Гражданский кодекс часть 1

Заявлено требование о признании недействительными пунктов 1,2,3,5 Решения от 07.12.2009г. № 17/05-01, а также Предписания № 17/05-01 от 07.12.2009г., вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу в отношении Администрации муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» ( заявленные требования изложены с учетом их уточнения в порядке ст.49 АПК РФ).

Представитель заявителя в судебном заседании заявленные требования поддержал по доводам, изложенным в заявлении и письменном дополнении к заявлению.

Представитель ответчика в судебном заседании заявленные требования не признал по доводам, изложенным в оспариваемом решении, отзыве по делу, письменном пояснении от 26.04.2010г.

Представитель Муниципального унитарного предприятия «Комбинат по благоустройству и бытовому обслуживанию» в судебном заседании поддержал позицию заявителя по доводам, изложенным в письменном мнении по делу.

Совет городского округа «Город Нарьян-Мар» в судебное заседание не явился, третье лицо о слушании дела извещено надлежащим образом, письменное мнение по делу не представило.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в отношении Администрации муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» на основании Приказа и.о. руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу № 88 от 01.10.2009г. проведена внеплановая выездная проверка. Из текста названного Приказа видно, что целью и задачами проведения проверки является исполнение поручения ФАС России от 10.12.2008г. № ЦА/33111.

По результатам проверки составлен Акт внеплановой выездной проверки от 06.11.2009г. № 04-14/1030. В заключительной части акта проверки отражено, что в нарушение ст.15 Закона о защите конкуренции Администрация наделила МУП «Комбинат по благоустройству и бытовому обслуживанию» функциями органа местного самоуправления, иных нарушений не обнаружено.

Приказом Управления от 26.11.2009г. № 119 в отношении Администрации возбуждено дело № 17/05-01 по признакам нарушения ч.1 и 3 ст.15 Федерального закона «О защите конкуренции» № 135-ФЗ от 26.07.2006г. и создана комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Из материалов дела видно, что в отношении МУП «Комбинат по благоустройству и бытовому обслуживанию» также проведена внеплановая выездная проверка соблюдения антимонопольного законодательства, по результатам которой составлен акт проверки от 06.11.2009г. № 05-14/1029, в котором отражено, что предприятие в проверяемый период (2006-2009г.) в нарушение ст.15 Закона о защите конкуренции наделено функциями органа местного самоуправления, иных нарушений антимонопольного законодательства не обнаружено.

По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия УФАС вынесла Решение от 7 декабря 2009г. № 05-01/1173 (пункты 1,2,3,5), которым признала Администрацию муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» нарушившей:

- часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», в части бездействия по проведению торгов на выполнение работ по содержанию муниципальных кладбищ, по погребению невостребованных и безродных, что создаёт преимущественные условия деятельности МУП «КБ и БО» и необоснованно препятствует осуществлению деятельности иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по оказанию ритуальных услуг;

- часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в части принятия акта «Правил погребения умерших на территории МО», что создаёт преимущественные условия деятельности МУП «КБ и БО» и необоснованно препятствует осуществлению деятельности иныххозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по оказанию ритуальных услуг;

- часть 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в части издания Постановления, наделяющего МУП «КБ и БО» функциями органов местного самоуправления, что создаёт преимущественные условия деятельности МУП «КБ и БО» и необоснованно препятствует осуществлению деятельности иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по оказанию ритуальных услуг.

Кроме того комиссией УФАС принято решение выдать Администрации предписание об изменении актов, противоречащих антимонопольному
законодательству, а также совершении действий, направленных на обеспечение
конкуренции.

Предписанием № 17/05-01 от 07.12.2009г Администрации муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» предписано:

- провести торги по оказанию ритуальных услуг и содержанию мест захоронений, на выполнение работ по содержанию муниципальных кладбищ;

- привести в соответствие с Законом о защите конкуренции Правила погребения умерших на территории МО «Городской округ «Город Нарьян-Мар», утвержденные Постановлением Главы города Нарьян-Мара от 09.03.2006г. № 251;

- исключить из Приложения к Постановлению от 30.03.2009г. № 455 «Об утверждении Рабочей схемы взаимодействия и перечня функций, закрепленных за муниципальными унитарными предприятиями в сфере жилищно-коммунального хозяйства на 2009г.» строку: «ритуальные услуги» (пункт 6), строку «содержание территорий кладбищ» (пункт 7), отнесенные к МУП «КБ и БО».

