Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Архангельской области в составе судьи Быстрова И.В. при протоколировании судебного заседания с использованием средств аудиозаписи и составлении протокола в письменной форме помощником судьи Акуловой С.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению администрации муниципального образования «Город Новодвинск» (ОГРН 1022901005764; место нахождения: 164900, Архангельская область, г. Новодвинск, ул. Фронтовых бригад, д. 6, корп.1) к контрольно-счётной палате Архангельской области (ОГРН 1112901009968; место нахождения: 163000, г. Архангельск, пл. Ленина, д. 1) о признании недействительным представления от 27.11.2012 № 23.

В судебном заседании приняли участие представители:

от заявителя – администрации муниципального образования «Город Новодвинск» – Головин О.В. (по доверенности от 03.12.2012 № 38),

от ответчика – контрольной счётной палаты Архангельской области – Чиркова Л.Б. (по доверенности от 16.01.2013 № 1), Федотова С.И. (по доверенности от 01.03.2013 № 6).

Суд установил:

администрация муниципального образования «Город Новодвинск» (далее – заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительным представления контрольно-счётной палаты Архангельской области (далее – ответчик, контрольно-счётная палата) от 27.11.2012 № 23.

Ответчик в представленном в суд отзыве и в дополнении к отзыву выразил несогласие с заявленным требованием.

В ходе рассмотрения дела представитель администрации на заявленном требовании настаивал по основаниям, указанным в заявлении и в дополнении к заявлению (л.д. 3-6, 78, 79), а представители контрольно-счётной палаты согласились с заявленным требованием о признании представления недействительным в части пунктов 4, 5, возражали против удовлетворения заявленного требования о признании недействительным представления в остальной части. Возражая против заявленных требований в отношении пунктов 1-3, 6-9 представления представители контрольно-счётной палаты поддержали доводы, изложенные в отзыве и в дополнении к отзыву (л.д. 39-45, 128-132).

Заслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, исследовав и оценив приведённые ими доказательства и доводы, суд установил, что поводом для обращения администрации в суд с рассматриваемым заявлением послужили следующие фактические обстоятельства.

Как видно из материалов дела, в период с 03.10.2012 по 31.10.2012 контрольно-счётной палатой в рамках параллельных контрольных мероприятий со Счётной палатой Российской Федерации проведена совместная с ревизионной комиссией муниципального образования «Город Новодвинск» проверка целевого и эффективного использования администрацией средств, выделенных в 2011 году и на текущий период 2012 года для обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закреплённого жилого помещения.

Названная проверка проведена на основании распоряжения председателя контрольно-счётной палаты от 01.10.2012 № 72 во исполнение решения о проведении параллельного контрольного мероприятия Счётной палатой Российской Федерации и контрольно счётной палатой Архангельской области от 27.04.2012 № РШ-79/13-04 и программы проведения параллельного контрольного мероприятия «Проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, выделенных в 2011 году для обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в субъектах Российской Федерации, утверждённой коллегией Счётной палаты Российской Федерации от 12.05.2012 № 21К (854) (л.д. 133-145).

По результатам этой проверки составлен акт от 31.10.2012 (л.д. 20-31) и главе муниципального образования «Город Новодвинск» было внесено представление контрольно-счётной палаты Архангельской области от 27.11.2012 № 23 (исходящий номер 01-02/714 от 30.11.2012) (л.д. 35-37).

Как указано в этом представлении, в ходе контрольного мероприятия выявлены: 1) несоблюдение принципа эффективности и результативности использования бюджетных средств, установленного статьёй 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), что свидетельствует о ненадлежащем исполнении муниципальным образованием возложенных на него государственных полномочий по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот на сумму 4167 тыс. руб.; 2) нарушение статьи 8 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», статьи 6.1 Закона Архангельской области от 20.09.2002 № 79-5-ОЗ «О порядке ведения органами местного самоуправления учёта граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и о предоставлении таким гражданам жилых помещений по договорам социального найма» в части неправомерного принятия на учёт детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа для внеочередного предоставления жилой площади; 3) расхождения в сведениях о численности детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, состоящих на учёте на внеочередное получение жилых помещений в муниципальном образовании «Город Новодвинск», представленных отделом опеки и попечительства, и данных отчёта об осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот; 4) нарушение пункта 145 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учёта для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утверждённой приказом Минфина РФ от 01.12.2010 № 157н (далее – Инспекция № 157н), в части порядка ведения аналитического учёта по объектам в составе имущества казны.

