Гражданский кодекс часть 1

5. ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Республике Башкортостан (450071, г.Уфа, ул.50 лет СССР, 30/5)

о признании недействительными решения по делу № А-107/15-14 от 19.09.2014г. и предписания № 123-А-107/15-14 от 19.09.2014г.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: ФИО2 по доверенности 02 АА 2399077 от 03.02.2014г.;

от ответчика: ФИО3 – ведущий специалист-эксперт отдела контроля органов власти по доверенности № 8 от 12.01.2015г.;

от третьих лиц:

1, 2, 3, 4: представители не явились, извещены надлежащим образом;

5: ФИО4 по доверенности от 18.01.2013г.

Дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации без участия представителей третьих лиц (1-4), надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

В Арбитражный суд Республики Башкортостан обратилась Администрация муниципального района Мелеузовский район Республики Башкортостан с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан о признании недействительными решения по делу № А-107/15-14 от 19.09.2014г. и предписания № 123-А-107/15-14 от 19.09.2014г.

Определением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 20.01.2015г. к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены: индивидуальный предприниматель ФИО1 и ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Республике Башкортостан.

Рассмотрев материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив представленные доказательства, арбитражный суд установил, что по результатам рассмотрения обращения предпринимателя ФИО1 Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее Управление) вынесено решение № А-107/15-14 от 19.09.2014г., которым Администрация муниципального района Мелеузовский район Республики Башкортостан признана нарушившей требования ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Администрации муниципального района Мелеузовский район Республики Башкортостан также выдано предписание № 123-А-107/15-14 об устранении нарушения ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

С целью исполнения предписания Управлением Администрации муниципального района Мелеузовский район Республики Башкортостан было предписано совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно – отменить постановление Администрации от 28.08.2012г. № 1674 «Об изменении разрешенного использования земельного участка», нарушающее антимонопольное законодательство, а также совершить иные действия, предусмотренные действующим законодательством, направленные на обеспечение конкуренции.

Администрация муниципального района Мелеузовский район Республики Башкортостан (далее Администрация) с вынесенными решением и предписанием Управления не согласилась и обжаловала их в судебном порядке.

В обоснование заявленных требований заявитель ссылается на то, что постановление от 28.08.2012г. № 1674 «Об изменении разрешенного использования земельного участка» принято в пределах полномочий Администрации; вид разрешенного использования земельного участка, установленный указанным постановлением, не противоречит действующему законодательству; антимонопольным органом не представлено доказательств создания дискриминационных условий в сравнении с другими хозяйствующими субъектами принятием постановления № 1674 от 28.08.2012г. без публичных слушаний.

Ответчик согласно представленному отзыву и дополнению к отзыву требования заявителя не признает, считает оспариваемые решение и предписания законными и обоснованными, поскольку постановление Администрации от 28.08.2012 №1674 нарушает права и законные интересы предпринимателя ФИО1 в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, что также установлено решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 10.12.2014г. по делу № А07-7481/2013. Статья 15 Федерального закона «О защите конкуренции» представляет собой формальный состав правонарушения, последствия совершения которого не требуют обязательного наступления негативных последствий (л.д.32-35, 98-100).

Территориальным управлением Федерального агентства по Управлению государственным имуществом в Республике Башкортостан представлен отзыв по делу (л.д.126-129).

ООО «Лесная сказка» согласно представленному отзыву считает требования заявителя обоснованными и подлежащими удовлетворению, поскольку постановление № 1674 от 28.08.2012г. не является решением о предоставлении земельного участка ООО «Лесная сказка», решение о предоставлении указанного земельного участка в аренду ООО «Лесная сказка» не принималось. Указание в постановлении конкретного вида разрешенного использования не создало конкурентные преимущества для получения в аренду земельного участка отдельно взятому юридическому лицу (л.д.105-109).

ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Республике Башкортостан представлен отзыв по делу.

Оценив представленные документы и доводы лиц, участвующих в деле, суд пришел к следующим выводам.