В ходе проверки Управлением установлено и в оспариваемом решении отражено, что в целях исполнения Федерального закона от 12.01.1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», закона Ненецкого автономного округа от 06.10.2005 г. № 615-03 «О погребении и похоронном деле» Администрацией издано Постановление от 09.03.2006г. № 251, которым утверждены «Правила погребения умерших на территории МО «Городской округ «Город Нарьян-Мар», согласно которому местом погребения умерших на территории МО «Городской округ «Город Нарьян-Мар» является общественное кладбище, расположенное в районе озера Безымянное и общественное кладбище п. Лесозавод (п.2). Выделение на кладбище мест для погребения и копка могил осуществляется специализированным участком ритуальных услуг в соответствии с утверждённой проектной документацией (п.4). Обязанность по предоставлению услуг по погребению умерших и ведение учёта захоронений возлагается на специализированный участок ритуальных услуг. Ведение учёта осуществляется путём занесения сведений о каждом произведённом захоронении в книгу регистрации захоронений (приложение № 1 к настоящим правилам) (п. 6). Погребение при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников, либо законного представителя умершего или при невозможности ими осуществить погребение, а также погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел в срок, определённый законодательством, осуществляется специализированным участком ритуальных услуг (п. 13). Услуги, оказываемые специализированным участком ритуальных услуг, при погребении умерших, указанных в п. 13 настоящих Правил, включают: оформление документов, необходимых для погребения, облачение тела, предоставление гроба, перевозку умершего на кладбище, погребение. Стоимость услуг, указанных в п. 14, определяется органами местного самоуправления и возмещается в порядке, предусмотренном п. 10 (п. 15). При обнаружении умершего на дому, на улице или ином месте после осмотра места происшествия правоохранительными органами, с их согласия специализированный участок ритуальных услуг производит вывоз умершего в помещение судебной экспертизы для установления причин смерти. Вывоз умершего производится в работе часы специализированного участка ритуальных услуг (п. 16).Как следует из пояснений представителя Администрации города, все указанные действия выполняются ритуальным участком МУП «КБ и БО».

Постановлением Главы города Нарьян-Мар от 29.02.2008 г. № 289 «Об утверждении Положения о порядке предоставления субсидии на организацию и содержание мест захоронения из бюджета МО «Городской округ «Город Нарьян-Мар» утверждено положение о порядке предоставления субсидий на организацию и содержание мест захоронения из бюджета МО «Городской округ «Город Нарьян-Мар, что противоречит нормам статьи 18 Закона о погребении, согласно которой общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые определяют порядок деятельности кладбищ.

Кроме того, Администрацией издано Постановление от 14.04.2009 г. № 455 «Об утверждении Рабочей схемы взаимодействия и перечня функций, закреплённых за муниципальными унитарными предприятиями в сфере жилищно-коммунального хозяйства на 2009 год» (Постановление от 14.04.2009 г. № 538 «О внесении изменений в постановление Администрации МО «Городской округ «Город Нарьян-Мар» от 30.03.2009 № 455»), которым утверждена рабочая схема взаимодействия и перечень функций, закреплённых за муниципальными унитарными предприятиями в сфере жилищно -коммунального хозяйства МО «Городской округ «Город Нарьян-Мар». Согласно Приложению к данному Постановлению за МУП «КБ и БО» (заказчик, исполнитель, ответственный за выполнение работ и услуг) закреплены следующие наименования услуг: ритуальные услуги, источник финансирования производства работ и услуг - средства граждан, бюджет МО; содержание территорий кладбищ, источник финансирования производства работ и услуг - бюджет МО.

Как следует из пояснений Администрации в ходе рассмотрения дела комиссией УФАС в функции Предприятия входит предоставление полного перечня ритуальных услуг, в том числе и выделение земельных участков под захоронение.