Согласно представлению общая сумма выявленных по итогам контрольного мероприятия нарушений составила 4167 тыс. руб.

Пунктом 1 названного представления предложено рассмотреть результаты контрольного мероприятия, выявленные нарушения и недостатки, принять необходимые меры по их устранению и недопущению в дальнейшем.

Пунктом 2 этого же представления предложено разработать план конкретных мероприятий по устранению нарушений и недостатков, выявленных в ходе контрольного мероприятия, с указанием сроков исполнения и ответственных лиц и представить указанный план в контрольно-счётную палату;

Пунктом 3 представления предложено усилить контроль за целевым и эффективным расходованием финансовых средств для осуществления государственных полномочий.

Пунктом 4 представления предложено утвердить порядок учёта детей-сирот и лиц из числа детей-сирот, не имеющих закреплённого жилого помещения и имеющих право на внеочередное обеспечение жильём, в том числе предусматривающий формирование и ведение электронного банка данных об обеспечении жильём детей-сирот и лиц из числа детей-сирот.

Пунктом 5 представления предложено снятие с учёта детей-сирот в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставленных по договорам социального найма, производить на основании распоряжения главы муниципального образования «Город Новодвинск».

Пунктом 6 представления предложено в отчёте об осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот, представленном в министерство образования, науки и культуры Архангельской области, подписанном руководителем финансового органа администрации, указать достоверные данные о количестве детей-сирот, нуждающихся во внеочередном предоставлении жилья.

Пунктом 7 представления предложено разработать порядок ведения аналитического учёта по объектам в составе имущества казны.

В пункте 8 представления указано на ненадлежащее выполнение возложенных полномочий в части отсутствия должного контроля за расходованием средств субвенции.

Пунктом 9 представления рекомендовано привести нормативные правовые акты муниципального образования в соответствие с федеральным и областным законодательством.

Не согласившись с этим представлением, администрация обратилась в суд с заявлением о признании его недействительным.

Заявитель не согласился с выводом о допущенных администрацией нарушениях на сумму 4167 тыс. руб. в части несоблюдения принципа эффективности и результативности использования бюджетных средств, а также с предложениями, содержащимися в пунктах 1, 2, 3 и 8 оспариваемого представления.

Не оспаривая по существу изложенные в акте проверки сведения о поступлении и использовании межбюджетных трансфертов, предоставленных бюджету муниципального образования «Город Новодвинск» из бюджета Архангельской области для обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закреплённого жилого помещения, заявитель счёл необоснованными выводы о причинах невыполнения по состоянию на 01.10.2012 возложенных на администрацию как орган местного самоуправления государственных полномочий в указанной сфере.

Так, заявитель указал, что установленная решением городского Совета депутатов муниципального образования «Город Новодвинск» от 18.12.2009 № 23 норма предоставления площади жилого помещения по договору социального найма на одного человека составляет 14 кв.м, не является низкой, соответствует реальным возможностям бюджета муниципального образования «Город Новодвинск» для решения вопросов местного значения, сопоставима с величинами нормы предоставления площади жилого помещения по договорам социального найма, установленными в других муниципальных образованиях Архангельской области.

Кроме того, заявитель полагал, что при объявлении аукционов на покупку квартир им не была занижена рыночная стоимость квадратного метра жилья. По утверждению заявителя, реальную рыночную стоимость квадратного метра жилья в г. Новодвинске определить было невозможно по причине отказа риэлтерских агентств в предоставлении соответствующих сведений. В связи с этим для определения начальной (максимальной) цены приобретения жилья на аукционе использовалась стоимость квадратного метра, равная 43 400 руб., определённая, исходя из показателя для расчёта субвенций, установленного приложением № 22 к Закону Архангельской области от 16.12.2011 № 407-27-ОЗ «Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов». По мнению заявителя, указанный показатель является явно заниженным и препятствует надлежащему исполнению переданного государственного полномочия.