В соответствии с ч.1 ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания незаконным решения, действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица требуется наличие совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого решения, действия (бездействия) закону или иному правовому акту и нарушение данным действием (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с правовой позицией, изложенной в п.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008г. № 30 Федеральный закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее Федеральный закон № 135-ФЗ) формулирует требования для хозяйствующих субъектов при их вступлении в гражданско-правовые отношения с другими участниками гражданского оборота.

В соответствии с ч.1 ст.15 Федерального закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в п.8 Постановления от 30.06.2008г. №30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч.1 ст.15 Федерального закона № 135-ФЗ антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Из материалов дела следует, что предприниматель ФИО1 в целях размещения и эксплуатации базы отдыха «Волна» на основании договора аренды № 000862 от 02.09.2008г. пользуется земельным участком по адресу: Республика Башкортостан относительно ориентира Мелеузовский район, ФГУ «НП «Башкирия» в квартале № 58 Бельского лесничества, расположенным в границах участка, площадью 920 кв. м, кадастровым номером 02:37:210201:0036, категория земель – земли особо охраняемых территорий и объектов.

Письмом от 31.07.2012г. предприниматель ФИО1 обратился в Территориальное управление Федерального агентства по Управлению государственным имуществом в Республике Башкортостан о расширении территории базы отдыха «Волна» за счет неиспользуемого смежного земельного участка площадью 1,5 га.

Из публикации в газете «Путь Октября» от 28.08.2012г. предпринимателю ФИО1 стало известно о том, что Комитет по управлению собственностью МЗиО РБ по Мелеузовскому району и г.Мелеуз сообщил о предоставлении права аренды на большую часть интересующего предпринимателя земельного участка в 58 квартале Бельского участкового лесничества с разрешенным использованием: для расширения базы отдыха «Лесная сказка» (л.д.83).

Постановлением Администрации муниципального района Мелеузовский район Республики Башкортостан от 28.08.2012г. № 1674 «Об изменении разрешенного использования земельного участка» на основании заявления ООО «Лесная сказка» изменено ранее установленное разрешенное использование – под объекты общего пользования на вновь образованный земельный участок 02:37:000000:719:ЗУ1, общей площадью 11450 кв.м., расположенный в Мелеузовском районе, в квартале 58 Бельского участкового лесничества Национального парка «Башкирия», категория земель – земли особо охраняемых территорий и объектов, на новое разрешенное использование – для расширения территории базы отдыха «Лесная сказка» (л.д.17).

Вновь образованному земельному участку 02:37:0000000:719:ЗУ1 в дальнейшем присвоен кадастровый номер 02:56:210201:99.

По общему правилу разрешенное использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки (п.9 ст.1, п.2, 6 ст.30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

В соответствии с частями 1, 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон.

Согласно ч.7 ст.36 Градостроительного кодекса Российской Федерации использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Поскольку порядок изменения видов разрешенного использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, до настоящего времени не определен, необходимо руководствоваться нормами Федерального закона от 29.12.2004г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 191-ФЗ).

В соответствии с п.3 ч.1 ст.4 Федерального закона № 191-ФЗ вплоть до принятия в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке правил землепользования и застройки решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением случаев изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство, а также случаев, предусмотренных пунктом 5 данной части и статьей 4.1 названного Федерального закона, с учетом результатов публичных слушаний. Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений частей 3 - 10 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части соответствующих требований.

Судом установлено, что предприниматель ФИО1 неоднократно обращался в Территориальное управление Федерального агентства по Управлению государственным имуществом в Республике Башкортостан и Администрацию с заявлениями о предоставлении в аренду земельного участка для расширения принадлежащей ему базы отдыха «Волна».

На основании заявления ООО «Лесная сказка» Администрацией принято постановление № 1674 от 28.08.2012г., в соответствии с которым ранее установленное разрешенное использование земельного участка «под объекты общего пользования» изменено на «для расширения территории базы отдыха «Лесная сказка»».

Вместе с тем, публичные слушания по вопросу изменения разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 02:37:210201:99 не проводились, что не отрицается Администрацией.