Предприятие на кладбищах осуществляется следующие полномочия:

-выделение участков под захоронение (объяснения МУП «КБ и БО»);

-осуществление контроля за соблюдением порядка захоронений и выполнение санитарных норм на кладбищах Безымянном и Лесозаводском; (договоры между Администрацией города и МУП «КБ и БО» «О предоставлении субсидии на организацию и содержание мест захоронения»);

-осуществление и ведение регистрации захоронений (копии журналов регистрации захоронений, письменные объяснения и.о. директора Предприятия, юрисконсульта предприятия, и.о. мастера ритуального участка Предприятия, представителей Администрации города);

-установления режима работы кладбищ (приказ и.о. директора МУП «КБ и БО» ФИО4 от 29.09.2009 г. № 78-П «О режиме боты кладбищ»);

-выдача пропусков при въезде спецтехники (катафалка) на территорию кладбищ (приказ и.о. директора МУП «КБ и БО» ФИО4 от 08.10.2009 г. № 81-П «О введении системы пропусков при въезде спецтехники (катафалка) на территорию кладбищ»);

-заполнение форм статистического наблюдения № 12-ПУ «Сведения по похоронному обслуживанию».

Согласно должностной инструкции мастера ритуального участка МУП «КБ и БО», утвержденной 20.04.2006 г. директором Предприятия ФИО5, в обязанности мастера ритуального участка входит выполнение следующих работ: осуществление оперативного руководства возглавляемым им участком (оказание
ритуальных услуг кладбища Безымянное, <...>); обеспечение отвода земельного участка для захоронения с соблюдением
установленных норм; осуществление контроля по уходу за могилами, за исправным состоянием ограды кладбища, обеспечение систематической уборки проездов, своевременный вывоз мусора; ведение регистрацию каждого захоронения, производимого на территории кладбищ в журнале установленной формы; контроль за соблюдением гражданами правил поведения на территории кладбищ; контроль объёмов, качества, сроки оказания ритуальных услуги выполнение работ работниками предприятия и лицами, работающими по гражданско-правовым договорам на возглавляемом им производственном участке; ведение журнала заявок на оказание ритуальных услуг, работ и обеспечение их своевременного выполнения.

Таким образом, Управление пришло к выводу о том, что в нарушение части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции Администрация наделила муниципальное предприятие, занимающее доминирующее положение на рынке ритуальных услуг МО «Городской округ «Город Нарьян-Мар», функциями органов местного самоуправления.

Управлением также указано, что статус специализированных служб, создаваемых с целью оказания гарантированного перечня услуг, не может служить основанием предоставлению предприятию исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, а также передачи полномочий органа местного самоуправления. Выполнение работ по содержанию муниципальных кладбищ на территориях мест захоронений должно осуществляться в соответствии с законом о размещении заказов, так как содержание кладбищ в надлежащем санитарном состоянии входит в компетенцию органов местного самоуправления и является муниципальными нуждами в силу пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В связи с вышеизложенным органы местного самоуправления обязаны размещать заказы на предоставление услуг по содержанию мест захоронений, по погребению невостребованных и безродных на конкурсной основе, обеспечивая при этом соблюдение требований антимонопольного законодательства. Органы местного самоуправления могут наделять хозяйствующие субъекты статусом специализированных служб, что в целях обеспечения конкуренции также должно производиться на конкурсной основе.

Администрация не согласилась с пунктами 1,2,3,5 Решения от 07.12.2009г. № 17/05-01, а также с Предписанием № 17/05-01 от 07.12.2009г., вынесенными Управлением Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу в отношении Администрации муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» и обратилась с соответствующим заявлением в арбитражный суд. Администрация указывает, что Управлением неправомерно проведена повторная проверка Администрации по одному вопросу без наличия на то правовых оснований, поскольку 27.05.2009г. Управлением по результатам аналогичной проверки было вынесено решение о прекращении производства по делу в отношении Администрации в связи с отсутствием нарушений ч.1 и 3 ст.15 Закона о защите конкуренции. Через 4 месяца Управлением проведена повторная проверка на основании ранее изученных документов и Администрация признана нарушившей ч.1 и 3 ст.15 Закона о защите конкуренции. Основание для проведения двух проверок одно и то же – Поручение ФАС России от 10.12.2008г. № ЦА/33111. Кроме того, на рынке ритуальных услуг отсутствуют субъекты, желающие оказывать услуги по погребению, в ходе проверки не проводился мониторинг соответствующего рынка. Нарушение в виде создания преимущественных условий деятельности иных хозяйствующих субъектов, препятствие осуществлению деятельности иных субъектов на рынке ритуальных услуг, не подтверждено материалами дела. В акте проверки зафиксировано только нарушение ст.15 Закона о защите конкуренции в виде наделения МУП «Комбинат по благоустройству и бытовому обслуживанию» функциями органа местного самоуправления, иных нарушений не обнаружено. Предписание № 17/05-01 от 07.12.2009г является неисполнимым, сроки для проведения торгов установлены без учета норм бюджетного законодательства, а потому проведение торгов в срок до 01.02.2010г. является невозможным. С учетом количества захоронений и стоимости у Администрации нет необходимости проводить торги по погребению невостребованных и безродных, возможно размещение заказа путем запроса котировок.