В дополнении к заявлению администрация указала, что она принимала меры по освоению поступивших бюджетных средств, неосвоение поступивших бюджетных средств, по мнению заявителя, было обусловлено объективными причинами: отсутствием предложений на рынке недвижимости, низкой социальной нормой общей площади жилого помещения, невозможностью определить реальную рыночную стоимость одного квадратного метра жилья, а также несовершенством процедур закупок. Заявитель ссылался на то, что в 2011 году администрация объявляла о размещении заказов для муниципальных нужд путём запроса котировок по закупке, а также путём открытых аукционов, однако по причине отсутствия заявок со стороны продавцов все объявленные 9 аукционов и 1 запрос котировок были признаны несостоявшимися; были заключены 2 муниципальных контракта на общую сумму 1913 тыс. руб. по приобретению жилых помещений с единственными поставщиками. В 2012 году, по утверждению заявителя, все 6 объявленных аукционов были признаны несостоявшимися по причине отсутствия заявок со стороны продавцов.

Кроме того, по мнению заявителя, сама проверка, проведённая в октябре 2012 года, носила преждевременный характер, так как средства субвенции были использованы на приобретение жилых помещений в декабре 2012 года. Заключению договоров купли продажи, по утверждению заявителя, способствовало принятие Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации постановления от 25.09.2012 № 5128/12, содержащего правовую позицию о том, что действие Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» не распространяется на заключение договоров купли-продажи недвижимого имущества.

Своё несогласие с пунктом 4 представления, которым было предложено утвердить порядок учёта детей-сирот и лиц из числа детей-сирот, не имеющих закреплённого жилого помещения и имеющих право на внеочередное обеспечение жильём, в том числе предусматривающий формирование и ведение электронного банка данных об обеспечении жильём детей-сирот и лиц из числа детей-сирот, заявитель мотивировал тем, что в этой части представление не соответствует составу отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципального образования «Город Новодвинск» в соответствии с Законом Архангельской области от 20.09.2005 № 84-5-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области и муниципальных образований Ненецкого автономного округа отдельными государственными полномочиями». Кроме того, по мнению заявителя, вывод о необходимости утверждения такого порядка сделан без учёта положений статьи 6.1 Закона Архангельской области от 20.09.2005 № 79-5-ОЗ «О порядке ведения органами местного самоуправления учёта граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и о предоставлении таким гражданам жилых помещений по договорам социального найма», в силу которой порядок учёта детей сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа, нуждающихся в жилых помещениях, установлен непосредственно данным законом и не предполагает дополнительного муниципального правового регулирования данных отношений.

С пунктом 5 оспариваемого представления, в котором заявителю предложено снятие с учёта детей-сирот в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставленных по договорам социального найма, производить на основании распоряжения главы муниципального образования «Город Новодвинск», заявитель не согласился на том основании, что это предложение не основано на нормах законодательства и не соответствует пункту 16 части 1 статьи 29 Устава муниципального образования «Город Новодвинск», предусматривающему, что осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления федеральными законами и законами Архангельской области, отнесено к полномочиям администрации муниципального образования, а не к полномочиям главы муниципального образования, а также не соответствует статье 40 этого Устава, предусматривающей издание распоряжений главы муниципального образования только по вопросам организации деятельности администрации муниципального образования.

В обоснование несогласия с пунктом 6 представления, согласно которому предложено в отчёте об осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот, представленном в министерство образования, науки и культуры Архангельской области, подписанном руководителем финансового органа администрации, указать достоверные данные о количестве детей-сирот, нуждающихся во внеочередном предоставлении жилья, заявитель указал, что недостоверность сведений возникла по не зависящим от администрации причинам.

С пунктом 7 представления, которым предложено разработать порядок ведения аналитического учёта по объектам в составе имущества казны, заявитель не согласился, полагал при этом, что в указанной части представление не основано на нормах действующего законодательства, не имеет отношения к предмету проверки, проведённой контрольно-счётной палатой.

Ссылаясь на пункт 145 Инструкции № 157н, предусматривающий, что порядок ведения аналитического учёта по объектам в составе имущества казны на основании информации из реестра имущества соответствующего публично-правового образования устанавливается финансовым органом соответствующего бюджета, а также на то, что администрация не является финансовым органом муниципального образования «Город Новодвинск», заявитель утверждал, что разработка порядка ведения такого учёта находится вне компетенции администрации.