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 10.12.2014г. по делу № А07-7481/2013, оставленным без изменения постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.02.2015г., постановление Администрации муниципального района Мелеузовский район Республики Башкортостан № 1674 от 28.08.2012г. «Об изменении разрешенного использования земельного участка» признано недействительным, как не соответствующее положениям статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

Судом установлено, что предприниматель ФИО1 заинтересован в приобретении названного земельного участка для развития бизнеса, однако был лишен возможности принять участие в публичных слушаниях, в связи с чем, постановление Администрации № 1674 от 28.08.2012г. нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

То обстоятельство, что предприниматель ФИО1 является арендатором земельного участка с кадастровым номером 02:37:210201:0036, не имеющего ни общих границ, ни наложений границ со спорным земельным участком, правового значения не имеет. Указанием в постановлении на разрешенное использование земельного участка «для расширения территории базы отдыха «Лесная сказка»» фактически разрешен вопрос о судьбе данного земельного участка без учета интересов лица, имеющего правопритязания относительно этого участка.

С учетом изложенного, антимонопольным органом сделан правильный вывод о несоответствии действий Администрации антимонопольному законодательству.

Администрация, указав в постановлении № 1674 от 28.08.2012г. конкретный вид разрешенного использования «для расширения базы отдыха «Лесная сказка»», создала конкурентные преимущества для получения в аренду земельного участка отдельно взятому юридическому лицу — ООО «Лесная сказка», являющегося арендатором земель национального парка общей площадью 18 600 кв.м. Указанными действиями нарушаются права и законные интересы предпринимателя ФИО1 на получение смежного земельного участка в аренду посредством предусмотренных законом торгов (аукциона), участия в них на равноправной и состязательной основе, а также дальнейшее развития бизнеса.

Довод заявителя о том, что антимонопольным органом не доказано создание дискриминационных условий в сравнении с другими хозяйствующими субъектами принятием постановления № 1674 от 28.08.2012г., судом отклоняется, поскольку состав нарушения, предусмотренного ч.1 ст.15 Федерального закона № 135-ФЗ является формальным и не требует наступления негативных последствий.

Для определения в действиях субъектов квалифицирующих признаков состава данного правонарушения достаточно выявить факт наличия действий органа местного самоуправления, которые могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Довод заявителя о том, что в отношении Администрации была проведена внеплановая проверка с нарушением требований Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», без согласования с Прокуратурой Республики Башкортостан, судом отклоняется в силу следующего.

Согласно части 1 статьи 39 Федерального закона № 135-ФЗ антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.

Основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является, в том числе, заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства (п.2 ч.2 ст.39 Федерального закона № 135-ФЗ).

В соответствии с ч.4 ст.44 Федерального закона № 135-ФЗ антимонопольный орган рассматривает заявление или материалы в течение одного месяца со дня их представления. В случае недостаточности или отсутствия доказательств, позволяющих антимонопольному органу сделать вывод о наличии или об отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства, антимонопольный орган для сбора и анализа дополнительных доказательств вправе продлить срок рассмотрения заявления или материалов, но не более чем на два месяца. О продлении срока рассмотрения заявления или материалов антимонопольный орган уведомляет в письменной форме заявителя.

При рассмотрении заявления или материалов антимонопольный орган:

1) определяет, относится ли рассмотрение заявления или материалов к его компетенции;

2) устанавливает наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и определяет нормы, которые подлежат применению (ч.5 ст.44 Федерального закона № 135-ФЗ).

В силу ч.6 ст.44 Федерального закона № 135-ФЗ в ходе рассмотрения заявления или материалов антимонопольный орган вправе запрашивать у организаций, их должностных лиц, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, их должностных лиц, а также физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, документы, сведения, пояснения в письменной или устной форме, связанные с обстоятельствами, изложенными в заявлении или материалах.

По результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений:

1) о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства;

2) об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства (ч.8 ст.44 Федерального закона № 135-ФЗ).

Из материалов дела следует, что по результатам рассмотрения обращения предпринимателя ФИО1, указывающего на нарушение Администрацией требований антимонопольного законодательства, приказом Управления № 240 от 25.06.2014г. возбуждено дело № А-107/15-14 в отношении Администрации по признакам нарушения ч.1 ст.15 Федерального закона № 135-ФЗ.