МУП «Комбинат по благоустройству и бытовому обслуживанию», привлеченное в участию в данном деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, в ходе судебного разбирательства поддержало позицию Администрации, пояснив, что в своей деятельности предприятие руководствовалось Положением о порядке содержания кладбищ на территории МО «Городской округ «Город Нарьян-Мар» и Правилами погребения умерших на территории МО «Городской округ «Город Нарьян-Мар», тарифы на услуги по погребению устанавливаются Администрацией. На основании ст.9 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" предприятие предоставляло гарантированный перечень услуг на безвозмездной основе в последующим возмещением за счет средств Пенсионного фонда ( для пенсионеров), либо Фонда социального страхования ( для работающих или несовершеннолетних членов семьи работающих), либо через Департамент социальной защиты населения Архангельской области ( для неработающих) на основании заключенных договоров. По заключенным договорам Управлением финансов Администрации предприятию предоставляются субсидии на организацию похоронного дела, на организацию и содержание мест захоронения.

Суд при рассмотрении дела исходит из следующих положений нормативных правовых актов.

Федеральным законом от 28.08.1995 № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения отнесены к вопросам местного значения муниципального образования.

В силу статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение и оказание услуг по погребению возложено на специализированные службы по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления.

Статьей 29 Закона о погребении определено, что органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов ( п.2 ст.29 Закона о погребении).

Согласно Уставу МУП «Комбинат по благоустройству и бытовому обслуживанию» (от 2006 г., утверждённому Постановлением Главы городского округа «Город Нарьян-Мар» от 28.02.2006 г. № 173), Предприятие создано на праве хозяйственного ведения на основании Постановления главы городского округа «Город Нарьян-Мар» от 28.02.2006 г. № 173 (п. 1.1. Устава). МУП «КБ и БО» является коммерческим муниципальным унитарным предприятием (п. 1.5).

Учредителем и собственником имущества Предприятия является МО Администрации Городской округ «Город Нарьян-Мар». Полномочия Учредителя и собственника Предприятия осуществляет Администрация МО «Городской округ «город Нарьян-Мар» (п. 1.6, 1.7 Устава).

Согласно п.2.4 Устава одним из видов деятельности Предприятия является организация похорон и предоставление связанных с ними услуг.

Из материалов дела следует, что Постановлением Главы городского округа «Город Нарьян-Мар» от 28.02.2006 г. № 173, Уставом, Правилами погребения умерших на территории МО «Городской округ «Город Нарьян-Мар», утвержденными Постановлением Главы города Нарьян-Мара от 09.03.2006г. № 251, МУП «Комбинат по благоустройству и бытовому обслуживанию» наделено статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела.

При этом следует иметь в виду положения статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей право коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.

Системный анализ норм Закона о погребении и ст.49 ГК РФ свидетельствует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями.

Так, согласно статье 9 этого Закона стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок.

Вместе с тем в силу статьи 10 Закона в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 Закона.

Следовательно, Федеральный закон предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения за свой счет, с последующим получением социального пособия. В последнем случае родственники могут получить ритуальные услуги (в том числе и погребение) у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг. Иначе следовало бы признать, что у родственников умершего отсутствует право выбора организации, оказывающей такие услуги.

Таким образом, Законом о погребении лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

Из изложенного следует вывод о том, что субъект экономической деятельности, не обладающий статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, вправе оказывать услуги по погребению.

Соответственно, Федеральным законом «О погребении и похоронном деле» № 8-ФЗ от 12.01.1996г. не предусмотрен определенный субъектный состав лиц, осуществляющих погребение умершего и оказание услуг по погребению, только в виде специализированных служб по вопросам похоронного дела.

В соответствии с п.2 ст.1 Федерального закона «О защите конкуренции» № 135-ФЗ от 26.07.2006г. целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В силу ст. 4 Закона «О защите конкуренции» № 135-ФЗ от 26.07.2006г. товаром признается объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот; а товарным рынком - сфера обращения товара, который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.