Кроме того, заявитель указал, что управление имуществом казны муниципального образования «Город Новодвинск» в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляется исключительно органами местного самоуправления.

Оспаривая представление в части пункта 9, которым рекомендовано привести нормативные правовые акты муниципального образования в соответствие с федеральным и областным законодательством, заявитель ссылался на то, что в этой части представление является формально не определённым, не позволяет установить, какие именно акты муниципального образования требуется привести в соответствие с федеральным и областным законодательством, какие это законодательные акты, в соответствие которым требуется привести нормативные правовые акты муниципального образования, а также в чём именно выразилось несоответствие нормативных правовых актов муниципального образования федеральному и областному законодательству.

Контрольно-счётная палата отклонила доводы заявителя, приведённые им в обоснование несогласия с пунктами 1-3, 6-9 представления, полагала, что в этой части оспариваемое представление является законным и обоснованным. С доводами заявителя, приведёнными в обоснование несогласия с пунктами 4, 5 представления, представители контрольно-счётной палаты в ходе рассмотрения дела согласились.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив приведённые ими доказательства и доводы, проверив оспариваемое представление контрольно-счётной палаты на соответствие нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации, нормам Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ), Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее – Закон № 159-ФЗ), Закона Архангельской области от 30.05.2011 № 288-22-ОЗ «О контрольно-счётной палате Архангельской области» (далее – Закон № 288-22-ОЗ), Закона Архангельской области от 20.09.2002 № 79-5-ОЗ «О порядке ведения органами местного самоуправления учёта граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и о предоставлении таким гражданам жилых помещений по договорам социального найма», суд пришёл к выводу, что заявленные администрацией требования подлежат частичному удовлетворению. При этом суд руководствовался следующим.

В соответствии с положениями пункта 1 статьи 1 БК РФ отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также в процессе утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, относятся к правоотношениям, регулируемым названным Кодексом.

В соответствии с пунктом 2.1 статьи 157 БК РФ орган государственного финансового контроля, созданный законодательным органом субъекта Российской Федерации, вправе проводить проверки местных бюджетов-получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 270 названного Кодекса контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счётных органов муниципальных образований установлены названным выше Законом № 6-ФЗ.

Так, согласно пункту 9 части 1 статьи 9 Закона № 6-ФЗ контрольно-счётный орган субъекта Российской Федерации в числе прочего вправе осуществлять контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, а также проверку местного бюджета в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации;

Согласно части 1 статьи 10 этого же Федерального закона внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счётными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

В силу части 1 статьи 3 Закона № 6-ФЗ контрольно-счётный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В силу положений пункта 1 статьи 1 Закона № 288-22-ОЗ контрольно-счётная палата Архангельской области является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, образуется Архангельским областным Собранием депутатов и ему подотчётна.

Согласно подпункту 9 пункту 1 статьи 8 Закона № 288-22-ОЗ контрольно-счётная палата в числе прочих полномочий вправе осуществлять контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Архангельской области, а также проверку местных бюджетов в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 8 Закона № 288-22-ОЗ внешний государственный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетной палатой: 1) в отношении органов государственной власти Архангельской области, органов территориального фонда обязательного медицинского страхования Архангельской области, органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области, органов местного самоуправления муниципальных образований Ненецкого автономного округа в части средств, предоставляемых бюджетам указанных муниципальных образований из областного бюджета, государственных учреждений Архангельской области и государственных унитарных предприятий Архангельской области, муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий муниципальных образований Архангельской области, а также иных организаций, если они используют государственное имущество Архангельской области; 2) в отношении иных организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств областного бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств областного бюджета в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов и гарантий за счет средств областного бюджета.

В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Закона № 288-22-ОЗ внешний государственный финансовый контроль осуществляется контрольно-счётной палатой в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

Исходя из положений статьи 18 Закона № 288-22-ОЗ контрольно-счётная палата по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти Архангельской области, государственные органы Архангельской области, органы местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области, органы местного самоуправления муниципальных образований Ненецкого автономного округа в части средств, предоставляемых бюджетам указанных муниципальных образований из областного бюджета, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Архангельской области или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений. Представление контрольно-счётной палаты подписывается председателем контрольно-счётной палаты либо его заместителем. Органы государственной власти Архангельской области, государственные органы Архангельской области, органы местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области, органы местного самоуправления муниципальных образований Ненецкого автономного округа в части средств, предоставляемых бюджетам указанных муниципальных образований из областного бюджета, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счётную палату о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.

