Гражданский кодекс часть 1

к Управлению государственного автодорожного надзора по Архангельской области и Ненецкому автономному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ИНН <***>, ОГРН <***>)

с участием третьего лица - муниципального унитарного предприятия «Нарьян-Марское автотранспортное предприятие» (ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании незаконным и отмене постановления от 16.03.2011 № 96

при участии в заседании представителей:

от заявителя – ФИО1

от ответчика – ФИО2, ФИО3

от третьего лиц – не явился (извещен)

установил:

Прокурор Ненецкого автономного округа обратился в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного автодорожного надзора по Архангельской области и Ненецкому автономному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта № 96 о прекращении производства по делу об административном правонарушении от 16.03.2011.

Представитель заявителя в ходе судебного заседания поддержал заявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении.

Представители ответчика заявленные требования не признали, по основаниям, изложенным в отзыве.

Третье лицо в судебное заседание не явилось, о времени и месте судебного разбирательства извещено надлежащим образом, представило отзыв.

Выслушав представителей сторон, изучив материалы дела, суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В ходе проведенной прокуратурой Ненецкого автономного округа проверки установлено, что в нарушение норм законодательства о транспортной безопасности План обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств на МУП «Нарьян-Марское автотранспортное предприятие» отсутствует.

По результатам проверки Прокурором вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении от 18.04.2010 по части 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и материалы проверки направлены Управлению государственного автодорожного надзора по Архангельской области и Ненецкому автономному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта для решения вопроса о привлечении к административной ответственности.

Постановлением Управления государственного автодорожного надзора по Архангельской области и Ненецкому автономному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта № 96 от 16.03.2011 производство по делу об административном правонарушении прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Не согласившись с вынесенным постановлением от 16.03.2011 № 96, Прокурор обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением. В обоснование заявления Прокурор указал, что в действиях общества имеется состав правонарушения, предусмотренный частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ, коме того, постановление вынесено неправомочным должностным лицом.

В соответствии с частями 6 и 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ, введенной в действие Федеральным законом от 27.07.2010 №195-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с обеспечением транспортной безопасности» с 01 августа 2010 года.

Объектом данного административного правонарушения является обеспечение безопасности на транспорте.

Объективной стороной названного административного правонарушения является невыполнение требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Федеральным законом от 09.02.2007 №16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее - Закон №16-ФЗ), определяющим основы транспортной безопасности, закреплены следующие понятия:

- обеспечение транспортной безопасности - реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства,

- транспортная безопасность - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства,

- объекты транспортной инфраструктуры - это технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование,

- субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

Целями обеспечения транспортной безопасности в силу положений статьи 2 Закона №16-ФЗ являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

Статьей 4 Закона №16-ФЗ предусмотрено, что обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. Государственный контроль и надзор в области обеспечения транспортной безопасности осуществляются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно требованиям статьи 9 Закона №16-ФЗ на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Указанные планы предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности. Порядок разработки указанных планов устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

В развитие названной нормы Министерство транспорта РФ приказом от 11.02.2010 №34 утвердило Порядок разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (далее – Приказ Минтранса РФ №34).

План обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства согласно пункту 2 названного Приказа разрабатывается субъектом транспортной инфраструктуры и утверждается компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности.

План разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости и определяет систему мер для защиты объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения акта незаконного вмешательства, а также при подготовке и проведении контртеррористической операции (пункт 3 Приказа Минтранса РФ №34).

Пунктом 4 Приказа Минтранса РФ №34 определены сведения, которые должен содержать план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства. Указанный план разрабатывается отдельно для каждого объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства. Для транспортных средств, используемых одним субъектом транспортной инфраструктуры, у которых идентичны конструктивные, технические и технологические элементы и категория, допускается разработка Плана для группы транспортных средств (пункт 6 Приказа Минтранса РФ №34). План представляется в компетентный орган в трех экземплярах: первый и второй экземпляры на бумажном, третий на электронном носителе. Решение об утверждении Плана либо об отказе в его утверждении принимается компетентным органом в срок, не превышающий 30 дней. Решение оформляется в виде заключения и утверждается руководителем компетентного органа (либо уполномоченным им лицом) (пункт 7 Приказа Минтранса РФ №34).

Таким образом, план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства составляется в отношении каждого объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства только на основании результатов оценки уязвимости.

В силу пункта 1 статьи 5 Закона №16-ФЗ порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Согласно статье 7 Федерального закона № 16-ФЗ в целях принятия мер по обеспечению транспортной безопасности Правительством Российской Федерации устанавливаются различные уровни безопасности в транспортном комплексе, перечень уровней безопасности и порядок их объявления при изменении степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса установлены постановлением Правительства РФ от 10.12.2008 № 940 «Об уровнях безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и о порядке их объявления (установления)».