Таким образом, ритуальные услуги, в том числе и услуги по погребению, являются товаром, поскольку обладают его основными свойствами: потребительской стоимостью и способностью обмениваться. Потребность в получении услуг по погребению умерших возникает у лиц, перечисленных в ст. 6 Закона о погребении, и эта потребность может быть удовлетворена хозяйствующими субъектами, которые осуществляют данный вид деятельности, то есть и те, и другие являются субъектами рынка ритуальных услуг.

Исходя из определения закона, товарный рынок ритуальных услуг определяется как сфера реализации услуг по погребению умерших. Географическими границами товарного рынка ритуальных услуг являются административно-территориальные границы муниципального образования. При этом товаром на данном рынке выступают как услуги, оплачиваемые за счет средств родственников умерших, так и услуги, стоимость которых возмещается специализированной службе из средств соответствующего бюджета, поскольку и в том, и в другом случае хозяйствующему субъекту возмещается стоимость затрат на оказание этих услуг.

Пунктами 1 и 3 ст.15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами; установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Частью 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

В силу п.7 ст.4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Под признаками ограничения конкуренции п.17 ст.4 Закона о защите конкуренции предусматривает, в том числе, обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Для реализации целей и предмета деятельности Предприятия Администрация пунктами 4,6 Правил погребения умерших на территории МО «Городской округ «Город Нарьян-Мар» наделила Предприятие исключительными полномочиями по выделению на кладбище мест для погребения и копке могил в соответствии с утверждённой проектной документацией, по ведению учёта захоронений в книге регистрации захоронений.

В соответствии с Общероссийским классификатором услуг населению ОК 002-93 в ритуальные услуги ( группировка 019500) включены услуги по захоронению (019505).

В соответствии с утвержденной Администрацией Постановлением от 14.04.2009 г. № 455 (Постановление от 14.04.2009 г. № 538 «О внесении изменений в постановление Администрации МО «Городской округ «Город Нарьян-Мар» от 30.03.2009 № 455») рабочей схемой взаимодействия и перечнем функций, закреплённых за муниципальными унитарными предприятиями в сфере жилищно -коммунального хозяйства МО «Городской округ «Город Нарьян-Мар», за МУП «КБ и БО» закреплены следующие наименования услуг: ритуальные услуги, источник финансирования производства работ и услуг - средства граждан, бюджет МО; содержание территорий кладбищ, источник финансирования производства работ и услуг - бюджет МО.

Передача полномочий по проведению захоронений на общественных кладбищах одному хозяйствующему субъекту, действующему на рынке ритуальных услуг, исключает тем самым возможность иных хозяйствующих субъектов, действующих на рынке ритуальных услуг, оказывать услуги по захоронению и ведет к ограничению ( устранению) конкуренции, в том числе в виде установления для приобретателей ритуальных услуг ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют услуги по захоронению ( пп.5 п.1 ст.15 Закона о защите конкуренции).

Как установлено Законом о погребении, общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления; порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления (статья 18 Закона). Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Законом не предусмотрена.

Передача кладбищ на содержание специализированной службе, являющейся субъектом рынка ритуальных услуг наравне с иными хозяйствующими субъектами, а равно передача функций контрольно-распорядительного характера на муниципальных кладбищах, в том числе виде выделения земельных участков под захоронение, учет захоронений, противоречит ст.18 Закона о погребении и является наделением хозяйствующего субъекта функциями и правами органа местного самоуправления ( п.3 ст. ст.15 Федерального закона «О защите конкуренции» № 135-ФЗ от 26.07.2006г.).

Таким образом, по существу выводы Управления в названной части соответствуют действующему законодательству. Однако, суд не согласен в доводом Управления о том, что органы местного самоуправления могут наделять хозяйствующие субъекты статусом специализированных служб на конкурсной основе.

В ст. 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления № 131-ФЗ от 06.10.2003г. установлено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают муниципальные предприятия и учреждения, финансируют муниципальные учреждения, формируют и размещают муниципальные заказы, а также устанавливают тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, правовое положение которых определяются Гражданским кодексом Российской Федерации.

Статья 51 Закона № 131-ФЗ предусматривает право органов местного самоуправления на создание муниципальных предприятий и учреждений, участие в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Пунктом 2 ст. 25 Закона о погребении и похоронном деле организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

На основании ст. 29 Закона о похоронном деле органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с данным Законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

Из приведенных норм права следует, что органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям, так как Закон об организации местного самоуправления не предоставляет органам местного самоуправления право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе). Присвоение статуса специализированной службы коммерческой организации либо индивидуальному предпринимателю не является созданием муниципального учреждения или предприятия.