Оспариваемое представление от 27.11.2012 № 23 принято контрольно-счётной палатой по результатам проверки в качестве меры принуждения и может быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу положений частей 4 и 5 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

Приведённые положения указывают на необходимость судебного контроля ненормативного правового акта на предмет: его соответствия закону или иному нормативному правовому акту и нарушения им прав и законных интересов заявителей; незаконного возложения обязанностей или создания иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В данном случае суд не усматривает законных оснований для признания оспариваемого представления недействительным в части пунктов 1, 2, 3 и 8.

Согласно пункту 1 статьи 8 Закона № 159-ФЗ детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признаётся невозможным, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений.

Согласно пункту 3 этой же статьи Закона № 159-ФЗ орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, формирует список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями в соответствии с пунктом 1 названной статьи.

Статьёй 46 Закона Архангельской области от 20.09.2005 № 84-5-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области и муниципальных образований Ненецкого автономного округа отдельными государственными полномочиями» органы местного самоуправления муниципальных образований наделяются государственными полномочиями по предоставлению детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, и лицам из их числа, не имеющим закреплённого жилого помещения.

В соответствии со статьёй 140 БК РФ под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

Распределение субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации утверждается законом о бюджете субъекта Российской Федерации по каждому муниципальному образованию и виду субвенции (пункт 5 статьи 140 БК РФ).

Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, финансовое обеспечение которых осуществляется за счёт субвенций из федерального бюджета, расходуются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Архангельской области от 12.01.2010 № 1-ПП утверждён Порядок предоставления и расходования субвенций бюджетам муниципальных образований на осуществление государственных полномочий по предоставлению жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а также лицам из их числа.

Статьёй 34 БК РФ закреплён принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств или достижения наилучшего результата с использованием определённого бюджетом объёма средств.

В данном случае в ходе контрольного мероприятия ответчиком было установлено, что администрация в 2011 году, а также в период с 01.01.2012 по 01.10.2012 года не в полном объёме использовала субвенцию из бюджета Архангельской области на осуществление государственных полномочий по предоставлению жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а также лицам из их числа. Остаток средств субвенции на конец 2011 года составил 1117 тыс. руб., на 01.10.20102 неиспользованный остаток субвенции, включающий в себя остаток субвенции по состоянию на 31.12.2011 года, составил 4167 тыс. руб. При этом средства субвенции в 2011 году и в 2012 году поступали в местный бюджет муниципального образования «Город Новодвинск» своевременно: в 2011 году средства субвенции были перечислены по платёжному поручению от 02.02.2011 № 388, в 2012 году – по платёжному поручению от 02.03.2012 № 109.

В муниципальном образовании «Город Новодвинск» количество детей-сирот, нуждающихся в предоставлении жилья, по состоянию на 01.01.2011 составило 15 человек, по состоянию на 01.01.2012 – 11 человек, по состоянию на 01.10.2012 – 12 человек.

В течение длительного времени администрация не использовала средства субвенции, не освоила бюджетные средства при наличии потребности в них, что, как правильно отметила контрольно-счётная палата, свидетельствует о нарушении администрацией муниципального образования принципа эффективности и результативности использовании бюджетных средств. Указанный вывод является справедливым с учётом общеизвестности факта наличия инфляционных процессов в экономике, а также с учётом общеизвестности факта роста цен на жильё на территории Архангельской области. Своевременное использование средств бюджета позволило бы администрации как участнику бюджетного процесса, используя определённый бюджетом объём средств, достигнуть лучшего результата.

Меры, принятые администрацией для своевременного выполнения переданных государственных полномочий, на которые указывал заявитель, по мнению суда, являлись недостаточными для эффективного и результативного использования бюджетных средств.