Порядок установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств был утвержден приказом Минтранса РФ от 03.11.2009 № 194, который утрачивает силу в связи с изданием приказа Минтранса РФ от 21.02.2011 № 61, вступающего в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования, то есть с 10.04.2011.

В развитие названных положений Приказом Министерства транспорта РФ от 12.04.2010 №87 утвержден Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (далее – Приказ №87).

В силу положений названного приказа оценка уязвимости объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства (далее - оценка уязвимости) проводится в целях определения степени защищенности объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства от потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Оценка уязвимости проводится организациями, определенными частью 2 статьи 5 Закона №16-ФЗ, на основании методик проведения оценки уязвимости с учетом перечня потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства и с применением модели нарушителя (пункт 4 Приказа №87). Срок проведения оценки уязвимости не должен превышать одного месяца (пункт 5 Приказа №87). Результаты проведенной оценки уязвимости оформляются указанными в пункте 4 этого Приказа организациями в виде текстового документа с графическими план-схемами в трех экземплярах (первый и второй экземпляр на бумажном носителе, третий - на магнитном) и направляется в компетентный орган для рассмотрения и принятия решения об утверждении либо об отказе в утверждении (пункт 6 Приказа №87). Решение об утверждении результатов проведенной оценки уязвимости либо об отказе в их утверждении принимается компетентным органом в срок, не превышающий 30 дней (пункт 8 Приказа №87). Решение оформляется в виде заключения и утверждается руководителем компетентного органа (либо уполномоченным им лицом) (пункт 8.1 Приказа №87).

Приказом ФСТ РФ от 10.11.2010 № 534-а, опубликованным в «Российской газете» 11.02.2011, введенным в действие 22.02.2011, утвержден Административный регламент Федеральной службы по тарифам по исполнению государственной функции по установлению тарифов на услуги по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Кроме того, на согласовании в Министерстве транспорта РФ находятся и не утверждены следующие административные регламенты: административный регламент по исполнению государственной функции по категорированию объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, административной регламент по исполнению государственной функции по утверждению результатов оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры автомобильного транспорта, дорожного хозяйства и транспортных средств автомобильного транспорта, административной регламент по исполнению государственной функции по утверждению планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры автомобильного транспорта, дорожного хозяйства и транспортных средств автомобильного транспорта.

С учетом изложенного, суд пришел к выводу, о том, что поскольку порядок категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств находится в стадии разработки и утверждения Министерством транспорта Российской Федерации, то только после принятия и официального опубликования будет определен порядок и сроки категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и специализированные организации смогут приступить к оценке уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств только после проведения категорирования, установления требований по обеспечению транспортной безопасности в соответствии с положениями статьи 7 Закона № 16-ФЗ.

Таким образом, на момент проведения проверки и возбуждения в отношении предприятия производства по делу об административном правонарушении 18.02.2011 и принятия Ответчиком оспариваемого постановления от 16.03.2011 нормативные документы, регламентирующие порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, и транспортных средств специализированными организациями не утверждены. У предприятия отсутствовала фактическая возможность составить план обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в соответствии с требованиями, установленными Приказами Минтранса РФ №34 и № 87.

В силу пункта 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Следовательно, в действиях предприятия отсутствует состав вменяемого ему административного правонарушения, установленного частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ и, вывод, изложенный Управлением государственного автодорожного надзора по Архангельской области и Ненецкому автономному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в оспариваемом постановлении от 16.03.2011, является правомерным.

В то же время если при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении будет установлено, что постановление вынесено неправомочным должностным лицом, то в силу п. 5 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ выносится решение об отмене постановления и направлении дела на новое рассмотрение по подведомственности.

Статьей 29.1 КоАП РФ установлено, что должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении должно выяснить относится ли к его компетенции рассмотрение данного дела.

В силу пункта 5 части 1 статьи 29.4 КоАП РФ если рассмотрение дела не относится к компетенции должностного лица, к которым протокол об административном правонарушении и другие материалы поступили на рассмотрение, выносится определение о передаче протокола об административном правонарушении и других материалов на рассмотрение по подведомственности.

В соответствии с частью 1 статьи 23.36 КоАП РФ дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ рассматривает орган, осуществляющий функции по надзору и контролю в сфере транспорта.

В пункте 1 части 2 статьи 23.36 КоАП РФ перечислены должностные лица органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта, уполномоченные рассматривать конкретные дела об административных правонарушениях на автомобильном транспорте и в дорожном хозястве, среди которых отсутствует состав правонарушения, предусмотренный частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ.

Следовательно, на автомобильном транспорте и дорожном хозяйстве – право рассмотрения, от имени органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в сфере транспорта, должностными лицами дела об административных правонарушениях по части 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ не предусмотрено.