В отношении вывода Управления о неправомерном бездействии, выразившегося в непроведении торгов, и необходимости проведения торгов по содержанию мест захоронений суд отмечает, что в соответствии со ст. 10 Закона о размещении заказов № 94-ФЗ от 21.07.2005г. размещение заказа может осуществляться:

1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

Решение о способе размещения заказа принимается заказчиком, уполномоченным органом в соответствии с положениями настоящего Федерального закона ( п.3 ст.10 Закона № 94-ФЗ).

Кроме того, выполнение функции по содержанию кладбищ ( решение вопроса местного значения) в соответствии со ст.17, п.4 ст.51 Закона об общих принципах организации местного самоуправления № 131-ФЗ от 06.10.2003г. возможно путем создания муниципального учреждения, которое в соответствии со ст. 120 Гражданского кодекса РФ является некоммерческой организацией, не преследующей цели извлечения прибыли, соответственно, не способной конкурировать на рынке ритуальных услуг.

Таким образом, суд находит состоятельным довод Администрации о том, что Управлением необоснованно вменено в качестве нарушения именно не проведение торгов по содержанию кладбища, т.е. аукциона или конкурса, а также в предписании указан конкретный способ устранения нарушения – в виде проведения торгов.

Как было указано выше, ритуальные услуги вправе оказывать как специализированная служба, так и иные хозяйствующие субъекты, а потому указание в предписании Управления на необходимость проведения торгов на оказание ритуальных услуг для выявления одного субъекта – победителя торгов, которое будет оказывать ритуальные услуги, суд находит противоречащим нормам Закона о защите конкуренции и закона о погребении.

В соответствии с п.2 ст.22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.

В рамках предоставленных ст. 23, 41 Закона о защите конкуренции полномочий антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства, а также выдает органам местного самоуправления, обязательные для исполнения предписания, в том числе об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства; о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Таким образом, указание в предписании способа устранения нарушений в виде изменения актов, нарушающих антимонопольное законодательство, соответствует закону. Однако, при вынесении предписания антимонопольный орган должен обеспечить его исполнимость. Неясна позиция Управления в отношении необходимости исключения из Приложения к Постановлению от 30.03.2009г. № 455 «Об утверждении Рабочей схемы …» строки «ритуальные услуги», учитывая, что в силу прямого указания закона о погребении ( ст.25,29) специализированные службы по вопросам похоронного дела, к которым относится и Предприятие, обязаны оказывать гарантированный перечень услуг по погребению.

В отношении необходимости исключения из Приложения к Постановлению от 30.03.2009г. № 455 «Об утверждении Рабочей схемы …» строки « содержание территорий кладбищ» согласно предписанию Управления суд находит обоснованным довод Администрации о том, что Управлением не учтены нормы бюджетного законодательства, дата вынесения Предписания ( 07.12.2009г.), поскольку исключение такой строки в декабре 2009г. из документа, регулирующего распределение бюджетных средств в 2009г., лишь повлечет неопределенность в уже сложившихся бюджетных отношениях, в отношении ранее распределенных бюджетных средств, но никак не будет свидетельствовать об устранении нарушений антимонопольного законодательства.

Между тем, суд находит требования Администрации подлежащими удовлетворению в полном объеме ( в оспариваемой части) по следующим основаниям.

Внеплановая выездная проверка в отношении Администрации муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» проведена на основании Приказа и.о. руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу № 88 от 01.10.2009г. Из текста названного Приказа видно, что целью и задачами проведения проверки является исполнение поручения ФАС России от 10.12.2008г. № ЦА/33111, копия Поручения представлена в материалы дела.

Из текста поручения видно, что Постановлением Президиума ВАС РФ от 23.09.2008г. № 12027/07 признаны законными и обоснованными выводы Красноярского УФАС России о нарушении администрацией г.Красноярска антимонопольного законодательства, в связи с чем территориальным органам ФАС России поручено провести контрольные мероприятия по проверке соблюдения антимонопольного законодательства на рынке ритуальных услуг в срок до 1 июля 2009г.