Так, администрация не учла разъяснения, приведённые в письме Правительства Архангельской области от 17.08.2011 № 02-34/35, о том, какие именно жилые помещения могут быть приобретены для целей предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а также лицам из их числа (л.д. 151, 152). Из материалов дела следует, что и запрос котировок, и аукционы объявлялись заявителем только в отношении однокомнатных квартир, тогда как в соответствии с разъяснениями, содержащимися в этом письме, допускаются следующие варианты: приобретение двух-, трёхкомнатных квартир для двух-трёх человек (с их согласия), при условии предоставления отдельной изолированной (непроходной) комнаты каждому; приобретение комнат в коммунальных квартирах (но не более, чем в трёх-, четырёхкомнатных); приобретение жилых помещений в домах деревянного жилищного фонда, имеющих физический износ более 50 процентов, после проведения в них капитального ремонта.

Кроме того, администрацией не учтены содержащиеся в этом же письме разъяснения о возможности приобретения жилых помещений по их реальной рыночной стоимости.

Наличие реальной возможности приобретения жилых помещений подтверждается и тем, что после окончания проверки администрацией были заключены договоры купли-продажи жилых помещений, а средства субвенции использованы по назначению (л.д. 46-67).

Доводы заявителя об отсутствии объективной возможности своевременно использовать средства субвенции, суд находит неубедительными.

Ссылка заявителя на преждевременное проведение контрольно-счётной палатой проверки судом отклоняется, как не основанная на действующем законодательстве. Поскольку средства субвенции были выделены из областного бюджета, контрольно-счётная палата была вправе осуществить контроль эффективности и результативности использования бюджетных средств. Законодательством не установлен запрет проведения проверок использования бюджетных средств в течение финансового года. Кроме того, финансовый год (2011 год) на момент проверки был окончен.

При таких обстоятельствах суд находит обоснованным вывод контрольно-счётной палаты о нарушении, выразившемся в несоблюдении принципа эффективности и результативности использования бюджетных средств, установленного статьёй 34 БК РФ и о ненадлежащем исполнении муниципальным образованием возложенных на него государственных полномочий по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот. Пунктами 1, 2, 3 и 8 представления заявителю обоснованно предложено рассмотреть результаты контрольного мероприятия, выявленные нарушения и недостатки, принять необходимые меры по их устранению и недопущению в дальнейшем, обоснованно предложено разработать план конкретных мероприятий по устранению нарушений и недостатков, выявленных в ходе контрольного мероприятия, с указанием сроков исполнения и ответственных лиц и представить указанный план в контрольно-счётную палату, обоснованно предложено усилить контроль за целевым и эффективным расходованием финансовых средств для осуществления государственных полномочий.

Представление в указанной части является законным и обоснованным, не нарушает права и законные интересы заявителя, оснований для признания представления недействительным в этой части у суда не имеется.

Кроме того, суд не усматривает законных оснований для признания оспариваемого представления недействительным в части пунктов 6 и 7.

Пунктом 6 представления заявителю обоснованно предложено в отчёте об осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот, представленном в министерство образования, науки и культуры Архангельской области, подписанном руководителем финансового органа администрации, указать достоверные данные о количестве детей-сирот, нуждающихся во внеочередном предоставлении жилья.

На странице 9 акта проверки от 31.10.2012 зафиксировано и заявителем не оспаривалось, что в отчёте об осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот, представленном в министерство образования, науки и культуры Архангельской области, подписанном руководителем финансового органа администрации, указаны недостоверные данные о количестве детей-сирот, нуждающихся во внеочередном предоставлении жилья: по состоянию на 01.04.2011 – на 5 человек в сторону увеличения, на 01.01.2012 – на 15 человек строну уменьшения (л.д. 24).

Доводы заявителя о том, что недостоверность сведений возникла по не зависящим от администрации причинам, суд находит неубедительными. Кроме того, при наличии подтверждённого факта недостоверности сведений в отчётах очевидна необходимость устранения этого факта, независимо от того, являлись ли причины представления недостоверных отчётов уважительными или нет.

Указанный пункт представления не нарушает права и законные интересы заявителя.

Пунктом 7 представления обоснованно предложено разработать порядок ведения аналитического учёта по объектам в составе имущества казны.

