174, <...>) расходы по уплате государственной пошлины в сумме 2000рублей.

Настоящее решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд путем подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Архангельской области в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия.

Судья

Е.Н. Шадрина