В соответствии с приложением № 2 к Административному регламенту Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом ФАС России от 25.05.2012г. № 339 (далее Административный регламент), проведение внеплановой проверки по рассмотрению заявления, поступившего в антимонопольный орган, не предусмотрено.

В соответствии с Административным регламентом после поступления в антимонопольный орган заявления о нарушении антимонопольного законодательства проводится проверка полноты и достаточности документов и сведений, после чего, составляется докладная записка и заключение внутриведомственной правовой экспертизы.

Ответчиком в материалы дела представлена докладная записка, а также заключение о проведении правовой экспертизы материалов от 23.06.2014г., содержащее вывод о необходимости возбуждения дела.

Согласно Информации об изменении порядка организации государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления от 27.02.2014г. № 7/5-7-2014, Прокуратурой Республики Башкортостан разъяснено, что внеплановые проверки проводятся на основании решения руководителя соответствующего органа контроля по согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации, принимаемого на основании обращений граждан, юридических лиц и информации от государственных органов о фактах нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан.

В данном случае обращение предпринимателя ФИО1 содержало указание о нарушении Администрацией требований антимонопольного законодательства и не содержало сведений о нарушениях, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан.

Таким образом, у Управления отсутствовала обязанность по проведению внеплановой проверки в отношении Администрации муниципального района Мелеузовский район Республики Башкортостан. Возбуждение и рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства – самостоятельная административная процедура и не связана с проведением внеплановой проверки.

Довод заявителя о неисполнимости оспариваемого предписания судом отклоняется в силу следующего.

В соответствии со статьей 50 Федерального закона № 135-ФЗ по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу, подлежащее в силу пункту 2 части 1 статьи 23 и статьи 51 этого же закона обязательному исполнению в установленный в предписании срок.

Федеральный закон № 135-ФЗ не содержит указаний на конкретные действия, которые антимонопольный орган вправе установить для исполнения в предписании, а определяет только виды предписаний.

На основании пункта 14 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008г. № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» антимонопольный орган вправе включить в предписание указание на совершение конкретных действий, выполнение которых лицом, нарушившим антимонопольное законодательство, позволит восстановить права других лиц, нарушенные вследствие злоупотребления доминирующим положением, ограничения конкуренции или недобросовестной конкуренции, в необходимом для этого объеме.

Формулировка выданного Администрации предписания, содержит указания антимонопольного органа на конкретные действия, которые должна совершить Администрация для устранения нарушения ч.1 ст.15 Федерального закона № 135-ФЗ: совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно – отменить постановление Администрации от 28.08.2012г. № 1674 «Об изменении разрешенного использования земельного участка», нарушающее антимонопольное законодательство, а также совершить иные действия, предусмотренные действующим законодательством, направленные на обеспечение конкуренции.

Такая формулировка не позволяет усомниться в исполнимости предписания, соответствует установленному оспоренным решением нарушению и преследует цель прекращения выявленного нарушения антимонопольного законодательства.

Остальные доводы заявителя судом отклоняются, поскольку основаны на неверном толковании норм права.

При таких обстоятельствах, оценив по правилам ст.71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства в их взаимосвязи и совокупности, суд пришел к выводу о том, что антимонопольный орган правомерно признал Администрацию муниципального района Мелеузовский район Республики Башкортостан нарушившей требования ч.1 ст.15 Федерального закона «О защите конкуренции».

Согласно ч.3 ст.201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Учитывая изложенное, требования Администрации муниципального района Мелеузовский район Республики Башкортостан удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении требований Администрации муниципального района Мелеузовский район Республики Башкортостан к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан о признании недействительными решения по делу № А-107/15-14 от 19.09.2014г. и предписания № 123-А-107/15-14 от 19.09.2014г. отказать.

Решение вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме) через Арбитражный суд Республики Башкортостан.

Если иное не предусмотрено Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Уральского округа при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения апелляционной или кассационной жалобы можно получить соответственно на Интернет-сайтах Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда www.18aas.arbitr.ru или Арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Судья С.А.Боброва