Проверкой установлено, что аналитический учёт объектов в составе имущества казны муниципального образования «Город Новодвинск» осуществляется, однако порядок такого учёта, в том числе в отношении жилых помещений, вопреки требованиям пункта 145 Инструкции № 157н не установлен. Оспариваемое представление внесено главе муниципального образования «Город Новодвинск», который в соответствии с пунктом 5 части 4 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Указанный пункт представления, адресованный надлежащему субъекту, не нарушает права и законные интересы заявителя. Разработка порядка ведения аналитического учёта по объектам в составе имущества казны отвечает интересам муниципального образования и администрации, соответствует требованиям пункта 145 Инструкции № 157н.

С учётом приведённых в ходе рассмотрения дела представителем заявителя и представителями ответчика объяснений суд находит обоснованными доводы заявителя о наличии оснований для признания оспариваемого представления недействительным в части пунктов 4, 5 и 9.

Пункт 4 оспариваемого представления, которым было предложено утвердить порядок учёта детей-сирот и лиц из числа детей-сирот, не имеющих закреплённого жилого помещения и имеющих право на внеочередное обеспечение жильём, в том числе предусматривающий формирование и ведение электронного банка данных об обеспечении жильём детей-сирот и лиц из числа детей-сирот, не соответствует составу отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципального образования «Город Новодвинск» в соответствии с Законом Архангельской области от 20.09.2005 № 84-5-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области и муниципальных образований Ненецкого автономного округа отдельными государственными полномочиями». Кроме того, вывод о необходимости утверждения такого порядка сделан без учёта положений статьи 6.1 Закона Архангельской области от 20.09.2005 № 79-5-ОЗ «О порядке ведения органами местного самоуправления учёта граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и о предоставлении таким гражданам жилых помещений по договорам социального найма», в силу которой порядок учёта детей сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа, нуждающихся в жилых помещениях, установлен непосредственно данным законом и не предполагает дополнительного муниципального правового регулирования данных отношений.

Пункт 5 оспариваемого представления, в котором заявителю предложено снятие с учёта детей-сирот в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставленных по договорам социального найма, производить на основании распоряжения главы муниципального образования «Город Новодвинск», не основано на нормах законодательства и не соответствует пункту 16 части 1 статьи 29 Устава муниципального образования «Город Новодвинск», предусматривающему, что осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления федеральными законами и законами Архангельской области, отнесено к полномочиям администрации муниципального образования, а не к полномочиям главы муниципального образования, а также не соответствует статье 40 этого Устава, предусматривающей издание распоряжений главы муниципального образования только по вопросам организации деятельности администрации муниципального образования.

Пункт 9 представления, которым рекомендовано привести нормативные правовые акты муниципального образования в соответствие с федеральным и областным законодательством, содержит абстрактную формулировку, носит обобщенный характер, не позволяет установить, какие именно акты муниципального образования требуется привести в соответствие с федеральным и областным законодательством, какие это законодательные акты, в соответствие которым требуется привести нормативные правовые акты муниципального образования, а также в чём именно выразилось несоответствие нормативных правовых актов муниципального образования федеральному и областному законодательству. В связи с этим указанный пункт предписания не может считаться законным и обоснованным.

В свете изложенного заявленное требование подлежит частичному удовлетворению: оспариваемое представление следует признать недействительным в части пунктов 4, 5, 9.

Контрольно-счётная палата, являющаяся государственным органом, в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождена от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, поэтому государственная пошлина с контрольно-счётной палаты не взыскивается.

Руководствуясь статьями 106, 110, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Архангельской области

РЕШИЛ:

признать представление контрольно-счётной палаты Архангельской области от 27.11.2012 № 23, внесённое главе муниципального образования «Город Новодвинск», проверенное на соответствие нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Закона Архангельской области от 30.05.2011 № 288-22-ОЗ «О контрольно-счётной палате Архангельской области», Закона Архангельской области от 20.09.2002 № 79-5-ОЗ «О порядке ведения органами местного самоуправления учёта граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и о предоставлении таким гражданам жилых помещений по договорам социального найма», недействительным в части пунктов 4, 5, 9.

В удовлетворении остальной части заявленного требования отказать.

Обязать ответчика устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Настоящее решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд путём подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Архангельской области в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия.

Судья И.В. Быстров