Судом установлено, что на основании названного Поручения ФАС России от 10.12.2008г. № ЦА/33111 в отношении Администрации была проведена проверка соблюдения антимонопольного законодательства на рынке ритуальных услуг, по результатам которой вынесены Приказ и.о. руководителя Управления ФИО6 от 13.05.2009г. № 40 о возбуждении дела № 05-01/07 и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, Определение о назначении дела № 05-01/07 о нарушении антимонопольного законодательства к рассмотрению и Решение по делу № 05-01/07 по признакам нарушения Федерального закона от 26 июля 2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» от 27.05.2009г., которым дело № 05-01/07, возбужденное в отношении Администрации прекращено в связи с отсутствием нарушения ч.1, ч.3 ст.15 Закона о защите конкуренции ( том 2 л.д.55-58). Из текста Решения по делу № 05-01/07 видно, что Управлением возбуждено дело № 05-01/07 в отношении Администрации по признакам нарушения ч.1 и 3 ст.15 Закона № 135-ФЗ, выразившегося в передаче в ведение МУП «Комбинат по благоустройству и бытовому обслуживанию» общественных кладбищ и наделении его функциями органом местного самоуправления в части выделения на кладбище мест под захоронение, осуществления контроля соблюдения порядка захоронений, установления режима работы кладбищ, ведения книг регистра захоронений, что создало преимущественные условия для деятельности предприятия, как хозяйствующего субъекта, по отношению к другим субъектам, осуществляющим деятельность на том же рынке. Дело прекращено в связи с отсутствием обращений в Администрацию юридических и физических лиц о предоставлении ритуальных услуг на территории МО «Городской округ «Город Нарьян-Мар».

Таким образом, из изложенного выше видно, что проверка, по результатам которой возбуждено дело № 05-01/07 и принято Решение по делу № 05-01/07 по признакам нарушения Федерального закона от 26 июля 2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» от 27.05.2009г., проводилась по тому же основанию - Поручение ФАС России от 10.12.2008г. № ЦА/33111 и в связи с аналогичными нарушениями, в ходе проверки исследовались те же обстоятельства, что и при вынесении оспариваемого в настоящем деле Решения от 07.12.2009г. № 17/05-01.

Судом в судебном заседании 28 апреля 2010г. по ходатайству Администрации допрошена в качестве свидетеля в порядке ст.56 АПК РФ ФИО6, председатель комиссии УФАС, которая рассматривала дело № 05-01/07, показания свидетеля отражены в протоколе судебного заседания от 28.04.2010г.

Свидетель показал, что с 01.11.2008г. по 21.12.2009г. работала в должности начальника отдела антимонопольного контроля и рекламы УФАС по НАО, в период вынесения решения от 27.05.2009г. исполняла обязанности руководителя Управления. В декабре 2008г. территориальным органам ФАС России было направлено письмо по мониторингу ритуальных услуг в связи с тем, что Красноярским УФАС был выигран судебный процесс по данному вопросу. На основании этого письма в г.Нарьян-Маре был инициирован мониторинг рынка оказания ритуальных услуг. Рассылались запросы во все муниципальные предприятия и предпринимателям, которые занимались продажей ритуальных услуг, изучались документы, в том числе Постановления, касающиеся наделения МУП «КБ и БО» функциями специализированной организации, постановления о похоронном деле на территории г. Нарьян – Мара, паспорта деятельности муниципальных предприятий, дело рассматривалось на комиссии УФАС. Изучив документы, запрошенные у Красноярского УФАС, ФИО6 поняла, что поводом к возбуждению дела были обращения предпринимателей, которые на территории Красноярского края желали осуществлять предпринимательскую деятельность в сфере ритуальных услуг, но им было отказано, они подали жалобу. В г.Нарьян-Маре таких обращений не было. В результате проверки было установлено, что в соответствии с законодательством создана специализированная служба, претензий со стороны других субъектов не было, земли кладбищ специализированной службе в хозяйственное ведение не передавались, в результате чего было вынесено решение о том, что нарушений не выявлено. При проведении повторной проверки ФИО6 была включена в состав комиссии, но фактически участия в рассмотрении дела не принимала, поскольку не была приглашена на рассмотрение. В отношении составления в ходе проверки процедурного документа ( акта проверки) ответить затруднилась, пояснив, что какой-то процедурный документ был составлен, как он назывался – акт проверки, служебная записка, она не помнит.