Исходя из изложенного для определения должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях предусмотренных частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ, следует руководствоваться общими нормами статей 22.1, 22.2 КоАП РФ.

Пунктом 3 части 2 статьи 22.1 КоАП РФ установлено, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, рассматриваются в пределах компетенции, установленной главой 23 КоАП РФ федеральными органами исполнительной власти, их структурными подразделениями, территориальными органами и структурными подразделениями территориальных органов, а также иными государственными органами в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации;

В соответствии с частью 1 статьи 22.2 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, рассматривают в пределах своих полномочий должностные лица, указанные в главе 23 КоАП РФ.

Согласно части 2 статьи 22.2 КоАП РФ от имени органов, указанных в пункте 3 части 1 статьи 22.1 КоАП РФ, рассматривать дела об административных правонарушениях вправе:

1) руководители федеральных органов исполнительной власти, их заместители;

2) руководители структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти, их заместители;

3) руководители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, их заместители;

4) руководители структурных подразделений территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, их заместители;

5) иные должностные лица, осуществляющие в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации надзорные или контрольные функции.

В соответствии Положением о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 398 (далее – Положение о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта) федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания, морского (включая морские порты), внутреннего водного, железнодорожного транспорта, автомобильного и городского наземного электрического транспорта (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на метрополитене является Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор).

Ространснадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Надзорные и контрольные функции должностных лиц Ространснадзора и его территориальных органов определены в соответствующих Положениях.

В соответствии с утвержденным приказом Ространснадзора от 12.08.2009 № ВП-877фс Положением об Управлении государственного и автодорожного надзора по Архангельской области Ненецкому автономному округу на ответчика не возложены полномочия по контролю и надзору за соблюдением законодательства РФ, в том числе международных договоров РФ о транспортной безопасности.

В то же время приказом Ространснадзора от 29.07.2009 № АК-791фс установлено, что Управление государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта является межрегиональным территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющим функции Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Ространснадзор), предусмотренные настоящим Положением, по государственному контролю (надзору) за деятельностью в сфере транспортной безопасности на территории Северо-Западного федерального округа

Управление государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в сфере транспортной безопасности осуществляет:

- мониторинг состояния транспортной безопасности;

- контроль (надзор) за соблюдением порядка передачи сведений, содержащихся в проездных документах (билетах), в автоматизированные централизованные базы персональных данных о пассажирах субъектами транспортной инфраструктуры и (или) перевозчиками иностранного государства, являющимися собственниками транспортного средства либо использующими его на иных законных основаниях, которые выполняют международные перевозки пассажиров на территории Российской Федерации;

- контроль (надзор) за соответствием субъектов транспортной инфраструктуры установленной степени защищенности от угроз совершения актов незаконного вмешательства при проведении оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры;

- контроль (надзор) за соответствием объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств установленным при категорировании данным, а также уровням безопасности и др.

Следовательно, оспариваемое постановление вынесено неуполномоченным органом.

В силу части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указанное обстоятельство является основанием для отмены оспариваемого постановления.

При рассмотрении дел об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражные суды руководствуются специальными нормами судопроизводства по делам данной категории, закрепленными параграфом 2 главы 25 АПК РФ. Нормы АПК РФ не предусматривают возможность передачи дел об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности на новое рассмотрение по подведомственности.

При таких обстоятельствах суд пришёл к выводу, что оспариваемое постановление подлежит признанию незаконным и отмене.

Судом отклоняется довод ответчика о том, что Прокурор не вправе оспаривать вынесенное постановление от 16.03.2011, по следующим основаниям.

Согласно части 3 статьи 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 29, частью 1 статьи 207 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд рассматривает дела об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с Федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях, о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность.

В силу части 1 статьи 30.10 КоАП РФ не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения вышестоящих правонарушений и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление могут быть опротестованы прокурором в порядке и в сроки, установленные статьями 30.1 - 30.2 данного Кодекса.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 25.11 КоАП РФ прокурор в пределах своих полномочий вправе приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные, предусмотренные федеральным законом, действия.

Виды постановлений и определений по делу об административном правонарушении предусмотрены статьей 29.9 КоАП РФ. Пунктом 1 части 1 указанной статьи постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении отнесено к актам административных органов, которым заканчивается рассмотрение дела, то есть оно может обжаловаться в рамках арбитражного процесса.

Арбитражный суд, руководствуясь статьями 167-170, 176, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

РЕШИЛ:

Признать незаконным и отменить постановление Управления государственного автодорожного надзора по Архангельской области и Ненецкому автомобильному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта № 96 от 16 марта 2011 года о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Настоящее решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд путем подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Архангельской области в срок, не превышающий десяти дней со дня его принятия.

Председательствующий

Н.М. Полуянова