Суд определением от 8 апреля 2010г. истребовал у Управления письменные пояснения с правовым обоснованием своей позиции ( по ссылками на конкретные нормы закона, соответствующего Регламента и др.) об основаниях проведения в отношении заявителя внеплановой проверки; материалы проверки, по результатам которой в отношении заявителя вынесено Решение по делу № 05-01/07 по признакам нарушения ФЗ № 135-ФЗ «О защите конкуренции» от 27.05.2009г.; пояснения о том, какие новые обстоятельства и документы, по сравнению с проверкой по делу № 05-01/07, установлены и исследовались антимонопольным органом при вынесении оспариваемого в настоящем деле Решения.

Управление представило письменные пояснения от 26.04.2010г. № 05-05/354, в которых указало, что внеплановая проверка проведена на основании пп.1 п.4 ст.25.1 Закона № 135-ФЗ в связи с поступлением материалов, указывающих на признаки нарушения - Поручения ФАС России от 10.12.2008г. № ЦА/33111. Кроме того, представитель Управления в судебном заседании пояснил, что в отношении Администрации проведена единственная проверка, по результатам которой вынесено оспариваемое в данном деле решение. При вынесении решения по делу № 05-01/07 по признакам нарушения ФЗ № 135-ФЗ «О защите конкуренции» от 27.05.2009г проверка не проводилась, поскольку не был составлен акт проверки. Руководствуясь такими доводами, Управление не представило по определению суда истребованные документы.

В соответствии со ст.25.1 Закона № 135-ФЗ в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства антимонопольный орган вправе проводить плановые и внеплановые проверки, в том числе органов местного самоуправления.

В силу п.4 ст.25.1 Закона основаниями для проведения внеплановой проверки являются:

1) материалы, поступившие из правоохранительных органов, других государственных органов, из органов местного самоуправления, от общественных объединений и указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

2) сообщения и заявления физических лиц, юридических лиц, сообщения средств массовой информации, указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

3) истечение срока исполнения предписания, выданного по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Судом установлено, что у Управления отсутствовали основания, установленные п.4 ст.25.1 Закона, для проведения внеплановой выездной проверки. Поручение ФАС России от 10.12.2008г. № ЦА/33111 поступило в Управление в декабре 2008г. и на основании такого документа уже проведена проверка, возбуждено дело о нарушении закона о защите конкуренции и вынесено Решение по делу № 05-01/07 по признакам нарушения Федерального закона от 26 июля 2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» от 27.05.2009г., которым дело № 05-01/07, возбужденное в отношении Администрации прекращено в связи с отсутствием нарушения ч.1, ч.3 ст.15 Закона о защите конкуренции.

Довод Управления о том, что ранее проверка не проводилась, поскольку не составлялся акт проверки, судом не принимается, поскольку в период проведения первой проверки составление акта проверки не являлось обязательным, статья 25.6 Закона № 135-ФЗ, предусматривающая обязательное составление по результатам проверки акта проверки, введена законом от 17.07.2009г. № 164-ФЗ. Отсутствие акта как процедурного документа не свидетельствует о том, что проверка не проводилась, а соответствующие обстоятельства и документы не исследовались, иное противоречит показаниям свидетеля ФИО6 и содержанию решения по делу № 05-01/07 по признакам нарушения Федерального закона от 26 июля 2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» от 27.05.2009г.

Таким образом, внеплановая выездная проверка Администрации проведена с нарушением п.4 ст.25.1 Закона № 135-ФЗ в отсутствие правовых оснований, а потому пункты 1,2,3,5 Решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу от 07.12.2009г. № 17/05-01 и вынесенное на основании решения Предписание № 17/05-01 от 07.12.2009г. в отношении Администрации муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» являются неправомерными, подлежат признанию недействительными.

В соответствии с пп.1.1 п.1 ст.333.37 НК РФ заявитель и ответчик освобождены от уплаты госпошлины.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Признать недействительными, как не соответствующие Федеральному закону «О защите конкуренции» № 135-ФЗ от 26.07.2006г., пункты 1,2,3,5 Решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу от 07.12.2009г. № 17/05-01, вынесенные в отношении Администрации муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар».

Признать недействительным, как не соответствующее Федеральному закону «О защите конкуренции» № 135-ФЗ от 26.07.2006г., Предписание № 17/05-01 от 07.12.2009г., вынесенное Управлением Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу в отношении Администрации муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар».

Обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Администрации муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар».

Настоящее решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд путём подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Архангельской области в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия.

Судья Н.Ю.Панфилова